A – L’accès aux documents administratifs par le numérique

Le triomphe de la transparence sur la tradition du secret entraîne la consécration d’un droit d’accès aux documents administratifs au profit des personnes qui en font la demande, mis en œuvre par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Ce droit a subi plusieurs modifications, aussi bien dans le champ d’application que dans les modalités de communication afin de s’adapter au développement du numérique. Concernant les modalités d’accès, il fut d’abord question d’obtenir la communication des documents par voie électronique3, puis d’y accéder par publication des informations en ligne, à la condition que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6 du CRPA4.

Par ailleurs, les modalités de communication se trouvent inévitablement affectées par les novations relatives à la diffusion des données publiques. En ce sens, la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public a accru les obligations de publication de documents administratifs à la charge des administrations d’une certaine importance5. Ce faisant, le législateur a transformé la logique de demande d’accès par les personnes privées en une logique d’offre par les administrations6. Une logique d’offre qui ne cesse d’être alimentée par le projet action publique 2022, dont le fer de lance est la transformation numérique des administrations, avec, pour objectif premier, la dématérialisation de l’intégralité des services publics à l’horizon 2022. « Cette ambition se justifie par l’idée que la dématérialisation des procédures administratives permet de simplifier, pour une majorité des usagers, l’accès aux informations ou aux documents administratifs », pour reprendre les termes du Défenseur des droits7. L’objectif est également de favoriser l’efficacité de l’action publique.

Cette logique d’offre se traduit non seulement par la publication des informations en ligne, énoncée à l’article L. 311-9 du CRPA, mais également par la mise à disposition de documents administratifs sur un espace de stockage numérique hébergé sur une plate-forme, rendu accessible à la personne concernée au moyen d’un identifiant et d’un code et à partir duquel il est loisible de télécharger les documents. À la différence de la publication destinée à l’ensemble des internautes, la mise à disposition concerne uniquement le titulaire des documents. Les exemples sont nombreux, à l’instar de la mise à disposition du dossier fiscal d’une entreprise comme d’un particulier sur le site « impot.gouv.fr », ou des attestations d’allocations de retour à l’emploi sur le site « pole.emploi.fr », sachant qu’à l’horizon 2022 tous les services publics seront dématérialisés, de sorte que les documents personnels seront amenés à être mis à disposition selon les modalités précitées.

Cette modalité de communication n’était pas visée par l’article L. 311-9 du CRPA, dès lors il appartenait au Conseil d’État de déterminer si un administré est fondé à demander la communication d’un document déjà disponible sur son espace personnel en ligne, à l’instar de son dossier fiscal.

B – Un accès présumé aux documents mis à disposition sur un espace de stockage numérique

Pour la première fois, le Conseil d’État vient préciser les modalités du droit d’accès aux documents administratifs mis à disposition sur un espace de stockage numérique et accessibles au moyen d’un identifiant personnel et d’un mot de passe. Par principe, une personne « n’est pas fondée à demander à l’Administration de lui en donner accès au titre des articles L. 311-1 et suivants du CRPA ». La haute juridiction instaure ainsi une présomption d’accès aux documents administratifs dès lors que ces derniers sont mis à disposition sur un espace personnel en ligne8.

En conséquence, une telle demande apparaît abusive au sens du Conseil d’État. Pour rappel, est abusive une demande « qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose », en vertu de l’article L. 311-2 du CRPA9. Pour autant, la haute juridiction ne rappelle pas dans l’arrêt commenté ladite définition, aucune référence n’est faite à la perturbation du fonctionnement de l’Administration ni à une charge disproportionnée. Il aurait été quelque peu excessif de qualifier de perturbation du bon fonctionnement de l’Administration la demande d’un administré tendant à disposer d’une copie papier d’un document dématérialisé. Pour autant, une telle demande entraîne vraisemblablement une charge supplémentaire pour l’Administration qui a déjà fait le nécessaire pour rendre accessibles les documents administratifs. Indirectement, le Conseil d’État soutient le phénomène de dématérialisation des services publics en adaptant les modalités du droit d’accès des documents administratifs à la transformation numérique de l’État.

Ce faisant, la haute juridiction pose une nouvelle limite au principe du libre choix du demandeur posé à l’article L. 311-9 du CRPA. Pour mémoire, aux termes du premier alinéa de l’article L. 311-9 du CRPA, « l’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration ». Ce libre choix s’exerçait dans certaines limites, à savoir :

• les possibilités techniques de l’administration ;

• les considérations liées à la conservation des documents ;

• l’éventuel caractère abusif d’une demande.

En sus de ces limites, le demandeur ne pourra pas exercer sa liberté de choix dès lors que le document est mis à disposition sur un espace de stockage numérique hébergé sur une plate-forme. Sans remettre en cause le principe du libre choix du demandeur10, force est de constater que ce dernier apparaît neutralisé dans nombre de cas qui augmentent de manière exponentielle avec le phénomène de dématérialisation des services publics.

La priorité semble donnée au développement de l’accès au numérique induisant un renouvellement des modalités de communication des documents administratifs. Il incombe toutefois au juge administratif de rechercher si des circonstances particulières ne sont pas de nature à faire obstacle à l’accès effectif aux documents.

A – Une demande d’accès fondée sur l’existence de « circonstances particulières » faisant obstacle à l’accès effectif aux documents

La référence faite par le Conseil d’État à « l’accès effectif aux documents » fait écho à une garantie d’effectivité du droit d’accès aux documents administratifs. L’effectivité renvoie d’une manière générale à l’ensemble des effets qui n’entrent pas en contradiction avec la finalité de la norme11. Afin de lever le secret, d’informer les administrés, le droit d’accès suppose la communication aux administrés des documents demandés. Ainsi l’effectivité n’est pas conditionnée par un mode de communication en particulier, en revanche elle requiert que l’accès aux documents ne soit pas entravé.

Le Conseil d’État participe à la garantie de l’effectivité du droit d’accès lorsqu’il considère qu’une demande de communication peut être formulée pour des documents mis à disposition sur un espace de stockage numérique hébergé sur une plate-forme dès lors que des « conditions particulières » font obstacle à l’accès effectif à ces documents.

Ce faisant, il appartient au juge de rechercher s’il ressort des pièces du dossier si des circonstances particulières sont de nature à faire obstacle à ce que le demandeur puisse effectivement accéder aux documents demandés, en l’occurrence à les télécharger. Il résulte de ce qui précède que l’administré doit donc rapporter la preuve de circonstances qui feraient obstacle au téléchargement du ou des documents demandés. L’appréciation des conditions particulières se réalise par ailleurs in concreto, c’est-à-dire au regard de la situation personnelle du requérant.

À titre d’illustration, la haute juridiction mentionne des difficultés de connexion à son espace personnel. Cette difficulté technique ferait en effet obstacle au téléchargement des documents mis à disposition sur la plate-forme de stockage et de facto à leur accès. Les circonstances particulières renvoient de prime abord à des difficultés techniques en lien avec l’accès à l’espace personnel, mais également nécessairement à l’accès au site internet de l’Administration, voire à l’accès à internet. En effet, « les démarches administratives en ligne nécessitent a minima une connexion internet de qualité et l’accès aux équipements informatiques », rappelle le Défenseur des droits dans son rapport annuel de 201912. À cet égard, le Défenseur des droits met en exergue, dans un premier temps, la fracture territoriale dans l’accès à internet liée notamment à l’existence de nombreuses zones blanches et grises. Pour rappel, 541 communes françaises, représentant environ cinq cent mille personnes, sont classées en « zones blanches » et sont donc dépourvues de toute connexion internet et mobile13. Les zones grises impliquent que les usagers sont privés d’une couverture internet de qualité. Le Défenseur des droits note que dans les communes de moins de mille habitants, plus d’un tiers des habitants n’ont pas accès à un internet de qualité, ce qui représente près de 75 % des communes de France et 15 % de la population14. Ces personnes ont de sérieuses difficultés à télécharger des documents mis à disposition sur des plates-formes de stockage, voire n’ont pas accès à internet, de sorte qu’ils ne peuvent être regardés comme détenant ces documents. Seule une demande d’accès papier aux documents administratifs permet de garantir l’effectivité de ce droit, à savoir : la communication des documents. La situation géographique des requérants devrait constituer un moyen de preuve à cet obstacle.

Pour autant, ces difficultés techniques ne sont pas le seul obstacle à l’accès effectif aux documents administratifs mis à disposition sur une plate-forme de stockage en ligne. Le Défenseur des droits fait également référence à la fracture sociale et aux « laissés pour compte de l’Administration ». L’effectivité du droit d’accès aux documents administratifs commande dès lors d’interpréter de manière extensive l’expression « circonstances particulières ».

B – Une effectivité du droit d’accès garantie par une interprétation nécessairement extensive des « circonstances particulières »

Le Conseil a fait le choix de ne pas donner une définition restrictive des obstacles à l’accès effectif aux documents. L’expression générique de « circonstances particulières » est susceptible d’englober de nombreux faits, situations, modalités ou conjonctures qui affecteraient le demandeur. Le terme de « particulier » ne semble pas renvoyer à une quelconque exigence d’une situation anormale et spéciale, mais seulement au cas personnel du demandeur. Ainsi les « conditions particulières » semblent renvoyer, non seulement aux difficultés techniques susvisées, rendant difficile, voire impossible, le téléchargement de documents mis à disposition sur une plate-forme de stockage en ligne, mais également à tous les éléments factuels ou les situations personnelles qui feraient obstacle à l’accès effectif aux documents par le demandeur, c’est-à-dire à leur communication.

Seule une interprétation extensive de ces circonstances particulières semble à même de garantir l’effectivité du droit d’accès, sauf à accepter qu’une personne soit privée de ses droits du fait de la dématérialisation d’un service public. Or une telle situation serait « un échec pour notre démocratie et pour notre État de droit »15. En effet, un service public dématérialisé demeure un service public soumis au principe d’égalité et notamment des droits, à l’instar du droit d’accès aux documents administratifs.

Exclure des circonstances particulières les conséquences de la fracture sociale, voire les laissés pour compte de la dématérialisation porterait dès lors atteinte à l’effectivité du droit d’accès. Outre la fracture géographique, le Défenseur des droits met en exergue la fracture sociale à l’accès à internet et aux équipements informatiques. Les données sont éloquentes : « 19 % des Français n’ont pas d’ordinateur à domicile et 27 % d’entre eux n’ont pas de smartphone »16. Une question se pose dès lors avec acuité : ces personnes sont-elles fondées de par les circonstances économiques et matérielles à bénéficier du choix des modalités du droit à communication énoncé à l’article L. 311-9 du CRPA ? Une réponse négative entraînerait nécessairement une rupture d’égalité entre les usagers du service public et, partant, l’ineffectivité du droit d’accès.

Le Défenseur des droits souligne également d’autres facteurs d’inégalité d’accès aux services publics dématérialisés qui pourraient constituer des circonstances particulières au sens de l’arrêt commenté, à savoir : la nationalité, l’ergonomie des sites, les publics en difficulté avec l’usage du numérique, etc.

La garantie de l’effectivité du droit d’accès pour l’ensemble des publics commande de prévoir une alternative à la mise à disposition sur un espace personnel en ligne des documents et, partant, une alternative à la dématérialisation des services publics.