La nature du contrat de mise à disposition d’une salle de spectacle communale : le tomber de rideau

Publié le 27/04/2018

Le Tribunal des conflits dans un arrêt récent a, après 10 ans d’incertitude, qualifié d’administratif le contrat de mise à disposition d’une salle de spectacle communale au profit d’une société, celui-ci contenant des clauses attribuant des prérogatives à la personne publique. La juridiction a ainsi appliqué sa nouvelle jurisprudence relative aux clauses exorbitantes et a conclu à la compétence de l’ordre administratif pour statuer sur le litige.

T. confl., 12 févr. 2018, no 4109

En matière contentieuse, la détermination de la nature du contrat est indispensable afin de connaître l’ordre de juridiction compétent pour statuer sur un litige lié à son exécution. Une telle qualification n’est pas toujours aisée.

Dans un arrêt du 12 février dernier, SCP Ravisse, mandataire liquidateur judiciaire de la SARL The Congres House c/ Commune de Saint-Esprit1, le tribunal des conflits a qualifié de contrat administratif le contrat par lequel la commune de Saint-Esprit a mis à disposition de la SARL The Congres House une salle de spectacle communale, celui-ci contenant des clauses exorbitantes en raison de la présence de prérogatives au bénéfice de la personne publique. Il a alors donné compétence aux juridictions administratives pour statuer sur le contentieux opposant la ville à la société. Si cette solution peut paraître logique à la lecture du laconique arrêt du tribunal des conflits, il n’en est rien comme en témoignent les solutions successives et les motifs avancés par les différentes juridictions saisies.

La commune de Saint-Esprit a conclu le 15 juin 2001 « un protocole d’accord et contrat de location » avec la société World Privilèges Club à laquelle s’est substituée la SARL The Congres House. Ce contrat confie à la société, pour une durée initiale de trois ans prolongée tacitement par périodes d’un an, la gestion technique et financière de la salle de spectacle communale et de ses dépendances, à l’exception de la salle de danse, de la salle de musculation et du parking. En contrepartie de l’occupation et de l’exploitation de la salle, la société est tenue à plusieurs obligations : versement de redevances, promotion des programmations, absence d’activités concurrentes aux ateliers artistiques animés par l’office municipal de la culture, organisation à quatre reprises dans l’année de manifestations caritatives sous le label de la municipalité, mise à disposition gratuite de la salle au bénéfice de la commune deux fois par mois et au moins à huit reprises chaque année, à des dates fixées par la collectivité, pour l’organisation de célébrations et de manifestations récréatives et d’intérêt communal. Suite au refus de renouvellement de cette convention par la commune arrivant à échéance le 15 juin 2007, par courrier du 5 décembre 2006, la société conteste la validité de ce congé devant les juridictions de l’ordre judiciaire, en vertu d’une clause attributive incluse au contrat, et demande une indemnisation du préjudice qu’elle estime avoir subi. Elle revendique ainsi l’application du statut des baux commerciaux contrairement à la commune qui soulève une exception d’incompétence au profit des juridictions administratives.

Le tribunal de grande instance de Fort-de-France dans son jugement du 4 décembre 20072 se reconnaît compétent et statue sur l’affaire. La cour d’appel de Fort-de-France annule ce jugement par un arrêt du 1er mars 20133 et décline la compétence des juridictions judiciaires pour connaître du litige, position confirmée par la Cour de cassation dans un arrêt du 15 octobre 20144. Suite au rejet de la demande de condamnation de la société par le tribunal administratif de Guadeloupe le 19 février 2015, le mandataire interjette appel de ce jugement. La cour administrative d’appel de Bordeaux dans un arrêt du 12 octobre 2017 déclare les juridictions administratives incompétentes5. Face à ce conflit négatif de compétence, cette dernière saisit le tribunal des conflits sur le fondement de l’article 32 du décret du 27 février 20156.

Dans son arrêt le tribunal des conflits se montre pragmatique. Il écarte ainsi, d’abord implicitement, toutes considérations liées à l’éventuelle appartenance du bien loué au domaine public communal ou à l’existence d’un service public. Ces dernières constituent pourtant les fondements des solutions de certaines juridictions antérieures et témoignent de leurs hésitations quant à la qualification du contrat et à l’ordre de juridiction compétent (I). Il applique ensuite ses critères jurisprudentiels renouvelés permettant de déduire la nature administrative ou pas d’un contrat (II).

I – L’exclusion implicite initiale des motifs des juridictions précédentes

Le tribunal des conflits, après avoir rappelé de manière très sommaire l’objet du contrat passé entre la commune de Saint-Esprit et la SARL The Congres House, à savoir la mise à disposition d’une salle de spectacle communale pour lui permettre de programmer et d’organiser des manifestations culturelles, exclut implicitement l’appartenance de la salle au domaine public et l’existence d’un éventuel service public qui aurait été confié à la société, sans même les mentionner. Ces éléments constituent pourtant des arguments essentiels dans les solutions rendues par les juridictions précédentes.

Ainsi, la cour d’appel de Fort-de-France, pour décliner la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire considère notamment que le contrat avait la nature d’une délégation de service public industriel et commercial7, qualification réfutée par la Cour de cassation dans son arrêt de 20148.

Dans un sens similaire, la cour administrative d’appel de Bordeaux a recherché l’existence d’un service public afin de déterminer si le bien appartient au domaine public communal, conformément au jugement du tribunal administratif de Guadeloupe, et si par conséquent le contrat peut constituer une autorisation d’occupation du domaine public. En effet, avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du Code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien, propriété d’une personne publique, au domaine public artificiel immobilier était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public9, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné10.

La juridiction exclut cette appartenance au domaine public, considérant, bien qu’il y ait des aménagements spéciaux, qu’alors « même que l’activité de la société, qui contribue à l’animation culturelle et touristique de la commune de Saint-Esprit, revêtait un caractère d’intérêt général, la commune ne pouvait être regardée ni comme ayant organisé un service public et confié sa gestion à la société ni comme ayant entendu reconnaître un caractère de service public à l’activité de ladite société »11. Elle rejette dans le même sens toute appartenance au domaine public par l’affectation à l’usage direct du public12.

Le tribunal des conflits ignore donc de manière un peu surprenante l’ensemble de ces interrogations portant sur la nature du bien et de l’activité comme s’il lui apparaissait évident que le contrat de mise à disposition de la salle de spectacle ne portait pas autorisation d’occupation du domaine public, délégation de service public ou marché de service ; ce qui paraît étonnant au regard des hésitations rappelées ci-dessus. Il ne s’intéresse in fine qu’à l’existence de clauses exorbitantes dans le contrat, tantôt admises, tantôt rejetées par les juridictions précédentes.

II – L’application des critères jurisprudentiels renouvelés du contrat administratif

Pour déterminer la nature du contrat, le tribunal des conflits applique, comme la Cour de cassation, les critères jurisprudentiels du contrat administratif et recherche notamment l’existence de clauses exorbitantes du droit commun13 ; la présence du critère organique ne soulevant pas de difficultés en l’espèce. L’un et l’autre n’utilisent cependant pas les mêmes fondements jurisprudentiels.

La Cour de cassation utilise, en raison de la date de son arrêt, la définition traditionnelle de la clause exorbitante du droit commun, entendue comme celle « qui ne pourrait par nature se trouver dans un contrat analogue de droit privé »14. Elle considère alors, contrairement à la cour d’appel de Fort-de-France, que la présence de clauses exorbitantes n’est pas caractérisée dans certaines stipulations du contrat. Elle relève ainsi « que la simple mise à disposition ponctuelle du local au profit du bailleur, le choix d’une dénomination et le souci du renom de l’activité dans l’intérêt commun des contractants, et la mise à disposition par le bailleur d’un agent contre facturation des prestations de maintenance n’étant pas insusceptibles par leur nature de se trouver dans un contrat de droit privé », il n’existe pas de clauses exorbitantes du droit commun dès lors que l’activité elle-même n’est « soumise à aucun contrôle de la part de la commune, que le locataire faisait valoir sans être contredit que le loyer versé tenait nécessairement compte des contraintes nées des deux types de mises à disposition, que les initiatives favorisant l’image du site correspondaient à l’intérêt bien compris des deux parties, et que la maintenance, comprenant l’électricien communal, était facturée au locataire »15.

La haute juridiction conclut cependant au caractère administratif du contrat et à la compétence des juridictions administratives, dans le même sens que la cour d’appel après avoir relevé que le contrat conclu entre les parties « faisait obligation au preneur de mettre les locaux à disposition de la commune pour l’organisation de manifestations prévues avec une périodicité déterminée et ne donnant pas lieu à redevance »16, ce qui selon elle constitue bien une clause exorbitante du droit commun.

Le tribunal des conflits parvient à la même conclusion mais utilise et applique in concreto les critères jurisprudentiels du contrat administratif en s’appuyant sur la nouvelle définition de la clause exorbitante du droit commun formulée dans sa décision du 13 octobre 2014 selon laquelle est une clause exorbitante la « clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs » 17.

Il constate dans cette perspective de manière sommaire « que la commune pouvait intervenir de façon significative dans l’activité de la société, d’une part, en imposant à celle-ci la communication préalable de ses programmes à la commune et, d’autre part, en lui imposant de laisser la commune organiser douze manifestations pendant l’année ainsi que, avec de très courts préavis, deux manifestations mensuelles à sa convenance »18. Il considère alors qu’il s’agit de clauses impliquant, dans l’intérêt général, l’application d’un régime exorbitant. Le tribunal des conflits affirme alors la nature administrative du contrat et la compétence des juridictions administratives. Il s’inscrit ici en contradiction avec la cour administrative de Bordeaux qui considère s’agissant de ces clauses qu’elles n’impliquent pas l’application d’un tel régime exorbitant « eu égard à leur portée limitée au regard de l’objet du contrat et de l’équilibre général des droits et obligations respectifs des parties »19.

Deux aspects méritent d’être soulevés pour finir cette étude. D’abord, est ici confirmé le passage du critère de la clause exorbitante du droit commun à la clause impliquant, dans l’intérêt général, un régime exorbitant20 dans la détermination du caractère administratif d’un contrat. Ensuite, semble être affirmée la volonté de qualifier de manière générale les contrats de mise à disposition de salles de spectacles de contrat administratif sans que l’opérateur soit pour autant investi d’une mission de service public, bien qu’une analyse doive être nécessairement réalisée pour chaque espèce. Un observateur attentif souligne en effet à cet égard que les clauses identifiées dans cet arrêt comme impliquant, dans l’intérêt général, l’application d’un régime exorbitant sont courantes dans ce type de contrat21.

Notes de bas de pages

  • 1.
    T. confl., 12 févr. 2018, n° 4109, SCP Ravisse, mandataire liquidateur judiciaire de la SARL The Congres House c/ Cne de Saint-Esprit ; Tesson F., « Identification d’une clause exorbitante au sens de la jurisprudence Axa France IARD », JCP A 2018, 176, spéc. n° 8 ; Escudié J.-N., « Quelle est la nature du contrat entre une salle de spectacle de collectivité et un entrepreneur privé », Localtis 2 mars 2018.
  • 2.
    TGI Fort-de-France, 4 déc. 2007, n° 07/01472.
  • 3.
    CA Fort-de-France, 1er mars 2013, n° 13/118.
  • 4.
    Cass. 1re civ., 15 oct. 2014, n° 13-18384, D.
  • 5.
    CAA Bordeaux, 12 oct. 2017, n° 15BX01445, n° 8.
  • 6.
    D. n° 2015-233, 27 févr. 2015 relatif au tribunal des conflits et aux questions préjudicielles : JO, 1er mars 2015, p. 405, texte n° 9.
  • 7.
    CA Fort-de-France, 1er mars 2013, n° 13/118, p. 4.
  • 8.
    Cass. 1re civ., 15 oct. 2014, n° 13-18384, D, 1°).
  • 9.
    CE, 28 juin 1935, Marécar : Lebon, p. 734.
  • 10.
    CE, sect., 19 oct. 1956, Sté Le Béton c/ Office national de la Navigation : Lebon, p. 375 ; AJDA 1956, II, p. 472, concl. Long M.– CE, 21 déc. 1956, SNCF c/ Époux Giraud : Lebon, p. 492 ; AJDA 1957, II, p. 55, concl. Heumann C. V. aussi par ex : CE, 28 déc. 2009, n° 290937, SARL Brasserie du théâtre c/ Cne de Reims : AJDA 2010, p. 6 obs. Pastor J.-M. ; AJDA 2010, p. 841 ; DA févr. 2010, comm. 22, note Melleray F. JCP A 2010, 2197, note Chamard-Heim C.
  • 11.
    CAA Bordeaux, 12 oct. 2017, n° 15BX01445, n° 3.
  • 12.
    CAA Bordeaux, 12 oct. 2017, n° 15BX01445, nos 4 et 5.
  • 13.
    CE, 31 juill. 1912, Sté des granits porphyroides des Vosges : Lebon, p. 909, concl. Blum L. ; D. 1916, 3, p. 35, concl. Blum ; S. 1917, 3, p. 15, concl. Blum L. ; Revue du droit public 1914, p. 145, note Jèze G.
  • 14.
    Cass. 1re civ., 15 oct. 2014, n° 13-18384, D, 2°). V. dans le même sens « celle qui a pour objet de conférer aux parties des droits ou de mettre à leur charge des obligations étrangères par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être librement consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales », CE, 20 oct. 1950, Stein : Lebon, p. 505.
  • 15.
    Cass. 1re civ., 15 oct. 2014, n° 13-18384, D.
  • 16.
    Ibid.
  • 17.
    T. confl., 13 oct. 2014, n° C3963, SA AXA France IARD : Lebon, p. 471 ; Contrats-Marchés publ. 2014 comm. 322, note Eckert G. ; Contrats-Marchés publ. 2015, repère 5, obs. Llorens F. et Soler-Couteaux P. ; Dr. adm. 2015, comm. 3, note Brenet F. ; JCP A 2014, 822, comm. 2010, note Pauliat H. ; AJDA 2014, p. 2031 ; AJDA 2014, p. 2180, chron. Lessi J. et Dutheillet de Lamothe L. ; D. 2014, p. 2115, obs. de Montecler M.-C. ; RFDA 2014, p. 1068 concl. Laportes F.
  • 18.
    T. confl., 12 févr. 2018, n° 4109, SCP Ravisse, mandataire liquidateur judiciaire de la SARL The Congres House c/ Cne de Saint-Esprit.
  • 19.
    CAA Bordeaux, 12 oct. 2017, n° 15BX01445, pt. n° 6.
  • 20.
    RFDA 2014, p. 1068 concl. Laportes F.
  • 21.
    Escudié J.-N., « Quelle est la nature du contrat entre une salle de spectacle de collectivité et un entrepreneur privé », Localtis 2 mars 2018.
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