Le principe d’accès aux (télé)services publics

A – La création d’un téléservice : une mesure d’organisation du service

« Il appartient aux préfets, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité. Ils peuvent ainsi prendre des dispositions relatives au dépôt des demandes qui leur sont adressées, dans la mesure où l’exige l’intérêt du service (…) » (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 16). La création d’un téléservice, si elle n’est pas prévue par un texte, relève en toute hypothèse du pouvoir d’organisation du service issu de la jurisprudence Jamart5. La question pouvait prêter à discussion, dans la mesure où la réglementation en la matière est relativement abondante et pouvait exclure les démarches relatives aux titres de séjour de la dématérialisation.

Tout d’abord, la question se posait de savoir si les initiatives préfectorales pouvaient être regardées comme aboutissant à la mise en place d’un téléservice au sens, notamment, de l’ordonnance du 8 décembre 2005, relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives. En effet, la démarche accomplie par l’usager n’aboutit pas à la délivrance d’un titre de séjour par voie dématérialisée mais seulement à la prise d’un rendez-vous – voire au dépôt de certaines pièces justificatives. En ce sens, le service en cause n’est qu’une modalité particulière d’accueil du public, à l’instar de toutes les plateformes et applications permettant la réservation de créneaux horaires, qui ont fleuri depuis le début de la crise sanitaire. Le juge considère qu’il s’agit d’un téléservice, même dans le cas où celui-ci n’a d’autre utilité que de recevoir une demande de rendez-vous (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 7).

De plus, la réglementation est essentiellement centrée sur le droit des usagers de saisir l’Administration par voie électronique, consacré à l’article L. 112-8 du Code des relations entre le public et l’administration, et l’obligation corrélative de l’Administration de mettre en place un téléservice. Ce droit, de portée générale, peut être écarté « par décret en Conseil d’État, pour des motifs d’ordre public, de défense et de sécurité nationale, de bonne administration ou lorsque la présence personnelle du demandeur apparaît nécessaire » (CRPA, art. L. 112-10). Tel était le cas en l’espèce puisqu’un décret du 5 novembre 2015 prévoyait, jusqu’à l’intervention du décret du 24 mars 2021, que le droit de saisine par voie électronique ne s’appliquait pas aux démarches ayant pour objet les documents de séjour, le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoyant que « tout étranger (…) qui sollicite un titre de séjour (…) est tenu de se présenter » devant les services compétents (CESEDA, art. R. 311-1). De plus, si le décret du 27 mai 2016 autorise les services de l’État et les établissements publics à caractère administratif à créer des téléservices, ce n’est qu’en vue de la réalisation du droit des usagers à les saisir par voie électronique, exclu en l’espèce.

Cela n’arrête pas le juge, qui considère que ces dispositions « n’ont, pas elles-mêmes, ni pour objet, ni pour effet, d’interdire à l’Administration de mettre des téléservices à la disposition des usagers pour les démarches administratives qui sont exclues de ce droit » (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 12). Dans cette optique, les chefs de service ont la possibilité de mettre à la disposition du public des services numériques pour l’accomplissement de certaines démarches, lorsque la réglementation ne s’y oppose pas explicitement. En l’espèce, les préfets ne sauraient déroger à l’obligation de présentation personnelle figurant dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : l’enregistrement de la demande ne peut donc pas être dématérialisé – avant l’intervention du décret du 24 mars 2021. Pour les démarches préalables à cet enregistrement, il est loisible aux préfets de proposer un service dématérialisé, dès lors que l’intérêt du service le justifie. Ainsi, la décision confirme que les potentialités du pouvoir d’organisation du service, issu de la jurisprudence Jamart, s’étendent non seulement à l’organisation interne de ce service et à la situation des agents qui y concourent mais également aux usagers de ce service. Il n’y a rien là de très nouveau puisque l’arrêt Jamart concernait ce cas de figure ; en revanche, les conséquences d’une telle approche sont importantes : tout chef de service peut « légalement mettre en place un téléservice alors même qu’un texte législatif ou réglementaire ne l’envisagerait pas explicitement et dès lors qu’il s’agit d’une mesure d’organisation du service »6. Ainsi, l’intérêt du seul service, non pas celui du public, peut « exiger » la création d’un téléservice, s’il concourt à un meilleur fonctionnement du service public. On mesure aisément les implications d’une telle solution en matière d’accueil des usagers des divers services publics, qui peut facilement évoluer vers la dématérialisation sans rencontrer d’obstacles autres que ceux évoqués dans le reste des deux décisions.

Ce n’est que sur l’obligation de recourir à un tel service que le juge s’oppose aux initiatives des préfets, une telle obligation débordant leur pouvoir résiduel car elle relève in fine du seul pouvoir réglementaire.

B – L’obligation de recourir au téléservice : une mesure réglementaire et discrétionnaire

« Avant l’entrée en vigueur du décret du 24 mars 2021, les préfets ne tenaient pas de leurs pouvoirs d’organisation du service la compétence pour rendre l’emploi des téléservices obligatoire » (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 18). Si la compétence pour créer un téléservice est très largement déconcentrée par l’effet de son rattachement au pouvoir d’organisation du service, tel n’est pas le cas de l’obligation de recourir à un tel service : d’office, le Conseil d’État s’interroge sur la compétence du pouvoir réglementaire pour procéder de la sorte, comme il l’a fait à travers le décret du 24 mars 2021 en matière de titres de séjour.

Ce décret a en effet prévu une exception à la règle de la présentation personnelle en préfecture : aux termes de l’article R. 431-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, « la demande d’un titre de séjour figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l’immigration s’effectue au moyen d’un téléservice ». De la sorte, les démarches relatives à la délivrance de certains titres de séjour se trouvent rattachées au droit pour les usagers de saisir l’Administration par voie électronique, droit qui devient incidemment une obligation pour ces usagers d’utiliser un service numérique.

Le Conseil d’État avait déjà été amené à se prononcer sur cette question, dans un arrêt Cimade du 21 novembre 20197. Était en cause la légalité du décret du 27 mai 2016 autorisant les services de l’État à mettre en place des téléservices pour la mise en œuvre du droit des usagers de saisir l’Administration par voie électronique. Les requérants reprochaient précisément à ce dispositif de ne pas prévoir le caractère facultatif et alternatif de la saisine par voie électronique. Le juge avait quelque peu éludé la question en considérant que le dispositif « n’a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de rendre obligatoire la saisine de l’Administration par voie électronique ». Si cette décision avait pu être lue comme consacrant le caractère facultatif de la saisine électronique8, cette lecture apparaît audacieuse ; en réalité, la question n’avait pas été tranchée.

Partant de ce que la procédure administrative relève en principe du pouvoir réglementaire9, le Conseil d’État juge que l’obligation de recourir à un téléservice pour accomplir une démarche administrative « n’a pas pour effet de modifier les conditions légales auxquelles est subordonnée [la] délivrance » de l’autorisation et « ne met pas en cause, par elle-même, les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », non plus qu’aucun autre principe relevant du domaine de la loi (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 6). En plaçant son raisonnement dans le droit fil de celui du Conseil constitutionnel10, le juge reconnaît pleine compétence au pouvoir réglementaire pour imposer le recours à un téléservice.

De plus, ce pouvoir se trouve très peu encadré par des dispositions constitutionnelles ou légales. D’une part, aucun droit fondamental n’y fait obstacle : le Conseil d’État rejette en bloc tous les arguments en ce sens, qu’ils aient trait au principe d’égalité, de continuité ou de non-discrimination, notamment à l’égard des personnes handicapées. À ce titre, on peut s’étonner que le Conseil d’État ne se soit pas engagé dans un raisonnement mettant en jeu le principe d’égalité devant le service public. Alors que l’égalité de traitement des usagers est parfois opportunément appelée au secours du principe de neutralité du service public11, le principe est muet, en l’espèce. Pourtant, le Conseil d’État l’avait fait réagir à une autre époque, dans une affaire proche, concernant l’obligation de s’inscrire dans une université par minitel : le juge relève une rupture de l’égalité de traitement des usagers, du fait spécialement des conditions d’équipement de ces derniers12. Il est vrai que, en l’espèce, le téléservice est imposé à tous les usagers, ce qui rend difficile l’approche centrée sur l’égalité de traitement, contrairement à la télédéclaration fiscale13 ; cela n’empêche pas certains juges d’examiner les modalités d’accès au service à l’aune du principe d’égalité de traitement des usagers14. Dans cette affaire, l’égal accès au service public est une question centrale mais, les différences de situations entre usagers étant difficiles à établir, le Conseil d’État préfère se concentrer, comme on le verra, sur l’accès effectif au service public.

D’autre part, aucune disposition légale ne fait obstacle à l’obligation de recourir au téléservice ; pas même les dispositions du Code des relations entre le public et l’administration concernant le droit de saisir l’Administration par voie électronique. Pourtant, aux termes de l’article L. 112-8, l’administré peut adresser à l’Administration une demande par voie électronique. Le juge considère certes que ces dispositions « créent (…) un droit pour les usagers, de saisir l’Administration par voie électronique, sans le leur imposer » mais elles ne sauraient « faire obstacle à ce que le pouvoir réglementaire édicte une obligation d’accomplir des démarches administratives par la voie d’un téléservice » (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 7). Rien n’impose dès lors de laisser le choix à l’usager quant au mode de saisine de l’Administration. Là encore, la motivation est particulièrement elliptique, voire absente, alors qu’il est question d’un droit subjectif des administrés transformé en une obligation, sans que cela appelle de commentaires de la part du juge. L’explication réside probablement dans la suite de la décision : le Conseil d’État, plutôt que d’identifier un obstacle de principe à la dématérialisation à marche forcée des services publics, préfère accompagner cette évolution en posant un certain nombre de garanties en matière d’accès au service.

C’est en effet sur le terrain des principes généraux du droit que le juge va se placer, pour encadrer la volonté du pouvoir réglementaire de dématérialiser l’accès au service public ; sans s’y opposer frontalement, les principes généraux imposent un certain nombre de garanties et manifestent ainsi toute leur utilité.