Le Conseil d’État au temps du coronavirus

L’activité du Conseil d’État et de l’ensemble de la juridiction administrative n’a pas faibli en 2019, loin de là. L’augmentation du contentieux est de l’ordre de 6 % devant les cours administratives d’appel tandis qu’elle atteint 8 % devant les tribunaux administratifs et le Conseil d’État. C’est ainsi que les tribunaux administratifs ont enregistré 231 280 requêtes en 2019 contre 213 029 en 2018 (192 007 en 2015). Le délai de traitement s’établit à 9 mois et 10 jours. Les cours administratives d’appel totalisent 35 684 requêtes contre 33 773 l’année précédente (30 597 en 2015). Les délais sont de 10 mois et 25 jours. Enfin, le Conseil d’État a reçu 10 216 nouveaux dossiers, contre 9 563 un an avant (8 727 en 2015) qu’il traite en moyenne en 6 mois et 5 jours.

Développer la médiation préalable obligatoire

L’essentiel de l’augmentation devant les tribunaux administratifs est constitué par le contentieux de l’entrée et du séjour des étrangers (41 % des entrées, en augmentation de 18 %), il y a aussi le social (aide sociale, RSA…), la police, l’urbanisme, les marchés et les contrats. Devant les cours administratives d’appel, ce sont les contentieux des étrangers et de la fonction publique qui progressent le plus. Quant au Conseil d’État, l’augmentation en premier ressort est liée aux élections européennes, tandis qu’en cassation on retrouve le fiscal, l’urbanisme et la fonction publique. « Nous devons réfléchir à traiter cette hausse du contentieux dans la durée car elle ne trouvera pas une augmentation des moyens à due proportion, prévient Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État. Le contentieux des étrangers représente 80 % de la hausse des entrées. C’est pourquoi, nous avons remis au Premier ministre, en mars, 20 propositions concrètes pour simplifier, dans l’intérêt de tous, ce contentieux. L’autre réponse à cette augmentation consiste à développer la médiation. C’est ainsi que l’on expérimente actuellement la médiation préalable obligatoire dans trois domaines : les allocations sociales, l’inscription à Pôle emploi et la fonction publique. Les premiers résultats semblent indiquer un tarissement du contentieux dans certains domaines. Parallèlement à cette expérimentation, nous encourageons la médiation facultative en mobilisant les chefs de juridictions, les magistrats et les avocats, avec lesquels nous avons signé des conventions dans tous les barreaux, et en encourageant les administrations centrales et territoriales à y recourir ».

L’activité consultative du Conseil d’État n’a pas faibli non plus en 2019. Les sections administratives se sont réunies plus de 500 fois et ont examiné un total de 1 090 textes, ce qui marque une légère hausse par rapport à l’année 2018. Malgré cette activité intense, 100 % des projets et propositions de loi et des projets d’ordonnance ont été examinés en moins de deux mois, et le taux est de 99,4 % pour les projets de décret réglementaires. En 2019, le Conseil d’État a ainsi examiné 93 projets de loi – contre 69 en 2018 – 3 propositions de loi, 57 projets d’ordonnance – 27 en 2018 –, 20 projets de loi du pays, 902 projets de décret – 822 en 2018 –, ainsi que 15 avis rendus sur questions du gouvernement ou des autorités d’outre-mer.

Déjà 120 référés devant le Conseil d’État en 2020

Le rapport annuel 2019 a été l’occasion pour la section du rapport et des études, présidée par Martine de Boisdeffre, d’apporter de nombreuses innovations. Ainsi, c’est la première année qu’il est entièrement dématérialisé. Le Conseil d’État a cessé d’éditer le rapport papier car beaucoup de lecteurs préféraient consulter la version électronique. « Il s’inscrit désormais dans un triptyque composé d’une plaquette de chiffres d’activités publiée fin janvier, dès que les données ont été disponibles, puis du rapport annuel publié en avril et d’un troisième volet, à venir, qui consistera en un bilan d’activité d’une certaine de pages concentré sur les grands sujets thématiques de 2019 », explique la présidente. Autres innovations, le Conseil d’État a ajouté, dans ses principaux indicateurs d’activité juridictionnelle, les chiffres concernant les télérecours, au nombre de 205 365 en 2019, ce qui représente environ les 4/5 du total des requêtes déposées, ceux de Télérecours citoyens ainsi que les données relatives à la CNDA et à la médiation. On y trouvera aussi les statistiques des référés. « On en dénombre 37 016 en 2019, dont 472 pour le Conseil d’État. Précisons que depuis le début de l’état d’urgence, nous comptons déjà 120 référés devant le Conseil d’État », précise Martine de Boisdeffre. En outre, une nouvelle partie a été ajoutée qui rend compte de la gestion des juridictions administratives, cette quatrième mission du Conseil d’État à laquelle tient le vice-président.

Souligner les lignes de force des jurisprudences de 2019

Enfin, il y a lieu de signaler le fait que la partie dédiée à la jurisprudence ne se limite plus à une présentation analytique, mais fait l’objet d’une note de présentation du président de la section du contentieux. Celui-ci note à ce sujet : « Praticiens et enseignants le constatent non sans inquiétude : le droit entre dans l’ère de l’algorithme. Traiter un dossier c’est rechercher le bon mot-clé. (….)  Notre responsabilité est d’expliquer que derrière une affaire A il n’y a pas un processus algorithmique qui conduit mécaniquement à une solution X mais que la jurisprudence repose sur du sens et de la cohérence qui peuvent aboutir à une solution Y ou Z. Le vrai travail du juriste porte sur la recherche de ce sens et de cette cohérence. (….) C’est dans cet esprit que la présente contribution a été rédigée. Son objet est de souligner, vues de l’intérieur du Palais-Royal, les cohérences et lignes de force des jurisprudences de l’année 2019 ». Une réflexion qui relève du devoir du magistrat, estime pour sa part Bruno Lasserre. « C’est une obligation pour une cour suprême, qui dit le droit et a pour mission d’uniformiser la jurisprudence, de hiérarchiser les décisions qu’elle rend, car elles ne sont pas toutes de même portée. Par ailleurs, elles s’inscrivent dans des tendances de fond où il convient de les replacer. La note de Jean-Denis Combrexelle, président de la section du contentieux, met en lumière les décisions importantes prononcées en 2019 tant au regard de leur importance en droit que de leur impact, afin de montrer que notre activité est en phase avec les grands défis actuels qui se posent à la société ».

Entretien avec Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État

Les Petites affiches : Depuis le début de la crise sanitaire, le Conseil d’État est particulièrement sollicité tant au regard de son activité consultative que contentieuse, comment avez-vous organisé le plan de continuation d’activité au sein de la juridiction administrative ?

Bruno Lasserre : Nous avions ouvert une réflexion avant la crise sanitaire pour concevoir un plan de continuité d’activité – par exemple dans le cas où une crue de la Seine menacerait d’inonder le Conseil d’État. Un groupe de travail avait été constitué afin, d’une part, de réfléchir à nos missions essentielles, d’autre part d’identifier les personnes et les moyens indispensables à la continuité de ces missions. À la mi-mars, lorsque la crise a éclaté, notre plan était ficelé : nous n’avons eu qu’à le déclencher. Comme par ailleurs nous avions achevé notre transition numérique avec la mise en place de Télérecours et de Télérecours citoyen, ainsi que la dématérialisation complète du travail juridictionnel et consultatif, nous étions prêts. Il ne restait plus qu’à déployer la visioconférence pour parachever notre réorganisation, ce que nous avons fait.

LPA : En pratique comment cela se traduit-il en termes d’activité ?

BL : Aucune des quatre fonctions du Conseil d’État – contentieux, conseil, études et gestion de la juridiction administrative – n’a été mise à l’arrêt. La seule différence, c’est qu’en temps normal, nous avions des jours de séance fixes en fonction des activités ; nous nous réunissons désormais quasiment tous les jours. Pour préparer la reprise des audiences, dès le 13 mai, les chambres travaillent sur les dossiers de fond à distance. Dans certains dossiers, les mémoires en défense tardent à arriver en raison des difficultés que rencontrent les administrations et des urgences qu’elles ont à gérer : nous le comprenons et nous nous adaptons pour que le stock d’affaires prêtes à être jugées soit suffisant lors de la reprise. À cette fin, des séances d’instruction par visioconférence sont organisées chaque semaine. Les présidents de chambres réfléchissent par ailleurs à un nouveau plan de charge en termes de nombre et de dates des séances, notamment en juillet et septembre, afin de conserver au mieux nos délais de jugements. Nous prévoyons quoi qu’il en soit une activité soutenue jusqu’à la fin de l’année. La section des études et rapports a également poursuivi son activité, notamment en publiant dans les temps notre rapport annuel et en poursuivant les travaux relatifs à la prochaine étude annuelle, qui sera consacrée à l’évaluation des politiques publiques. Enfin, la gestion des juridictions administratives non seulement ne s’est pas interrompue mais a été renforcée, notamment par le développement d’une communication interne pour resserrer les liens, aider chacun à briser la solitude et utiliser toutes les ressources du télétravail.

LPA :  Qu’en est-il de l’activité juridictionnelle dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel ?

BL : Des plans de continuité d’activité ont été déployés dans toutes les juridictions sur le modèle du Conseil d’État. Les tribunaux administratifs ont continué de traiter les référés urgents liés à la crise, qui ne cessent d’augmenter car il y a de plus en plus de questions locales. Les cours administratives d’appel ont été moins concernées par ces questions car les recours contre les ordonnances de référés des tribunaux relèvent du Conseil d’État. Quant à la CNDA, elle a dû cesser son activité, en raison de l’impossibilité de tenir des audiences dans la période actuelle.

LPA :  Dans quel esprit le Conseil d’État exerce-t-il ses missions dans ces circonstances exceptionnelles ?

BL : Nous sommes attachés à notre rôle de garant de l’État de droit. Cette fonction s’avère encore plus cruciale en temps de crise. Nous l’exerçons à travers notre activité consultative, en nous assurant que les très nombreux textes pris et à prendre respectent la hiérarchie des normes, la Constitution, ainsi que les engagements européens de la France. Nous n’avons de cesse de veiller à ce que l’activité législative et réglementaire reste sur les bons rails, et notamment que l’équilibre soit respecté entre les objectifs sanitaires poursuivis et les atteintes aux droits. À ce titre, nous avons fait, sur de nombreux textes, des propositions d’améliorations qui ont été prises en compte par le gouvernement. Vendredi 1er mai, nous nous sommes réunis en visioconférence pour examiner le projet de loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire en vue du conseil des ministres extraordinaire prévu le 2 mai. En tout nous avons examiné, à la date du 4 mai, 14 projets de loi, 50 projets d’ordonnances et près de 80 projets de décrets. Très souvent, nous ne disposons que de deux ou trois jours pour examiner les textes qui nous sont soumis. Malgré cela, nous maintenons un examen collégial et approfondi. Nous sommes également très sollicités sur le terrain contentieux et là encore nous veillons au respect de l’État de droit.

LPA : Précisément à ce sujet, de nombreux avocats et associations vous ont saisis de textes qu’ils jugeaient excessivement attentatoires aux libertés publiques. Leurs demandes ont, dans la très grande majorité des cas, été rejetées ce qui suscite des critiques à l’encontre de l’institution….

BL : Les nombreuses sollicitations dont nous faisons actuellement l’objet démontrent que le législateur, en 2000, avait vu juste en créant cette procédure d’urgence destinée à concilier la défense d’un but d’intérêt général et la sauvegarde des libertés fondamentales. Mais je suis vraiment surpris par la tonalité de certaines critiques, qui font le procès d’un supposé manque d’impartialité du Conseil d’État. Il y a quelques mois, tout le monde saluait notre position sur la réforme des retraites, ou encore sur la circulaire Castaner. Aujourd’hui, on nous accuse d’être les défenseurs du gouvernement : ainsi, selon que l’on donne ou non satisfaction à telle ou telle personne, un jour nous sommes présentés comme indépendants, le lendemain comme partiaux ! La réalité, c’est que la justice n’est pas seulement une affaire d’intérêts individuels ou catégoriels. De plus, son action s’inscrit dans le temps long, et c’est dans le temps long seulement que notre action pourra être jugée. Enfin, une « proportion » de rejets ne signifie rien en elle-même : ce qui compte, ce sont les demandes et les arguments des parties, que nous prenons toujours le temps d’écouter et de comprendre, et la motivation des décisions, qui seule permet d’en saisir les justifications.

LPA : Certains requérants ont eu le sentiment lors des audiences de référé que le juge administratif se concevait davantage comme un médiateur entre l’administration et les citoyens que réellement comme un juge et qu’il finissait toujours par donner raison à celle-ci….

BL : Mais précisément, la médiation est une partie du rôle du juge ! Pourquoi le juge ne devrait-il pas contribuer à ce que les parties sortent d’une salle d’audience en étant un peu moins opposées, voire en étant d’accord ? Nous vivons une situation totalement inédite, c’est la première fois que nous sommes confrontés à des décisions qui ont un impact sur la totalité des Français et concernent un virus qu’à l’évidence on ne sait pas encore contrôler. Dans ce contexte, le Conseil d’État a été saisi de demandes impliquant de comprendre de façon très concrète comment fonctionnent un hôpital, une prison, un centre de rétention afin d’y adapter au mieux les nouvelles règles. Concernant la prison, le juge des référés y a consacré trois audiences qui ont duré respectivement 6 heures, 3 h 30 et 3 heures. C’est le rôle de l’audience d’essayer de trouver des points d’accords, d’identifier les désaccords pour ensuite trancher. C’est au cours de ces audiences que l’administration s’est engagée à mieux formaliser les détections de détenus symptomatiques, ou encore que l’on a amélioré l’organisation de la communication des détenus avec leurs avocats. Concernant les centres de rétention, certes la demande consistant à les fermer n’a pas été admise, car on n’a pas vu en l’espèce d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, mais l’ordonnance apporte une précision importante : ne peuvent y être retenues que les personnes pour lesquelles il existe une perspective immédiate de reconduite à la frontière. Conséquence ? Pratiquement tous les centres de rétention ont fermé leurs portes. Autre exemple, nous avons été saisis par des associations qui dénonçaient le fait que des personnes sans domicile fixe aient été verbalisées pour non-respect du confinement ; le juge des référés a mis en garde l’administration en soulignant que ceux qui n’ont pas la chance d’avoir un domicile, par définition, ne peuvent pas être coupables de cette infraction.

LPA : Vous réfutez donc l’accusation de donner toujours raison à l’administration ?

BL : Absolument : c’est tout simplement faux. Le Conseil d’État ne fait preuve ni de naïveté, ni d’un quelconque préjugé favorable à l’égard de l’administration. Nous la mettons sous tension à l’occasion d’un débat contradictoire pour qu’elle améliore ses décisions dans l’intérêt de tous. Et lorsqu’elle ne tient pas ses engagements, le juge n’hésite pas à prononcer des injonctions. C’est ainsi, par exemple, que le juge des référés a enjoint à l’administration de reprendre l’enregistrement des demandes d’asile, en Île-de-France, en donnant la priorité aux personnes les plus vulnérables, alors que l’engagement pris lors d’une audience précédente n’avait pas été complètement tenu. De même, concernant l’usage du vélo, lors de l’audience, le représentant du Premier ministre avait donné sa position oralement, mais le juge lui a enjoint de la rendre publique.

LPA : Vous avez déjà été saisi en ce début d’année de près de 120 référés, comment expliquez-vous l’intensité des recours qui vous sont adressés ?

BL : De nombreux recours ont pour objet de demander au juge administratif de tenir un rôle qui n’est pas le sien, en prenant la place du politique ou des experts. Et les difficultés qu’on nous signale résultent la plupart du temps d’un problème de rareté : la réponse ne se trouve pas dans une injonction du juge – à quoi cela servirait-il d’ordonner au gouvernement de livrer immédiatement des millions de masques si c’est impossible ? – mais dans des impératifs de production, de distribution, de logistique. C’est ainsi moins souvent un problème de légalité que de gestion de la pénurie. Cela explique le nombre élevé de rejets. Dans cette crise, il faut gouverner, définir et mettre en œuvre une stratégie : c’est au politique, éclairé par les experts, qu’il appartient de le faire, sous le contrôle du Parlement. Lorsqu’on nous demande d’autoriser la prescription de chloroquine en médecine de ville alors que la communauté des experts est divisée, j’estime qu’on nous demande de sortir de notre rôle. De même lorsqu’on attend de nous que l’on se prononce sur la nationalisation d’une entreprise qui pourrait produire des masques : c’est une décision politique, le droit ne l’impose pas. Le rôle du juge est d’être un recours, de déterminer les bornes à ne pas dépasser et, dans le cas du référé liberté, de vérifier que le curseur a été correctement placé entre les impératifs sanitaires et les libertés publiques. Nous avions déjà été confrontés à cela dans le cadre de l’état d’urgence terroriste, mais les recours ne concernaient alors que quelques personnes. Ici, tous les Français sont appelés à limiter leur liberté afin de protéger tous les Français, de sorte que l’enjeu consiste davantage à définir un équilibre entre libertés, plutôt qu’à concilier des objectifs de sécurité qui s’opposeraient à des libertés individuelles. On nous a demandés dans certains cas de prendre les commandes du pays, mais ce n’est pas le rôle du juge ! Nous avons avec force, mais également humilité, rappelé que l’État de droit c’est aussi – et peut-être avant tout – la séparation des pouvoirs.

LPA : Le déconfinement est annoncé pour le 11 mai, vous-mêmes prévoyez de redémarrer les audiences le 13 mai, comment cela va-t-il s’organiser ?

BL : Nous avons créé une cellule d’anticipation pour identifier toutes les questions pratiques soulevées par le déconfinement, car nous voulons adapter le plan en fonction des impératifs de chacun : âge, fragilité, vie familiale, contraintes de transport… Notre objectif est d’organiser une reprise très circonstanciée, très soigneuse, ce qui implique de traiter un grand nombre de questions concrètes sur la tenue ou non d’audiences, l’usage des masques, la répartition entre présentiel et distanciel, etc. Le même travail est décliné dans les juridictions. Nous entendons également tirer les enseignements de cette crise pour améliorer encore le fonctionnement de la juridiction administrative et du Conseil d’État. Par exemple Télérecours citoyen, lancé en novembre 2018, connaît un succès très stimulé par la crise sanitaire et l’impossibilité pour les citoyens de se déplacer. Nous sommes passés, au Conseil d’État, d’une utilisation de l’ordre de 15 à 20 % avant la crise à 44 % aujourd’hui. Nous allons sans doute également développer l’usage de la visioconférence. C’est l’occasion pour nous de nous perfectionner.