Panorama de droit administratif (10 septembre – 31 octobre 2021)

Les décisions sélectionnées parmi celles lues de la mi-septembre à la fin octobre 2021 apportent de précieuses précisions en matière de contrats et marchés publics, notamment celle confirmant l’exigence d’extériorité pour caractériser la force majeure, et de procédure administrative contentieuse, en particulier celle soumettant au respect d’une procédure contradictoire le retrait d’une subvention pour irrespect des conditions mises à son octroi. On lira aussi avec intérêt les décisions relatives aux redevances et taxes et les arrêts rendus en matière de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction.

Caractère administratif d’un accord-cadre destiné à répondre aux besoins d’une filiale de la SNCF

T. confl., 13 sept. 2021, n° 4224, SAS Cadres en mission

La SNCF est une société anonyme qui, au sens du Code de la commande publique, est une entité adjudicatrice. La procédure de passation de l’accord-cadre à bons de commande multi-attributaires, portant sur des prestations de portage salarial, a été lancée par la SNCF en son nom et pour son compte, ainsi que pour celui de quatre filiales, parmi lesquelles figure SNCF Réseau. Cet accord-cadre est majoritairement destiné à répondre aux besoins de SNCF Réseau, l’un des bénéficiaires des prestations de portage salarial faisant l’objet de la passation de l’accord-cadre. Si SNCF Réseau est désormais elle aussi une société anonyme, il résulte de l’article L. 2111-9-4 du Code des transports que les contrats que conclut cette société pour l’exercice de ses missions prévues à l’article L. 2111-9 du même code sont des contrats administratifs par détermination de la loi.

Ce contrat de la commande publique, passé par une entité adjudicatrice au nom et pour le compte de plusieurs sociétés, et destiné majoritairement à répondre aux besoins de l’une de ces sociétés dont les contrats passés en application du Code de la commande publique sont des contrats administratifs par détermination de la loi, revêt lui-même un caractère administratif (compétence administrative pour connaître de la demande de référé pré-contractuel).

Litige quant au montant des honoraires de l’avocat d’un bénéficiaire de la protection fonctionnelle : compétence administrative

T. confl., 13 sept. 2021, n° 4226, maître Philippe S.

La décision prise par l’Administration de refuser le paiement de certaines factures présentées par l’avocat de l’agent public bénéficiaire de la protection fonctionnelle s’inscrit dans le cadre des relations entre la collectivité publique et son agent, l’Administration n’étant ni cliente, ni bénéficiaire des prestations de l’avocat, ni substituée dans les droits de cet agent et ce alors même qu’elle aurait signé avec l’avocat une convention relative au montant des honoraires pris en charge. Il s’ensuit que la contestation par maître S. du refus du ministre de l’Intérieur de payer une partie de ses honoraires, qui est hors du champ des dispositions des articles 174 et suivants du décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat relatives au recours devant le bâtonnier en cas de différend sur le montant et le recouvrement des honoraires, relève de la compétence de la juridiction administrative.

Indemnisation du préjudice né d’un constat d’infraction aux règles d’urbanisme : compétence judiciaire

T. confl., 11 oct. 2021, n° 4220, D.

Un procès-verbal d’infraction dressé en application de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme ayant le caractère d’un acte de police judiciaire, le litige relatif à l’indemnisation du préjudice né de son établissement ou de sa transmission à l’autorité judiciaire relève de la juridiction judiciaire, sans qu’il soit besoin de déterminer si le dommage trouve son origine dans une faute de service ou dans une faute personnelle détachable.

L’action indemnitaire engagée à la suite de la transmission au procureur de la République d’un procès-verbal constatant une infraction aux règles d’urbanisme, relève, par suite, de la compétence de la juridiction judiciaire.

Redevances des agences de l’eau : compétence administrative

T. confl., 11 oct. 2021, n° 4222, SAS Clinique internationale du parc Monceau

Eu égard à leur nature, la redevance pour pollution de l’eau d’origine domestique et la redevance pour modernisation des réseaux de collecte constituent des impositions qui n’ont le caractère ni d’impôts directs, ni de taxes sur le chiffre d’affaires nide taxes assimilées, ni de contributions indirectes ou d’autres taxes dont le contentieux est confié aux juridictions judiciaires par l’article L. 199 du Livre des procédures fiscales. Dès lors, le contentieux de ces impôts est compris parmi le contentieux général des actes et des opérations de puissance publique et relève, à ce titre, de la juridiction administrative1.

Caractère discriminatoire et illégal de la condition d’âge pour l’accès à la magistrature judiciaire

CE, 8 sept. 2021, n° 453471, Mme B.

L’article 33 du décret du 24 mai 1972, qui réserve un traitement moins favorable aux personnes qui n’ont pas atteint le seuil d’âge de 31 ans par rapport à celles qui ont atteint cet âge en les privant de la possibilité de présenter leur candidature pour être nommées auditeur de justice sur titres, constitue une discrimination directe fondée sur l’âge. D’une part, le garde des Sceaux, ministre de la Justice, n’apporte aucun élément de nature à justifier que cette différence de traitement répondrait effectivement à une exigence professionnelle essentielle et déterminante, alors même qu’il résulte des dispositions applicables aux concours de recrutement que l’accès aux fonctions d’auditeurs de justice n’est pas soumis à une condition d’âge minimal.

D’autre part, si le garde des Sceaux fait valoir que cette condition d’âge minimal pour présenter une candidature sur titres est justifiée par la nécessité de réserver l’accès des personnes de moins de 31 ans aux fonctions d’auditeurs de justice à la voie du concours, en l’occurrence du premier concours, l’instauration d’une telle condition n’est ni nécessaire ni proportionnée à l’objectif poursuivi, eu égard aux titres et aux conditions d’expérience professionnelle requis aux termes de l’article 18-1 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 pour prétendre au recrutement sur titres en tant qu’auditeur de justice. Il en résulte que la condition d’âge minimal figurant au premier alinéa de l’article 33 du décret du 24 mai 1972 méconnaît l’interdiction de toute discrimination fondée sur l’âge résultant de l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et des articles 2, 4 et 6 de la directive n° 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000.

Note explicative de synthèse ne permettant pas d’apprécier la valeur de la renonciation à reprendre des constructions au terme d’un bail emphytéotique

CE, 13 sept. 2021, n° 439653, Cne de Dourdan

Aux termes d’un bail emphytéotique, la commune a mis à la disposition d’une société un ensemble de terrains en vue de la construction et de l’exploitation d’un village de vacances. Le contrat de bail emphytéotique stipulait qu’à l’expiration de ce bail, la commune acquerrait la propriété des constructions édifiées par l’emphytéote sans avoir à lui verser d’indemnité.

Dans le cadre d’un projet de rénovation, la société a souhaité acquérir ces terrains. Par délibération, le conseil municipal a approuvé leur vente à la société à une date antérieure à l’expiration du bail, ayant pour conséquence la renonciation à l’acquisition dans ces conditions.

S’il était loisible à la commune de renoncer à ce droit, le conseil municipal, auquel il incombait de vérifier si le projet de vente respectait le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, ne pouvait délibérer sans prendre en compte la valeur d’une telle renonciation2.

Si la note explicative de synthèse adressée aux membres du conseil municipal en application de l’article L. 2121-12 du Code général des collectivités territoriales indiquait que le bail emphytéotique conclu avec la société était d’une durée de 60 ans à compter du 1er janvier 1962 et précisait qu’à l’expiration du contrat, le bâti devait revenir en pleine propriété à la commune, elle ne comportait aucun élément permettant d’apprécier la valeur de la renonciation à ce droit, les avis émis par le service des domaines ne comportant par ailleurs aucun élément à cet égard et se bornant à évaluer les terrains d’assiette. Dans ces conditions, les membres du conseil municipal n’ont pas été mis à même d’apprécier si la différence entre le prix envisagé et l’évaluation fournie par le service des domaines pouvait être regardée comme représentative de l’indemnité due à la commune pour sa renonciation au droit d’accession et, par suite, si la commune pouvait être regardée comme n’ayant pas cédé un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur3 (annulation de la délibération).

Débiteur de la majoration de l’indemnité d’occupation sans titre du domaine public fluvial

CE, 13 sept. 2021, n° 443019, Mme C. et B.

Dans l’hypothèse où le gestionnaire d’une dépendance du domaine public fluvial poursuit l’indemnisation du préjudice résultant de l’occupation sans titre de cette dépendance par un navire, il est fondé à mettre les sommes correspondantes à la charge soit de la personne qui est propriétaire de ce navire ou qui en a la garde, soit de la personne qui l’occupe, soit de l’une et de l’autre en fonction des avantages respectifs qu’elles ont retirés de l’occupation4. Lorsque, par ailleurs, le navire a fait l’objet d’une cession sans que les formalités prévues par l’article L. 4121-2 du Code des transports aient été accomplies, de sorte que cette cession n’est pas opposable aux tiers, l’autorité gestionnaire du domaine est fondée à poursuivre l’indemnisation du préjudice résultant de l’occupation irrégulière de ce domaine auprès du cédant ou, si elle a connaissance de la cession, du cessionnaire.

Par sa décision n° 2013-341 QPC du 27 septembre 2013, le Conseil constitutionnel a jugé qu’en prévoyant une majoration de 100 % de l’indemnité d’occupation égale à la redevance qui aurait été due pour un stationnement régulier à l’emplacement considéré ou à un emplacement similaire, l’article L. 2125-8 du Code général de la propriété des personnes publiques instituait une sanction ayant le caractère d’une punition, réprimant le stationnement sans autorisation d’un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant sur le domaine public fluvial.

Par suite, la majoration de 100 % prévue par l’article L. 2125-8 du Code général de la propriété des personnes publiques ne pouvait légalement être mise à la charge de l’ancien propriétaire ayant cédé son navire au seul motif que la vente du bateau n’est pas opposable aux tiers faute d’accomplissement des formalités prévues par l’article L. 4121-2 du Code des transports.

Conditions de rejet pour tardiveté d’une offre dématérialisée

CE, 23 sept. 2021, n° 449250, RATP

Dans un cas où, d’une part, l’impossibilité pour un candidat de transmettre son offre dématérialisée dans le délai imparti n’est imputable ni à son équipement informatique, ni à une faute ou une négligence de sa part dans le téléchargement des documents constituant son offre et où, d’autre part, l’acheteur public n’établit pas le bon fonctionnement de sa plate-forme de dépôt, la tardiveté de la remise de l’offre doit être regardée comme imputable à un dysfonctionnement de cette plate-forme faisant obstacle à ce que l’acheteur public écarte cette offre comme tardive.

Si l’article R. 2151-5 du Code de la commande publique prévoit que les offres reçues hors délai sont éliminées, l’acheteur public ne saurait toutefois rejeter une offre remise par voie électronique comme tardive lorsque le soumissionnaire, qui n’a pu déposer celle-ci dans le délai sur le réseau informatique mentionné à l’article R. 2132-9 du même code, établit, d’une part, qu’il a accompli en temps utile les diligences normales attendues d’un candidat pour le téléchargement de son offre et, d’autre part, que le fonctionnement de son équipement informatique était normal.

Un entretien d’évaluation ne saurait normalement être un accident de service

CE, 27 sept. 2021, n° 440983, ministre des Armées

Constitue un accident de service, pour l’application de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, un événement survenu à une date certaine, par le fait ou à l’occasion du service, dont il est résulté une lésion, quelle que soit la date d’apparition de celle-ci. Sauf à ce qu’il soit établi qu’il aurait donné lieu à un comportement ou à des propos excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, lequel peut conduire le supérieur hiérarchique à adresser aux agents des recommandations, remarques, reproches ou à prendre à leur encontre des mesures disciplinaires, un entretien, notamment d’évaluation, entre un agent et son supérieur hiérarchique, ne saurait être regardé comme un événement soudain et violent susceptible d’être qualifié d’accident de service, quels que soient les effets qu’il a pu produire sur l’agent5.

Notion de mémoire en réclamation

CE, 27 sept. 2021, n° 442455, Sté Amica

Un mémoire du titulaire du marché ne peut être regardé comme une réclamation au sens du 1.1 de l’article 50 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés publics de travaux que s’il comporte l’énoncé d’un différend et expose, de façon précise et détaillée, les chefs de la contestation en indiquant, d’une part, les montants des sommes dont le paiement est demandé et, d’autre part, les motifs de ces demandes, notamment les bases de calcul des sommes réclamées. Si ces éléments ainsi que les justifications nécessaires peuvent figurer dans un document joint au mémoire, celui-ci ne peut pas être regardé comme une réclamation lorsque le titulaire se borne à se référer à un document antérieurement transmis au représentant du pouvoir adjudicateur ou au maître d’œuvre sans le joindre à son mémoire6.

Conditions auxquelles stipuler un loyer inférieur à la valeur vénale

CE, 28 sept. 2021, n° 431625, CCAS de Pauillac

Une personne publique ne peut légalement louer un bien à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé pour un loyer inférieur à la valeur locative de ce bien, sauf si cette location est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes7.

Contestation du bien-fondé d’un ordre de versement

CE, 28 sept. 2021, n° 437650, ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation

Le destinataire d’un ordre de versement est recevable à contester, à l’appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive, comme le prévoient au demeurant, pour les dépenses de l’État, les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ou, pour les dépenses des collectivités locales, l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales.

Responsabilité du fait de vaccinations obligatoires : détermination du lien de causalité

CE, 29 sept. 2021, n° 435323, D.

Saisie d’un litige individuel portant sur les conséquences pour la personne concernée d’une vaccination présentant un caractère obligatoire, il appartenait à la cour, pour écarter toute responsabilité de la puissance publique, non pas de rechercher si le lien de causalité entre l’administration du vaccin et les différents symptômes attribués à l’affection dont souffre l’intéressé était ou non établi, mais de s’assurer, au vu du dernier état des connaissances scientifiques en débat devant elle, qu’il n’y avait aucune probabilité qu’un tel lien existe8.

Il appartenait ensuite à la cour, après avoir procédé à la recherche mentionnée au point précédent, soit, s’il en était ressorti, en l’état des connaissances scientifiques en débat devant elle, qu’il n’y avait aucune probabilité qu’un tel lien existe, de rejeter l’appel indemnitaire, soit, dans l’hypothèse inverse, de procéder à l’examen des circonstances de l’espèce et de ne retenir alors l’existence d’un lien de causalité entre les vaccinations obligatoires subies par l’intéressé et les symptômes qu’il avait ressentis que si ceux-ci étaient apparus, postérieurement à la vaccination, dans un délai normal pour ce type d’affection, ou s’étaient aggravés à un rythme et une ampleur qui n’étaient pas prévisibles au vu de son état de santé antérieur ou de ses antécédents et, par ailleurs, qu’il ne ressortait pas du dossier qu’ils pouvaient être regardés comme résultant d’une autre cause que ces vaccinations.

Date d’appréciation de l’exception d’illégalité d’un règlement devenu légal

CE, 4 oct. 2021, n° 448651, ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

Dans l’hypothèse où l’illégalité d’un acte règlementaire a cessé, du fait d’un changement de circonstances, à la date à laquelle le juge doit se placer pour apprécier la légalité d’un acte pris pour son application ou dont il constitue la base légale, il incombe à celui-ci, saisi d’une exception d’illégalité de cet acte réglementaire soulevée à l’appui de la contestation de ce second acte, de l’écarter. De la même façon, lorsque le juge de l’impôt est saisi, au soutien d’une contestation du bien-fondé de l’impôt, d’une exception d’illégalité de l’acte réglementaire sur la base duquel a été prise une décision individuelle d’imposition, il lui appartient de l’écarter lorsque cet acte réglementaire est, par l’effet d’un changement de circonstances, devenu légal à la date du fait générateur de l’imposition9.

Pas de force majeure faute d’extériorité

CE, 4 oct. 2021, n° 440428, Sté Olympique de Marseille

La commune de Marseille a conclu avec la société sportive professionnelle Olympique de Marseille une convention de mise à disposition du stade Vélodrome, en vue de l’organisation des rencontres de football programmées du club de l’Olympique de Marseille. Elle a également conclu avec une autre société une convention de mise à disposition de ce même stade en vue de l’organisation d’un concert. Au cours des opérations de montage de la scène de spectacle édifiée en vue de cette manifestation, la structure métallique de la scène s’est effondrée. À la suite de cet accident, un match de football n’a pu avoir lieu au stade Vélodrome, mais s’est tenu dans un autre stade.

L’indisponibilité du stade, bien qu’elle résulte de fautes commises par le cocontractant de la commune et les sous-traitants de ce dernier dans le montage de la structure scénique, n’aurait pu survenir sans la décision initiale de la commune de mettre le stade à disposition de ce cocontractant pour l’organisation d’un concert. Par suite, l’effondrement de la structure scénique et l’accident mortel qui s’en est suivi ne résultent pas de faits extérieurs à cette commune et, dès lors, ne constituent pas un cas de force majeure de nature à l’exonérer de toute responsabilité contractuelle vis-à-vis du club sportif10.

Ayant été formé moins de cinq ans après la requête par laquelle la société Olympique de Marseille a sollicité la mise à la charge de la commune de l’indemnisation contre laquelle cette commune demandait à être garantie, cet appel en garantie n’est pas atteint par la prescription prévue par l’article 2224 du Code civil.