Panorama de droit public (15 janvier au 28 février 2018)

Question nouvelle contraignant à nouvelle consultation

CE, 29 janv. 2018, n° 412210, Sté Marineland. L’organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l’intervention d’un texte doit être mis à même d’exprimer son avis sur l’ensemble des questions soulevées par ce texte. Par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l’autorité compétente, pour prendre le texte, envisage d’apporter à son projet des modifications, elle ne doit procéder à une nouvelle consultation de cet organisme que si ces modifications posent des questions nouvelles1.

L’arrêté contesté a été pris après les avis du conseil national de la protection de la nature (CNPN) et du conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT). Postérieurement à cette consultation, ont été supprimées dans la version définitive de l’arrêté toutes les références à la possibilité de reproduction des cétacés de l’espèce Tursiops truncatus. Cette modification a pour résultat d’interdire la reproduction des cétacés de cette espèce alors que dans la version de l’arrêté soumise à consultation cette interdiction ne s’appliquait qu’aux cétacés de l’espèce Orcinus orca. Eu égard à la portée de cette disposition pour l’avenir des parcs aquatiques, elle constitue une question nouvelle sur laquelle le CNPN et le CRPRT n’ont pas été consultés. Dès lors leurs avis sont intervenus à la suite d’une procédure irrégulière. Cette irrégularité a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise2. Ce motif, à lui seul, justifie l’annulation de l’arrêté contesté.

Limites du pouvoir réglementaire du Conseil national des barreaux

CE, 29 janv. 2018, n° 403101, Association la Conférence des Bâtonniers et autres. Le Conseil national des barreaux est investi par la loi du 31 décembre 1971 d’un pouvoir réglementaire, qui s’exerce en vue d’unifier les règles et usages des barreaux et dans le cadre des lois et règlements qui régissent la profession. Ce pouvoir trouve cependant sa limite dans les droits et libertés qui appartiennent aux avocats et dans les règles essentielles de l’exercice de la profession. Le Conseil national des barreaux ne peut légalement fixer des prescriptions nouvelles qui mettraient en cause la liberté d’exercice de la profession d’avocat ou les règles essentielles qui la régissent et qui n’auraient aucun fondement dans les règles législatives ou dans celles fixées par les décrets en Conseil d’État prévus par l’article 53 de la loi du 31 décembre 1971, ou ne seraient pas une conséquence nécessaire d’une règle figurant au nombre des traditions de la profession.

Les dispositions attaquées du règlement intérieur national de la profession d’avocat ont pour objet de permettre à un avocat exerçant à titre individuel ou à une entité prévue à l’article 7 de la loi du 31 décembre 1971 formée pour l’exercice de la profession d’avocat de domicilier de façon permanente et effective une partie de son activité dans les locaux d’une entreprise, qui peut être sa cliente. Elles permettent l’exercice de la profession dans des conditions qui ne correspondent pas à des règles et usages des barreaux et doivent ainsi être regardées comme instituant des règles nouvelles3. D’une part, ces modifications n’ont pas de fondement dans les règles législatives ou réglementaires fixées par les décrets en Conseil d’État prévus par l’article 53 de la loi du 31 décembre 1971 et ne peuvent être regardées comme une conséquence nécessaire d’une règle figurant au nombre des traditions de la profession. D’autre part, ces conditions d’exercice sont susceptibles de placer les avocats concernés dans une situation de dépendance matérielle et fonctionnelle vis-à-vis de l’entreprise qui les héberge et mettent ainsi en cause les règles essentielles régissant la profession d’avocat d’indépendance et de respect du secret professionnel. Par suite, elles ne sont pas au nombre de celles que le Conseil national des barreaux était compétent pour édicter4.

Un contrat de mobilier urbain est une concession de services

CE, 5 févr. 2018, n° 416581, Société des mobiliers urbains pour la publicité et l’information (Simupi). Un contrat relatif à l’exploitation sur le domaine public d’une commune de mobiliers urbains d’information à caractère général ou local supportant de la publicité est une concession de services au sens de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession (solution implicite)5.

La jurisprudence Cayzeele survit et se précise

CE, 9 févr. 2018, n° 404982, Communauté d’agglomération Val d’Europe agglomération. Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité6, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêts7. Il est également recevable à demander, par la même voie, l’annulation du refus d’abroger de telles clauses à raison de leur illégalité8. Il appartient à toute personne y ayant intérêt de contester par la voie de l’excès de pouvoir une décision autorisant l’exécution de travaux autoroutiers.

Revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public. S’agissant d’une convention de concession autoroutière, relèvent notamment de cette catégorie les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte, ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé. En revanche, les stipulations relatives notamment au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation, sont dépourvues de caractère réglementaire et revêtent un caractère purement contractuel.

Les stipulations contestées portent sur la reconfiguration d’un échangeur autoroutier et déterminent les conditions de réalisation d’un aménagement complémentaire à cet échangeur, elles sont ainsi relatives à la réalisation d’ouvrages et ne présentent pas un caractère réglementaire.

Vente aux enchères publiques effectuée par un crédit municipal : contrat de droit privé

T. confl., 12 févr. 2018, n° 4108, M. c/ Crédit municipal de Paris. Si les caisses de crédit municipal, établissements publics communaux de crédit et d’aide sociale, ont reçu de la loi la mission de combattre l’usure par l’octroi de prêts sur gages corporels dont elles ont le monopole et d’assurer ainsi, sous le contrôle des communes, un service public à caractère administratif, à vocation principalement sociale et locale, la mise en vente aux enchères publiques des biens remis en gage ne participe pas à l’accomplissement de cette mission de service public de prêts sur gages corporels. Une telle vente par la voie d’enchères publiques constitue un contrat de droit privé et les contestations qui s’y rapportent relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire.

Recours contre la modification d’une ordonnance de roulement : compétence judiciaire

T. confl., 12 févr. 2018, n° 4115, S. c/ ministère de la Justice. La décision prise par le président d’une juridiction judiciaire de modifier une ordonnance de roulement constitue une mesure relevant du fonctionnement du service public de la justice et dont l’examen conduit à porter une appréciation sur la marche même des services judiciaires. La juridiction judiciaire peut seule procéder à cet examen. Il s’ensuit qu’un recours contre une telle décision, fondé sur le fait qu’elle constituerait une sanction déguisée, relève de sa compétence9.

Toute demande d’expulsion du CROUS relève de la compétence administrative

T. confl., 12 févr. 2018, n° 4112, CROUS de Paris c/ Z. Les CROUS sont des établissements publics à caractère administratif chargés de remplir une mission de service public en vertu des articles L. 822-1, R. 822-1 et R. 822-14 du Code de l’éducation, en accordant notamment, par décision unilatérale, des logements aux étudiants. Même dans le cas où la résidence universitaire ne peut pas être regardée comme une dépendance du domaine public, toute demande d’expulsion du CROUS vise à assurer le fonctionnement normal et la continuité du service public administratif dont il a la charge (compétence administrative pour connaître de la demande en référé d’expulsion de l’intéressé ne réglant pas la somme mensuelle due pour l’occupation des lieux).

Demandes indemnitaires d’un expert judiciaire : compétence judiciaire

T. confl., 12 févr. 2018, n° 4111, ministre de la Justice c/ Mme T. Les frais des enquêtes sociales ordonnées dans le cadre de procédures civiles constituent des frais de justice, à la charge provisoire de l’État.

S’agissant des expertises, dont les frais peuvent être avancés par l’État en application des dispositions sur l’aide juridictionnelle, la rémunération de l’expert est fixée par le juge, en application de l’article 284 du Code de procédure civile, la décision fixant la rémunération étant susceptible d’un recours.

Chacune des missions confiées à Mme T., collaboratrice occasionnelle du service public de la justice, a été ordonnée par une décision de la juridiction judiciaire. Les demandes relatives au versement de ses rémunérations, et les demandes en réparation du préjudice fondées sur le retard ou l’absence de versement de certaines d’entre elles, concernent le fonctionnement du service public de la justice. La juridiction judiciaire est en conséquence compétente pour en connaître.

Exemple de clause « exorbitante »

T. confl., 12 févr. 2018, n° 4109, SCP Ravisse, mandataire liquidateur judiciaire de la SARL The Congres House c/ Commune de Saint-Esprit. Le contrat conclu par la commune avec la SARL mettait à la disposition de la société la salle de spectacle communale pour lui permettre de programmer et d’organiser des manifestations culturelles. Il prévoyait cependant que la commune pouvait intervenir de façon significative dans l’activité de la société, d’une part, en imposant à celle-ci la communication préalable de ses programmes à la commune et, d’autre part, en lui imposant de laisser la commune organiser 12 manifestations pendant l’année ainsi que, avec de très courts préavis, deux manifestations mensuelles à sa convenance10. Compte tenu des prérogatives ainsi reconnues à la personne publique, le contrat litigieux devait être regardé comme comportant des clauses qui impliqueraient, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs11. La juridiction administrative est compétente pour connaître du litige opposant le mandataire liquidateur judiciaire de la SARL à la commune.

Invocation pour la première fois en cassation de l’autorité de chose jugée au pénal

CE, sect., 16 févr. 2018, n° 395371, Mme A. L’autorité de la chose jugée appartenant aux décisions des juges répressifs devenues définitives qui s’impose aux juridictions administratives s’attache à la constatation matérielle des faits mentionnés dans le jugement et qui sont le support nécessaire du dispositif. La même autorité ne saurait, en revanche, s’attacher aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité12. Le moyen tiré de la méconnaissance de cette autorité, qui présente un caractère absolu, est d’ordre public et peut être invoqué pour la première fois devant le Conseil d’État, juge de cassation. Il en va ainsi même si le jugement pénal est intervenu postérieurement à la décision de la juridiction administrative frappée de pourvoi devant le Conseil d’État13.

Il s’ensuit que l’autorité de la chose jugée au pénal fait obstacle au maintien, en tant qu’il statue sur les impositions mises à la charge de la requérante au titre des années 2006 et 2007, du dispositif de l’arrêt attaqué qui est fondé, dans cette mesure, sur des constatations de fait qu’a retenues la cour d’appel d’Aix-en-Provence au soutien du dispositif de son arrêt.

Retour à l’emploi des fonctionnaires territoriaux au terme d’un mandat électif local

CE, 20 févr. 2018, n° 401731, B. La circonstance que la période d’exercice effectif du mandat diffère de sa durée théorique ou de celle, qu’éventuellement, le fonctionnaire ou l’administration ont pu déterminer à l’occasion de la demande de suspension de l’activité professionnelle, notamment dans les cas où la cessation du mandat résulte de la démission de son titulaire, est sans incidence sur le droit du fonctionnaire à retrouver son précédent emploi dans les conditions désormais prévues à l’article L. 3142-84 du Code du travail. En outre, lorsque le bénéficiaire de la suspension d’activité professionnelle exerce plusieurs mandats lui ouvrant droit à une telle suspension, la cessation d’un seul de ces mandats permet au fonctionnaire de retrouver son précédent emploi dans les conditions désormais prévues à l’article L. 3142-84 du Code du travail.

Notion d’établissement et d’installation accueillant un grand événement

CE, 21 févr. 2018, n° 414827, Ligue des droits de l’Homme. Les dispositions de l’article L. 211-11-1 du Code de la sécurité intérieure imposent au pouvoir réglementaire, pour chaque mise en œuvre du régime d’autorisation qu’elles créent, de procéder par décret, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, premièrement, à la désignation du grand événement concerné, qui doit être exposé, par son ampleur ou ses circonstances particulières, à un risque exceptionnel de menace terroriste, deuxièmement, à l’identification de la personne physique ou morale, de droit public ou de droit privé, chargée de son organisation et donc de la délivrance des autorisations d’accès, troisièmement, à la délimitation précise de la durée de préparation et de déroulement du grand événement et, quatrièmement, à la désignation des établissements et installations qui accueillent ce grand événement et dont l’accès peut être interdit, à l’exclusion de tout autre local et des voies publiques permettant d’y accéder.

Précisions sur les transferts de compétences et de charges

CE, 21 février 2018, n° 404879, Région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Le décret du 29 janvier 2016 dont la région a demandé l’abrogation crée un diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social, en remplacement des diplômes d’État d’auxiliaire de vie sociale et d’aide médico-psychologique. L’arrêté du 29 janvier 2016, pris pour l’application de ce décret, dont la région a également demandé l’abrogation, définit les modalités d’accès à la formation, le contenu et l’organisation de cette formation, ainsi que les modalités de certification de ce diplôme.

Le décret et l’arrêté litigieux, qui réforment la formation des accompagnants éducatifs et sociaux, n’ont ni pour objet, ni pour effet d’emporter un transfert de compétences vers les régions ou une création ou une extension de leurs compétences, au sens de l’article 72-2 de la constitution et des articles L. 1614-1 et L. 1614-1-1 du Code général des collectivités territoriales.

À supposer même que cette réforme crée pour la région requérante des charges nouvelles, ces dispositions ne subordonnent pas la légalité de la modification des règles relatives à l’exercice de compétences transférées à la compensation des charges nouvelles qui en résultent. Par suite, l’absence d’adoption de l’arrêté constatant les dépenses résultant d’un accroissement des charges prévu par l’article L. 1614-3 dans le délai de 6 mois fixé par l’article L. 1614-5-1 ne saurait être utilement invoquée ni pour soutenir que le décret et l’arrêté litigieux étaient illégaux, à la date à laquelle ils sont intervenus, ni même qu’ils le seraient devenus, à l’expiration de ce délai de 6 mois. Il appartient seulement aux régions qui estiment que la réforme litigieuse leur aurait indûment imposé de telles charges de contester l’absence de compensation, notamment en demandant l’annulation du refus des ministres compétents de prendre l’arrêté prévu par l’article L. 1614-3 du Code général des collectivités territoriales.

En tout état de cause, les nouvelles dispositions ne font pas peser sur les régions des charges qui, par leur ampleur, seraient de nature à dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales, en méconnaissance de l’article 72 de la constitution.

Les arrêtés interministériels constatant le montant des dépenses devant être compensées par l’État, en application de l’article L. 1614-3 du Code général des collectivités territoriales, du fait de la modification des règles relatives à l’exercice de compétences transférées à des collectivités territoriales, n’ont pas le caractère d’actes réglementaires. Le Conseil d’État n’est donc pas compétent pour connaître en premier et dernier ressort des requêtes dirigées contre les décisions ministérielles refusant de prendre de tels actes (transmission au TA de Paris).

Conditions de compensation des transferts de charges

CE, 21 février 2018, n° 409286, Départements du Calvados, de la Manche, de l’Eure et de l’Orne. En instituant le revenu de solidarité active, le législateur a procédé, d’une part, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, à un transfert de compétences, au sens du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la constitution, en tant qu’il remplaçait le revenu minimum d’insertion et l’allocation de parent isolé et, d’autre part, à une création ou extension de compétences en tant qu’il remplaçait le revenu minimum d’activité. Toutefois, le décret attaqué a pour seul objet de revaloriser le montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active pour un allocataire tel que prévu par l’article L. 262-2 du Code de l’action sociale et des familles. Par suite, le Premier ministre n’a procédé ni à un transfert aux départements d’une compétence qui relevait de l’État, ni à une création ou extension de compétence. Dès lors, le décret attaqué n’est pas contraire à l’article 72-2 de la constitution.

Les règles créant des charges nouvelles pour les collectivités territoriales et impliquant une compensation par l’État en vertu du second alinéa de l’article L. 1614-2 du Code général des collectivités territoriales sont celles qui, tout à la fois, présentent un caractère obligatoire et sont propres aux compétences transférées. Ainsi, ne sont pas concernées par une telle compensation les charges nouvelles résultant notamment de la modification de règles de portée générale ayant une incidence financière sur l’exercice par les collectivités territoriales de leurs compétences.

Le décret attaqué a pour objet de fixer à un niveau plus élevé le montant forfaitaire mensuel mentionné à l’article L. 262-2 du Code de l’action sociale et des familles. S’il modifie ainsi des règles relatives à l’exercice de compétences transférées, au sens des dispositions du second alinéa de l’article L. 1614-2 du Code général des collectivités territoriales, qui prévoient la compensation des charges nouvelles en résultant, ces dernières dispositions ne subordonnent pas pour autant la légalité de la modification à l’intervention d’une telle compensation. Il appartient seulement aux départements qui estiment que la modification litigieuse leur aurait imposé des charges nouvelles de contester l’absence de compensation, notamment en demandant, le cas échéant, l’annulation du refus des ministres compétents de prendre l’arrêté constatant les dépenses résultant d’un accroissement des charges prévu par l’article L. 1614-3 du Code général des collectivités territoriales.

Si les départements requérants soutiennent que le décret attaqué, intervenant après plusieurs revalorisations du montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active, a pour effet d’accroître significativement les charges qui leur incombent en vertu de l’article L. 262-24 du Code de l’action sociale et des familles, alors même que les charges exposées par les départements depuis la date du transfert de compétence à ces collectivités de l’allocation de revenu minimum d’insertion ont connu une évolution défavorable, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le décret attaqué ferait peser sur les départements des charges qui, par leur ampleur, seraient de nature à dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales, en méconnaissance de l’article 72 de la constitution.

Caractérisation du refus de CDI par un praticien hospitalier

CE, 22 févr. 2018, n° 409251, Centre hospitalier de Saint-Foy-La-Grande. Lorsqu’un praticien contractuel, employé dans le cadre de contrats à durée déterminée, est recruté comme praticien hospitalier dans le cadre du statut prévu au 1° de l’article L. 6152-1 du Code de la santé publique, la relation de travail se poursuit dans des conditions qui doivent être assimilées, pour l’application de l’article L. 1243-8 du Code du travail, à celles qui résulteraient de la conclusion d’un contrat à durée indéterminée. Lorsque l’établissement a déclaré vacant un emploi de praticien hospitalier relevant de la spécialité du praticien contractuel, un refus de ce dernier de présenter sa candidature sur cet emploi, alors qu’il a été déclaré admis au concours national de praticien des établissements publics de santé prévu à l’article R. 6152-301 du Code de la santé publique, doit être assimilé au refus d’une proposition de contrat à durée indéterminée au sens du 3° de l’article L. 1243-10 du Code du travail. Par suite, sous réserve qu’eu égard aux responsabilités et conditions de travail qu’il comporte l’emploi vacant puisse être regardé comme identique ou similaire à celui précédemment occupé en qualité de contractuel et qu’il soit assorti d’une rémunération au moins équivalente, l’indemnité de fin de contrat n’est pas due en pareille hypothèse.