Le principe d’accès aux (télé)services publics

Publié le 17/10/2022 - mis à jour le 17/10/2022 à 10H19
Téléservices
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Par deux décisions, le Conseil d’État encadre le mouvement de dématérialisation de l’accès aux services publics en se penchant sur la question de la numérisation des demandes de titres de séjour. Si le principe de la dématérialisation ne se heurte à aucun obstacle, les autorités administratives doivent veiller à garantir aux usagers un accès effectif au service public, en tenant compte de la complexité des démarches et de la situation des usagers, ce qui peut impliquer une solution de substitution au « tout numérique ».

CE, 3 juin 2022, no 461694

CE, 3 juin 2022, no 452798

Peut-on encore être usager du service public si l’on ne maîtrise pas les outils numériques ? C’est en somme la question que devait trancher la section du contentieux du Conseil d’État, à l’occasion de plusieurs affaires ayant trait à la dématérialisation – totale ou partielle – des procédures de délivrance de titres de séjour.

Le fleurissement des initiatives en la matière, à tous les niveaux administratifs, ressort des conditions dans lesquelles le Conseil d’État est appelé à statuer. D’une part, nombre de préfectures ont mis en place des téléservices permettant la prise de rendez-vous ou encore le dépôt de pièces justificatives afin, notamment, d’éviter les files d’attente pour obtenir un rendez-vous en préfecture – exemple imité par les services communaux qui développent de plus en plus la prise de rendez-vous en ligne en matière de documents d’identité. Ces initiatives, protéiformes, ne pouvaient s’appuyer sur les textes régissant le recours aux téléservices par les administrations de l’État, pas plus que sur les dispositions relatives au droit des usagers de saisir l’Administration par voie électronique, prévu à l’article L. 112-8 du Code des relations entre le public et l’administration. En effet, les textes avaient exclu les procédures de délivrance des titres de séjour de leur champ d’application, en maintenant en particulier l’obligation de présentation personnelle de la demande. Dès lors, les préfets avaient procédé de la sorte sans base juridique particulière et leurs initiatives ont été attaquées devant les tribunaux administratifs par des associations de défense des droits des étrangers. Avant de trancher, deux tribunaux administratifs ont saisi le Conseil d’État d’une demande d’avis, conformément à l’article L. 113-1 du Code de justice administrative ; à juste titre, au vu de l’ampleur du phénomène1 et des questions délicates que celui-ci pouvait soulever.

D’autre part, le pouvoir réglementaire a suivi cette tendance en donnant une base juridique plus solide à ces transformations de l’accès au service public : par un décret du 24 mars 2021, le gouvernement a décidé de la mise en place d’un téléservice (dénommé « ANEF », administration numérique pour les étrangers en France) pour la délivrance de certains titres de séjour, dont la liste est fixée par arrêté du ministre de l’Intérieur. Ce décret a été attaqué par des organismes représentant la profession d’avocat – dont l’intérêt à agir a été dénié – et par les mêmes associations de défense des droits des étrangers. Le Conseil d’État était alors appelé à statuer simultanément sur la légalité des démarches de certains préfets et sur le nouveau cadre juridique régissant la dématérialisation du service public.

Le droit à la saisine de l’Administration par voie électronique, consacré depuis l’ordonnance du 8 décembre 2005 et codifié dans le Code des relations entre le public et l’administration, évolue ici en une obligation pour les usagers d’utiliser un téléservice, à l’exclusion de tout autre moyen d’accomplir une formalité. C’est donc sur la pluralité des voies d’accès au service public et sur le choix de l’administré dans l’accomplissement des démarches lui permettant de réaliser ses droits que la controverse se porte, là où ce libre choix semblait – fragilement et implicitement – protégé2. La question est primordiale sur le plan de l’accès effectif aux droits : droit de séjour, ici, mais le problème se pose dans les mêmes termes pour d’autres droits, comme l’accès à un tribunal, dans un contexte où l’obligation d’utiliser un téléservice peut être regardée comme un « formalisme excessif » contraire à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales3.

Les questions soulevées par ces affaires pourraient sembler nouvelles – elles le sont certainement au sens du Code de justice administrative –, ce qui justifie le renvoi à la section du contentieux. Mais, au fond, elles ne font que renouveler des interrogations lancinantes en droit administratif, plus précisément en droit des services publics : quels sont les droits des usagers en matière d’accès au service public ? Et, de manière plus novatrice, la dématérialisation de certaines procédures administratives, pour utile qu’elle soit, peut-elle être totale, dans un contexte où certains usagers risquent d’être laissés-pour-compte, faute de maîtriser les outils permettant l’accès au service ou à défaut d’équipement informatique suffisant4 ? Et, en dernier lieu, qui est compétent pour imposer une obligation de recourir à une procédure dématérialisée ? On le comprend, c’est sur la base de principes bien ancrés dans le droit public que ces questions devaient se régler.

D’une manière générale, le Conseil d’État semble accompagner la transition numérique de l’accès au service public : aucun texte ni aucun droit fondamental n’y fait obstacle per se – les arguments en ce sens sont rejetés rapidement – mais le juge rappelle que certains principes encadrent ce mouvement et lui imposent nombre de limites. Si les difficultés tranchées dans la demande d’avis peuvent sembler périmées, du fait de l’intervention du décret contestée en excès de pouvoir, qui a complètement modifié le cadre juridique concernant l’obligation de recourir au téléservice pour la délivrance de titres de séjour, elles demeurent intéressantes, pour plusieurs raisons : d’une part, le nouveau dispositif réglementaire ne vaut que pour certains titres de séjour, la question reste de savoir si un préfet pourrait l’étendre à d’autres documents ; d’autre part, la délivrance des titres de séjour n’est pas, tant s’en faut, la seule démarche administrative à être concernée par la transition numérique et, en dehors des textes particuliers, il reste intéressant de savoir par quels moyens celle-ci peut s’opérer.

Les deux décisions illustrent d’une part la facilité à opérer la transition numérique du service public (I), tout en rappelant que, au-delà des modalités d’accès aux services public, l’accès effectif pour les usagers doit être sauvegardé, ce qui appelle un certain nombre d’ajustements en fonction de la procédure en cause (II).

I – La flexibilité du (télé)service public

En faisant relever la création d’un téléservice du pouvoir de gestion de l’autorité en charge de ce service public en dépit de l’existence de nombreux textes sur la question, le Conseil d’État contribue à faciliter la mise en place de services numériques (A). Ce n’est que l’obligation faite aux usagers d’utiliser ce téléservice qui échappe au gestionnaire du service puisqu’il s’agit d’une mesure réglementaire (B).

A – La création d’un téléservice : une mesure d’organisation du service

« Il appartient aux préfets, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité. Ils peuvent ainsi prendre des dispositions relatives au dépôt des demandes qui leur sont adressées, dans la mesure où l’exige l’intérêt du service (…) » (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 16). La création d’un téléservice, si elle n’est pas prévue par un texte, relève en toute hypothèse du pouvoir d’organisation du service issu de la jurisprudence Jamart5. La question pouvait prêter à discussion, dans la mesure où la réglementation en la matière est relativement abondante et pouvait exclure les démarches relatives aux titres de séjour de la dématérialisation.

Tout d’abord, la question se posait de savoir si les initiatives préfectorales pouvaient être regardées comme aboutissant à la mise en place d’un téléservice au sens, notamment, de l’ordonnance du 8 décembre 2005, relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives. En effet, la démarche accomplie par l’usager n’aboutit pas à la délivrance d’un titre de séjour par voie dématérialisée mais seulement à la prise d’un rendez-vous – voire au dépôt de certaines pièces justificatives. En ce sens, le service en cause n’est qu’une modalité particulière d’accueil du public, à l’instar de toutes les plateformes et applications permettant la réservation de créneaux horaires, qui ont fleuri depuis le début de la crise sanitaire. Le juge considère qu’il s’agit d’un téléservice, même dans le cas où celui-ci n’a d’autre utilité que de recevoir une demande de rendez-vous (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 7).

De plus, la réglementation est essentiellement centrée sur le droit des usagers de saisir l’Administration par voie électronique, consacré à l’article L. 112-8 du Code des relations entre le public et l’administration, et l’obligation corrélative de l’Administration de mettre en place un téléservice. Ce droit, de portée générale, peut être écarté « par décret en Conseil d’État, pour des motifs d’ordre public, de défense et de sécurité nationale, de bonne administration ou lorsque la présence personnelle du demandeur apparaît nécessaire » (CRPA, art. L. 112-10). Tel était le cas en l’espèce puisqu’un décret du 5 novembre 2015 prévoyait, jusqu’à l’intervention du décret du 24 mars 2021, que le droit de saisine par voie électronique ne s’appliquait pas aux démarches ayant pour objet les documents de séjour, le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoyant que « tout étranger (…) qui sollicite un titre de séjour (…) est tenu de se présenter » devant les services compétents (CESEDA, art. R. 311-1). De plus, si le décret du 27 mai 2016 autorise les services de l’État et les établissements publics à caractère administratif à créer des téléservices, ce n’est qu’en vue de la réalisation du droit des usagers à les saisir par voie électronique, exclu en l’espèce.

Cela n’arrête pas le juge, qui considère que ces dispositions « n’ont, pas elles-mêmes, ni pour objet, ni pour effet, d’interdire à l’Administration de mettre des téléservices à la disposition des usagers pour les démarches administratives qui sont exclues de ce droit » (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 12). Dans cette optique, les chefs de service ont la possibilité de mettre à la disposition du public des services numériques pour l’accomplissement de certaines démarches, lorsque la réglementation ne s’y oppose pas explicitement. En l’espèce, les préfets ne sauraient déroger à l’obligation de présentation personnelle figurant dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : l’enregistrement de la demande ne peut donc pas être dématérialisé – avant l’intervention du décret du 24 mars 2021. Pour les démarches préalables à cet enregistrement, il est loisible aux préfets de proposer un service dématérialisé, dès lors que l’intérêt du service le justifie. Ainsi, la décision confirme que les potentialités du pouvoir d’organisation du service, issu de la jurisprudence Jamart, s’étendent non seulement à l’organisation interne de ce service et à la situation des agents qui y concourent mais également aux usagers de ce service. Il n’y a rien là de très nouveau puisque l’arrêt Jamart concernait ce cas de figure ; en revanche, les conséquences d’une telle approche sont importantes : tout chef de service peut « légalement mettre en place un téléservice alors même qu’un texte législatif ou réglementaire ne l’envisagerait pas explicitement et dès lors qu’il s’agit d’une mesure d’organisation du service »6. Ainsi, l’intérêt du seul service, non pas celui du public, peut « exiger » la création d’un téléservice, s’il concourt à un meilleur fonctionnement du service public. On mesure aisément les implications d’une telle solution en matière d’accueil des usagers des divers services publics, qui peut facilement évoluer vers la dématérialisation sans rencontrer d’obstacles autres que ceux évoqués dans le reste des deux décisions.

Ce n’est que sur l’obligation de recourir à un tel service que le juge s’oppose aux initiatives des préfets, une telle obligation débordant leur pouvoir résiduel car elle relève in fine du seul pouvoir réglementaire.

B – L’obligation de recourir au téléservice : une mesure réglementaire et discrétionnaire

« Avant l’entrée en vigueur du décret du 24 mars 2021, les préfets ne tenaient pas de leurs pouvoirs d’organisation du service la compétence pour rendre l’emploi des téléservices obligatoire » (CE, 3 juin 2022, n° 461694, cons. 18). Si la compétence pour créer un téléservice est très largement déconcentrée par l’effet de son rattachement au pouvoir d’organisation du service, tel n’est pas le cas de l’obligation de recourir à un tel service : d’office, le Conseil d’État s’interroge sur la compétence du pouvoir réglementaire pour procéder de la sorte, comme il l’a fait à travers le décret du 24 mars 2021 en matière de titres de séjour.

Ce décret a en effet prévu une exception à la règle de la présentation personnelle en préfecture : aux termes de l’article R. 431-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, « la demande d’un titre de séjour figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l’immigration s’effectue au moyen d’un téléservice ». De la sorte, les démarches relatives à la délivrance de certains titres de séjour se trouvent rattachées au droit pour les usagers de saisir l’Administration par voie électronique, droit qui devient incidemment une obligation pour ces usagers d’utiliser un service numérique.

Le Conseil d’État avait déjà été amené à se prononcer sur cette question, dans un arrêt Cimade du 21 novembre 20197. Était en cause la légalité du décret du 27 mai 2016 autorisant les services de l’État à mettre en place des téléservices pour la mise en œuvre du droit des usagers de saisir l’Administration par voie électronique. Les requérants reprochaient précisément à ce dispositif de ne pas prévoir le caractère facultatif et alternatif de la saisine par voie électronique. Le juge avait quelque peu éludé la question en considérant que le dispositif « n’a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de rendre obligatoire la saisine de l’Administration par voie électronique ». Si cette décision avait pu être lue comme consacrant le caractère facultatif de la saisine électronique8, cette lecture apparaît audacieuse ; en réalité, la question n’avait pas été tranchée.

Partant de ce que la procédure administrative relève en principe du pouvoir réglementaire9, le Conseil d’État juge que l’obligation de recourir à un téléservice pour accomplir une démarche administrative « n’a pas pour effet de modifier les conditions légales auxquelles est subordonnée [la] délivrance » de l’autorisation et « ne met pas en cause, par elle-même, les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », non plus qu’aucun autre principe relevant du domaine de la loi (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 6). En plaçant son raisonnement dans le droit fil de celui du Conseil constitutionnel10, le juge reconnaît pleine compétence au pouvoir réglementaire pour imposer le recours à un téléservice.

De plus, ce pouvoir se trouve très peu encadré par des dispositions constitutionnelles ou légales. D’une part, aucun droit fondamental n’y fait obstacle : le Conseil d’État rejette en bloc tous les arguments en ce sens, qu’ils aient trait au principe d’égalité, de continuité ou de non-discrimination, notamment à l’égard des personnes handicapées. À ce titre, on peut s’étonner que le Conseil d’État ne se soit pas engagé dans un raisonnement mettant en jeu le principe d’égalité devant le service public. Alors que l’égalité de traitement des usagers est parfois opportunément appelée au secours du principe de neutralité du service public11, le principe est muet, en l’espèce. Pourtant, le Conseil d’État l’avait fait réagir à une autre époque, dans une affaire proche, concernant l’obligation de s’inscrire dans une université par minitel : le juge relève une rupture de l’égalité de traitement des usagers, du fait spécialement des conditions d’équipement de ces derniers12. Il est vrai que, en l’espèce, le téléservice est imposé à tous les usagers, ce qui rend difficile l’approche centrée sur l’égalité de traitement, contrairement à la télédéclaration fiscale13 ; cela n’empêche pas certains juges d’examiner les modalités d’accès au service à l’aune du principe d’égalité de traitement des usagers14. Dans cette affaire, l’égal accès au service public est une question centrale mais, les différences de situations entre usagers étant difficiles à établir, le Conseil d’État préfère se concentrer, comme on le verra, sur l’accès effectif au service public.

D’autre part, aucune disposition légale ne fait obstacle à l’obligation de recourir au téléservice ; pas même les dispositions du Code des relations entre le public et l’administration concernant le droit de saisir l’Administration par voie électronique. Pourtant, aux termes de l’article L. 112-8, l’administré peut adresser à l’Administration une demande par voie électronique. Le juge considère certes que ces dispositions « créent (…) un droit pour les usagers, de saisir l’Administration par voie électronique, sans le leur imposer » mais elles ne sauraient « faire obstacle à ce que le pouvoir réglementaire édicte une obligation d’accomplir des démarches administratives par la voie d’un téléservice » (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 7). Rien n’impose dès lors de laisser le choix à l’usager quant au mode de saisine de l’Administration. Là encore, la motivation est particulièrement elliptique, voire absente, alors qu’il est question d’un droit subjectif des administrés transformé en une obligation, sans que cela appelle de commentaires de la part du juge. L’explication réside probablement dans la suite de la décision : le Conseil d’État, plutôt que d’identifier un obstacle de principe à la dématérialisation à marche forcée des services publics, préfère accompagner cette évolution en posant un certain nombre de garanties en matière d’accès au service.

C’est en effet sur le terrain des principes généraux du droit que le juge va se placer, pour encadrer la volonté du pouvoir réglementaire de dématérialiser l’accès au service public ; sans s’y opposer frontalement, les principes généraux imposent un certain nombre de garanties et manifestent ainsi toute leur utilité.

II – Les contraintes de l’accès effectif au service public

Face à la mutation numérique du service public, le Conseil d’État ravive un principe général du droit qui vient encadrer la transition décidée par le pouvoir réglementaire (A). Celui-ci impose des contraintes précises au pouvoir réglementaire, dont on peut se demander si elles prennent en compte la vulnérabilité des usagers du service (B).

A – Le droit à un accès normal au service public comme limite au principe de mutabilité

« Si aucune règle ou aucun principe ne prescrit d’offrir le choix à l’usager, ce n’est pas dire pour autant que la voie électronique obligatoire ne doit pas être assortie de garanties suffisantes pour préserver les droits des usagers résultant des principes généraux applicables aux services publics. »15 Sans qu’il soit formellement évoqué, c’est bien le principe de mutabilité du service public qui est ici à l’œuvre et qui permet une transition numérique sans que les usagers puissent arguer d’un quelconque droit au maintien des conditions d’accueil physique. C’est alors que le Conseil d’État vient opposer une limite aussi classique que discrète à l’adaptation du service public : le droit des usagers à un accès normal au service, tiré du principe de continuité davantage que du principe d’égalité.

Consacré comme principe général du droit dans une décision Vincent du 25 juin 196916, « dans une période où les usagers des services publics [étaient] particulièrement brimés »17, ce principe permet au juge d’exercer un contrôle sur les décisions de l’Administration porteuses d’une évolution du fonctionnement du service public, qui ne sauraient avoir « pour effet de limiter dans des conditions anormales le droit d’accès des usagers au service public »18. L’exigence de normalité du service permet alors non seulement à l’autorité gestionnaire de prescrire des prestations dans l’intérêt du public19 mais encore de limiter le « bon plaisir de l’Administration »20 dans l’adaptation des conditions du service. Ainsi, les « nécessités du service »21, qui peuvent conduire à adapter notamment les conditions d’accueil du public, ne doivent pas restreindre l’accès au service dans des conditions anormales et répondre à la seule convenance de l’Administration qui en assure la gestion. Ce n’est donc pas seulement d’un droit à un fonctionnement correct du service, dans la lignée de la jurisprudence Croix-de-Seguey-Tivoli22, qu’il s’agit mais d’un droit d’accès au service23, opposable à toute réglementation du fonctionnement du service public, qui doit garantir un accès normal à celui-ci, normalité appréciée « par rapport à l’état des mœurs de l’époque »24.

Le Conseil d’État s’inscrit pleinement dans ce sillon jurisprudentiel, tout en lui donnant une tournure nouvelle. Ainsi, le pouvoir réglementaire ne peut édicter une obligation de recourir à un téléservice « qu’à la condition de permettre l’accès normal des usagers au service public et de garantir aux personnes concernées l’exercice effectif de leurs droits » ; pour cela, il doit tenir compte « de l’objet du service, de la complexité des démarches (…) et de leurs conséquences pour les intéressés, des caractéristiques de l’outil numérique (…) ainsi que de celles du public concerné, notamment (…) de ses difficultés dans l’accès aux services en ligne ou dans leur maniement » (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 9). Dès lors, si le service public peut s’adapter aux technologies numériques, il doit demeurer adapté aux besoins du public auquel il s’adresse, en matière d’accessibilité. L’accessibilité du service s’apprécie au terme d’un examen très concret qui prend en compte plusieurs paramètres à même de prendre en compte la situation des usagers, spécialement lorsque l’Administration n’a pas opéré de distinction dans les conditions d’accès au service, ce qui est peu propice à un contrôle de la rupture d’égalité entre les usagers25.

En imposant cette limite au pouvoir réglementaire, le Conseil d’État rend sa généralité au droit d’accès au service public, qui réagit comme un principe général du droit, là où, jusqu’ici, il se trouvait à s’appliquer à des mesures plus précises prises par les autorités gestionnaires de certains services. De plus, le juge met l’accent sur l’exigence d’un accès « effectif » au service public et aux droits conditionnés par l’accès à ce service. C’est au prisme de cette exigence d’effectivité que le juge peut apprécier la décision du pouvoir réglementaire de prévoir un accès dématérialisé au guichet des préfectures en matière de droit au séjour.

B – Accompagnement et solution alternative : quelle place pour la vulnérabilité de l’usager ?

Les exigences découlant du droit d’accès au service public étant posées, le juge peut alors examiner si les modalités décidées par le pouvoir réglementaire sont propres à garantir cet accès. C’est alors que le Conseil d’État peut prendre en compte la situation des usagers du service, confrontés à la numérisation de l’accès à celui-ci. L’exclusion numérique ou encore « l’illectronisme »26 exige, aux yeux du juge, un certain nombre d’adaptations de la numérisation du service. Comme l’indique le rapporteur public, plusieurs cas de figure sont envisageables, qui dépendent des caractéristiques des usagers.

Dans certains cas, le recours au téléservice peut être imposé sans qu’aucune solution alternative ni aucun accompagnement ne soit prévu par les textes en vigueur. Tel est le cas, par exemple, des obligations déclaratives des responsables publics auprès de la haute autorité pour la transparence de la vie publique ; et se comprend aisément au regard du public visé, assez réduit et peu vulnérable en matière numérique. Mais tel est également le cas en matière d’accès aux études supérieures : la préinscription dans une formation initiale du premier cycle de l’enseignement supérieur est « dématérialisée et gérée par un téléservice national, dénommé Parcoursup » (C. éduc., art. D. 612-1). Il est plus surprenant qu’aucune disposition ne prévoie un accompagnement par les établissements scolaires en cas d’obstacles à l’accès à la plateforme, au regard de l’ampleur du public visé et de sa vulnérabilité potentielle.

Plus fréquemment, lorsqu’un public large est visé par une procédure dématérialisée, la possibilité de bénéficier d’un accueil et d’un accompagnement pour l’accomplissement de la démarche est prévue dans les textes, en cas de difficulté du demandeur. Tel est le cas, notamment, de l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi (C. trav., art. R. 5411-2) ou de la demande de certificat d’immatriculation (C. route, art. R. 350-2). Dans ce cas, la procédure reste intégralement dématérialisée et les difficultés d’accès de certains usagers sont traitées par les agents qui, plutôt que de recevoir la demande écrite, assistent le demandeur dans l’utilisation du téléservice.

Enfin, il est des cas où une alternative physique au téléservice est prévue, soit qu’elle constitue une exception (comme la déclaration de revenus), soit que le choix soit laissé à l’usager. Il y a donc toute une gamme de solutions qui visent à réduire ou surmonter l’obstacle que peut constituer le numérique dans l’accès aux droits et aux services publics qui permettent leur réalisation. Ces solutions obligent le pouvoir réglementaire, qui ne saurait négliger la question de l’accès effectif au service public, comme le rappellent opportunément (et, assez tardivement, au vu du développement des téléservices administratifs) les décisions examinées.

En effet, le juge opte pour une solution protectrice des droits des demandeurs de titres de séjour. D’une part, « il incombe au pouvoir réglementaire (…) de prévoir les dispositions nécessaires pour que bénéficient d’un accompagnement les personnes qui ne disposent pas d’un accès aux outils numériques ou qui rencontrent des difficultés soit dans leur utilisation, soit dans l’accomplissement des démarches administratives » (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 10). Cela au regard des caractéristiques du public concerné, de la complexité des situations des demandeurs et des conséquences de l’enregistrement de la demande en matière de maintien sur le territoire voire de possibilité de travailler. Cet accompagnement avait été prévu par le pouvoir réglementaire, qui avait calqué la solution en vigueur en matière d’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi (CESEDA, art. R. 431-2) ; en annulant l’arrêté fixant la liste des titres dont la demande est dématérialisée en tant qu’il ne prévoit pas cet accompagnement lors de son entrée en vigueur, le Conseil d’État rappelle son caractère indispensable. Cette solution est certes satisfaisante sur le plan de l’effectivité des droits des personnes concernées, on peut cependant regretter que l’examen concret auquel se livre le juge, qui prend en compte la vulnérabilité du public visé, ne soit pas plus poussé pour inclure les délais de prise de rendez-vous – parfois très longs et sources de contentieux27 – ou encore les situations d’urgence qui justifieraient de se présenter physiquement pour procéder à l’enregistrement de la demande. De la même manière, l’accueil et l’accompagnement visés, dont on sait qu’ils peuvent être défaillants, ne sont pas précisés sur le plan des droits des administrés à être assistés dans l’accomplissement d’une démarche numérique.

D’autre part, le Conseil d’État constate une illégalité dans le fait pour le pouvoir réglementaire de ne pas avoir prévu de solution de substitution au téléservice, en cas d’impossibilité d’y accéder « pour des raisons tenant à la conception de cet outil ou à son mode de fonctionnement » (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 10). Le juge est peu disert sur l’étendue de cette solution de repli mais il n’est nullement question de laisser le choix à l’usager dans la voie d’accès au service public : la solution semble entièrement inspirée du principe de continuité du service et viser les cas de saturation du téléservice, qui n’est pas un cas d’école28, un défaut dans sa conception ou son inadaptation à une situation particulière. Ici encore, les conséquences de l’interruption du service sont tellement lourdes pour le demandeur – irrégularité du séjour et obligation de quitter le territoire – qu’il n’est pas concevable qu’un obstacle extérieur au demandeur puisse lui barrer l’accès au service public. Le principe d’accès effectif au service public commande qu’il soit procédé à l’enregistrement de la demande en dehors du téléservice ; le décret est annulé en tant qu’il ne prévoit pas cette solution de substitution et ses modalités précises. Les services préfectoraux sont en outre tenus de permettre le dépôt des demandes en dehors du téléservice dans l’attente de cette réglementation complémentaire (CE, 3 juin 2022, n° 452798, cons. 17).

Ainsi, la mutabilité des services publics doit être conciliée avec les principes d’accès au service public et de continuité de celui-ci, le juge administratif se posant assez logiquement comme le garant des droits des usagers face aux initiatives du pouvoir réglementaire qui peut facilement les ramener au second plan, derrière des considérations d’efficacité et de coût.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Outre les affaires renvoyées au Conseil d’État, v., de manière non exhaustive, TA Guyane, 16 déc. 2021, n° 2100900 – TA Rouen, 18 févr. 2021, n° 2001687, Cimade et a. – TA Strasbourg, 28 févr. 2022, n° 2104547, Cimade. Dans un rapport publié en 2019, le Défenseur des droits estime que 30 préfectures prévoient des dispositifs dématérialisés pour la prise de rendez-vous en vue du dépôt d’une demande de titre de séjour (Défenseur des droits, rapp., 2019, Dématérialisation et inégalités d’accès aux services publics, p. 21).
  • 2.
    V. not. CE, 27 nov. 2019, n° 422516, Cimade et a.
  • 3.
    V., tout récemment, CEDH, 9 juin 2022, n° 15567/20, Lucas c/ France.
  • 4.
    Sur l’ampleur du phénomène, v. Défenseur des droits, rapp., 16 févr. 2022, Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ?
  • 5.
    CE, sect., 7 févr. 1936, Jamart : Lebon, p. 172 ; S. 1937, III, p. 113, note J. Rivero.
  • 6.
    L. Domingo, concl. ss CE, sect., 3 juin 2022, n° 461694, Cimade et a., Base Ariane, p. 9.
  • 7.
    CE, 27 nov. 2019, n° 422516, Cimade et a. : Lebon T., p. 533.
  • 8.
    V. le fichage au Recueil Lebon.
  • 9.
    Cons. const., 10 mars 1988, n° 88-154 L : JO, 13 mars 1988, p. 3392.
  • 10.
    V. not. Cons. const., 7 nov. 2019, n° 2019-282 L : JO, 8 nov. 2019.
  • 11.
    CE, ord., 21 juin 2022, n° 464648, Commune de Grenoble.
  • 12.
    CE, 15 janv. 1997, n° 182777, Gouzien : Lebon, p. 19.
  • 13.
    CE, 11 juill. 2011, n° 349579, Sté cabinet Kling et associés.
  • 14.
    Ainsi, pour le tribunal administratif de Lille, la procédure d’inscription dématérialisée à un concours « qui a négligé la possibilité d’une alternative (…) en cas d’aléa technique rendant impossible la connexion (…) a méconnu le principe d’égalité de traitement entre les candidats » (TA Lille, 7 juill. 2005, n° 0500495, Mlle Chiroutre : AJDA 2006, p. 426).
  • 15.
    L. Domingo, concl. ss CE, sect., 3 juin 2022, n° 461694, Cimade et a., Base Ariane, p. 13.
  • 16.
    CE, 25 juin 1969, Vincent : Lebon, p. 334 ; AJDA 1969, p. 555, chron. J.-L. Dewost et R. Denoix de Saint Marc.
  • 17.
    AJDA 1969, p. 555, chron. J.-L. Dewost et R. Denoix de Saint Marc.
  • 18.
    CE, 25 juin 1969, Vincent.
  • 19.
    CE, 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways : Lebon, p. 216, concl. L. Blum.
  • 20.
    R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, 15e éd., 2001, Montchrestien, Domat-Droit public, § 779.
  • 21.
    CE, 26 juill. 1985, n° 50132, Association Défense des intérêts des lecteurs de la Bibliothèque nationale : Lebon T., p. 478.
  • 22.
    CE, 21 déc. 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli : Lebon, p. 962.
  • 23.
    Évoqué parfois en doctrine comme le « droit à un fonctionnement normal du service » (M. Borgetto, « L’accès au service public », in AFDA, Le service public, 2014, Dalloz, Thèmes & commentaires, p. 143, spéc. p. 158 ; J.-F. Lachaume et a., Droit des services publics, 4e éd., 2021, LexisNexis, § 1002 et s.).
  • 24.
    AJDA 1969, p. 556, chron. J.-L. Dewost et R. Denoix de Saint Marc.
  • 25.
    Ainsi, une obligation de télédéclaration fiscale sera examinée au prisme de l’égalité des usagers si elle est soumise à des conditions de seuil (CE, 11 juin 2011, n° 349579, Sté cabinet Kling et associés) ; elle pourra être examinée sur le fondement de l’accessibilité si elle s’adresse à tous les contribuables.
  • 26.
    V., entre autres, J.-M. Pontier, « Lutte contre l’illectronisme ? », AJDA 2020, p. 2225.
  • 27.
    Not. en référé « mesures utiles », CE, 10 juin 2020, n° 435594, M. Bhiri : Lebon T. p. 780 – ou en excès de pouvoir, CE, 1er juill. 2020, n° 436288, M. et Mme Labassi : Lebon, p. 270.
  • 28.
    « Instruction électronique des demandes de titre de séjour : un système saturé », AJDA 2021, p. 940.
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