Rapport annuel

Le Conseil d’État s’affirme en tant que défenseur des libertés

Publié le 19/07/2017

Le Conseil d’État a présenté son rapport annuel d’activité à la presse le 20 juin dernier. L’année 2016 est marquée par une hausse importante des avis et de l’activité contentieuse mais aussi par des décisions très importantes en matière notamment de droits fondamentaux. Par ailleurs, les QPC font un bond de 30 % en 2016.

« Notre institution a préservé l’équilibre entre la nécessité d’agir vite et la qualité des réponses apportées », a déclaré d’entrée de jeu Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État en présentant le 20 juin dernier, son rapport annuel d’activité 2016 à la presse. Signe des temps, le Conseil d’État consacre désormais une partie de la présentation de son rapport annuel à son rôle de gardien des libertés sur fond d’état d’urgence. Jean-Marc Sauvé a ainsi souligné qu’à l’occasion de l’examen des quatre projets de loi de prorogation de l’état d’urgence (2 février, 28 avril, 18 juillet et 8 décembre 2016), le Conseil d’État a rappelé « que l’état d’urgence doit rester temporaire, les menaces durables devant être traitées par les instruments permanents de la lutte contre le terrorisme ». Il a surtout saisi l’occasion pour apporter des garanties nouvelles, dans la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence. D’abord, le Conseil d’État a précisé les conditions des perquisitions administratives et de leur contrôle par le juge ainsi que des saisies informatiques. Ensuite, il a introduit une disposition selon laquelle une même personne ne peut être assignée à résidence plus de douze mois consécutifs en l’absence d’éléments nouveaux.

D’un point de vue contentieux surtout, le vice-président a souligné l’effectivité du contrôle réalisé par le juge administratif. Sur les 863 affaires dont ont été saisis les tribunaux administratifs depuis le début de l’état d’urgence, 32,8 % ont débouché sur une annulation ou une suspension totale ou partielle des décisions contestées. Sur la même période, le juge des référés du Conseil a, quant à lui, rendu 112 ordonnances relatives à des mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence. Dans près de 40 % des cas, la décision initiale du ministère de l’Intérieur a été remise en cause, soit que le ministère de l’Intérieur a abrogé lui-même la décision prise, soit que le Conseil d’État a suspendu, partiellement ou en totalité, la mesure. Enfin, sur les six questions prioritaires de constitutionnalité transmises en lien avec l’état d’urgence, quatre ont débouché sur une déclaration de non-conformité et une réserve.

Une année record pour l’activité consultative

Concernant l’exercice plus traditionnel du bilan chiffré d’activité, en 2016 l’activité consultative a bondi de 9,5 %, un record, qui porte le nombre d’avis rendu à 1 376. Une hausse tendancielle qu’expliquent le nombre et la longueur des textes législatifs, ainsi que la multiplication des textes de législation déléguée (ordonnances) et des décrets. Un phénomène amplifié l’an dernier par le fait que c’était la dernière année de la législature. C’est dans ce cadre que le Conseil d’État a examiné, par exemple, la réforme des obligations, celle de la commande publique, la loi Sapin 2 sur la corruption ou encore la réforme du Code du travail. Quant au contentieux, il a augmenté de 10 % devant le Conseil d’État, de 2,5 % devant les cours administratives d’appel, mais seulement de 0,8 % devant les tribunaux administratifs. La Cour nationale du droit d’asile a également connu une croissance des demandes de 3,4 %. Les nouvelles requêtes devraient atteindre le nombre de 50 000 en 2017, a indiqué Jean-Marc Sauvé. Les délais moyens de jugement n’ont toutefois pas souffert de cet afflux de dossiers. Il sont de 10 mois et 9 jours devant les tribunaux administratifs, de 11 mois et 6 jours devant les cours administratives d’appel et enfin de 6 mois et 25 jours devant le Conseil d’État.

Le président de la section du contentieux, Bernard Stirn, est revenu plus précisément sur l’activité contentieuse du Conseil d’État pour souligner qu’avec 9 620 affaires nouvelles enregistrées, 2016 était une année particulièrement intense. Tendance qui d’ailleurs se confirme dans les premiers mois de 2017 (+17 % d’activité), ce qui permet de penser que le Conseil d’État va franchir la barre symbolique des 10 000 affaires enregistrées d’ici la fin de l’année en cours. L’activité des recours en premier ressort en 2016 a bondi de 14 %. C’est lié, a expliqué Bernard Stirn, à un volumineux contentieux concernant les actes réglementaires du gouvernement, mais aussi à l’augmentation des recours contre les décisions des autorités administratives indépendantes type ARCEP, Autorité de la concurrence ou encore AMF. Les pourvois contre les arrêts de cours d’appel ont augmenté, quant à eux, de 11 %. Le Conseil d’État a rendu 9 775 décisions ce qui l’amène à l’équilibre au regard des 9 620 entrées. Pour parvenir à traiter ces flux importants, il a utilisé toute la palette des formations à un magistrat, trois, neuf et plus. Ainsi, il a rendu 4 745 ordonnances (juge unique), 3 509 décisions en formation à trois magistrats et 1 500 arrêts de section ou d’assemblée. Le stock compte 5 461 dossiers dont seulement 82 ont plus de deux ans et aucun n’est âgé de plus de trois ans.

Un simple communiqué de presse peut ouvrir un recours pour excès de pouvoir

Outre l’importance du nombre de nouveaux dossiers, ce qui a caractérisé 2016 est la richesse de la jurisprudence concernant en particulier les droits fondamentaux. Ainsi, dans un arrêt du 9 décembre 2016, le Conseil d’État a jugé que si la législation française interdit l’insémination post mortem, le refus d’exporter des gamètes en vue d’une insémination à l’étranger portait à la requérante, une atteinte excessive au droit au respect de sa vie privée et familiale. Dans le cadre de l’état d’urgence, il a défini le régime des perquisitions administratives sur lequel il exerce un contrôle approfondi de proportionnalité ainsi que celui de la responsabilité de l’État en cas d’illégalité de la décision de perquisition ou de faute des services de police dans sa mise en œuvre. Toujours au chapitre des libertés publiques, la haute juridiction a annulé deux arrêtés interdisant la baignade en burkini et statué en assemblée le 9 novembre 2016 sur les conditions d’installation des crèches de Noël par les personnes publiques. Sur les questions de procédure, le Conseil d’État a été amené à traiter un problème de droit souple. Il s’agissait en l’espèce de la contestation d’un communiqué de presse de l’Autorité des marchés financiers appelant à la vigilance sur des produits financiers et d’une prise de position de l’Autorité de la concurrence sur la situation concurrentielle sur les marchés de services de télévision. Ces actes de communication ne créent ni droits ni obligations. Néanmoins, dans un arrêt d’assemblée du 21 mars 2016, le Conseil d’État a ouvert le recours pour excès de pouvoir contre « un acte de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique ou ayant pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles il s’adresse ».

Les QPC bondissent de 30 %

Parmi les autres faits notables en 2016, il y a lieu de signaler le bond de 30 % du nombre de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Lors des deux premières années, leur nombre était important, puis elles se sont stabilisées à la baisse devant le Conseil d’État comme devant la Cour de cassation. Un phénomène jugé logique en raison de l’épuisement progressif du stock de questions en suspens lors de l’entrée en vigueur de la réforme. Visiblement, cette analyse trouve ses limites. En 2016, le Conseil d’État a reçu 210 QPC, dont 50 transmises par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel sur les 728 traitées, et 160 directement arrivées devant le Conseil. Pour Bernard Stirn, ce phénomène s’explique sans doute par une meilleure connaissance de la procédure. Parmi les domaines concernés par l’augmentation figurent le fiscal, sans doute parce que le Conseil constitutionnel semble plus ouvert aux QPC sur ce terrain, l’environnement et l’état d’urgence. Au total, le Conseil d’État a transmis 49 QPC au Conseil constitutionnel.

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