I – Les divers litiges introduits par les associations de ce type en France

Ce n’est pas le premier litige introduit par les associations de ce type qui se sont vues déboutées de leurs requêtes présentées aux fins d’annulation des décisions de refus des maires ou des préfets par les tribunaux administratifs. Le rejet de ces requêtes est parfois fondé sur la généralité et l’imprécision de leur demande1, la diversité des mesures susceptibles d’être mises en œuvre en cas d’affichage illégal qui ne se limitent pas à la dépose des dispositifs publicitaires2, ou au motif qu’un tel démontage est subordonné à l’existence d’une situation d’urgence non établie3. Leurs demandes ont également pu être rejetées au motif que la requérante se bornait à invoquer la méconnaissance de dispositions du Code de la route et du Code de l’environnement sans justifier en quoi lesdits panneaux méconnaîtraient les dispositions invoquées4 ou qu’en se bornant à alléguer de la méconnaissance de l’interdiction posée à l’article R. 418-5 du Code de la route, sans apporter aucune précision quant à la localisation du mobilier urbain incriminé, l’association ne mettait pas à même l’Administration en mesure de se prononcer sur le bien-fondé de sa demande, laquelle ne pouvait dès lors qu’être rejetée5. Parfois, la demande fut rejetée au motif que la réalité de l’implantation de ces dispositifs sur du mobilier urbain n’était pas justifiée, car, « en se bornant à soutenir que les affichages publicitaires qu’elle a identifiés sur le territoire de la commune de Nîmes sont implantés en violation de l’article R. 418-5 du Code de la route, sans alléguer que leur support ne peut s’assimiler à du mobilier urbain faute pour celui-ci de répondre à un besoin d’intérêt général ou sans soutenir qu’ils ne seraient pas implantés conformément au chapitre 1er du titre VIII du livre V de la partie règlementaire du Code de l’environnement relatif aux conditions d’utilisation du mobilier urbain comme support publicitaire, l’association requérante n’établit pas que les publicités qu’elle dénonce seraient irrégulièrement implantées »6. Les requêtes de ces associations ont parfois été rejetées pour irrecevabilité, faute d’intérêt pour agir eu égard au caractère régional de leurs activités7 ou en raison de la généralité et de l’imprécision ayant trait à leur objet statutaire : « l’association requérante, qui dispose d’un champ d’intervention régional et d’un objet statutaire très général, n’identifie aucun des mobiliers urbains litigieux, lesquels n’ont par ailleurs qu’un effet limité au territoire de la ville de Lyon »8. Presque donc autant de solutions que de litiges, allant de l’irrecevabilité à des demandes trop vagues en passant par la preuve non rapportée quant à la nature du mobilier servant de support ou sur la réalité des emprises, mais sans que soit pour autant tranchée la question de fond qui a trait à l’articulation entre les dispositions précitées du Code de la route qui prohibent toute publicité sur l’emprise des voies, privées comme publiques, ouvertes à la circulation et la police spéciale de la publicité codifiée dans le Code de l’environnement. Puisque vous êtes la première Cour saisie, il serait assez bienvenu d’apporter une réponse de principe.

II – Le motif de rejet de la demande présentée en première instance

En l’espèce, le jugement querellé a rejeté la demande présentée aux fins d’annulation pour le motif suivant : « S’il est constant néanmoins que l’agglomération niçoise, notamment sur le territoire de la ville de Nice, comporte de nombreux éléments de mobilier urbain, en particulier des abribus, supportant de la publicité, la requérante ne démontre ni que cette publicité ne répond pas aux conditions posées par les dispositions précitées de l’article L. 581-9 du Code de l’environnement, ni que certains de ces éléments de mobilier urbain ont été érigés, en contravention avec l’interdiction posée par l’article R. 418-5 du Code de la route, sur l’emprise même des voies affectées à la circulation publique et non pas sur le trottoir ou le quai aménagé en bordure de ces voies ».

III – Un décret de 1976 motivé par des considérations liées à la sécurité routière

L’article R. 418-5 du Code de la route constitue la codification de l’article 7 du décret n° 76-148, du 11 février 1976, relatif à la publicité et aux enseignes visibles des voies ouvertes à la circulation publique. Selon ce texte, que nous citons in extenso : « I. – La publicité et les enseignes publicitaires et préenseignes sont interdites sur l’emprise des voies ouvertes à la circulation publique, à l’exception de la publicité peinte ou fixée sur des véhicules circulant ou stationnant régulièrement sur les voies ouvertes à la circulation publique./ II. – Toutefois, des dérogations peuvent être accordées par l’autorité investie du pouvoir de police : 1° En agglomération, pour les enseignes publicitaires ; 2° Sur les aires de stationnement et les aires de services des routes ou autoroutes pour la publicité, les enseignes publicitaires et préenseignes non visibles de la route ». L’article suivant proscrit hors agglomération la publicité et les enseignes publicitaires et préenseignes visibles des routes nationales, des chemins départementaux et des voies communales de part et d’autre de celles-ci sur une largeur de 20 mètres mesurée à partir des bords extérieurs de la chaussée. Le fait de contrevenir à ces dispositions est puni d’une contravention de 5e classe, soit 1 500 €, en vertu de l’article R. 418-9, qui prévoit également que le maire peut, en cas d’urgence, dès la constatation de l’infraction, ordonner soit la suppression des dispositifs non conformes à la réglementation, soit leur mise en conformité et, le cas échéant, la remise en état des lieux, soit y procéder à leurs frais, soit masquer ces dispositifs.

Ce décret du 11 février 1976 fut contesté en son temps par voie d’action devant le Conseil d’État. Ce dernier, dans un arrêt de Section du 22 décembre 1978, Union des chambres syndicales d’affichage et de publicité extérieure9, a jugé que « les restrictions qu’il apporte à la publicité extérieure, notamment en bordure de certaines voies rapides, et qui ne présentent pas le caractère d’une interdiction générale et absolue d’affichage, sont nécessaires à la sécurité des usagers de ces voies ; que, dès lors, en limitant la liberté d’affichage dans la mesure nécessaire à la sécurité des usagers des voies publique, le Premier ministre n’a pas excédé ses pouvoirs ». Cependant, le Conseil d’État a considéré que ce texte ne pouvait légalement poursuivre des fins étrangères à l’intérêt de la sécurité routière. A ainsi été annulé l’article 7 dudit décret en tant qu’il permettait à l’autorité investie du pouvoir de police d’accorder des dérogations « pour la publicité placée sur le mobilier urbain dans les conditions prévues par arrêté conjoint du ministre de l’Équipement et du ministre de l’Intérieur », puisque le texte, ce faisant, introduisait « entre les titulaires d’emplacements de nature à recevoir des dispositifs publicitaires, des discriminations qui, n’étant liées ni aux caractéristiques de ces dispositifs, ni à leur localisation par rapport à la voie, ne sont pas justifiées par des considérations relatives à la sécurité des usagers ».

Le maire peut intervenir sur le fondement de ces dispositions et de celles relative à la police de la circulation telle qu’elle résulte de l’article L. 2213-1 du Code général des collectivités territoriales, selon lequel : « Le maire exerce la police de la circulation sur (…) les voies de communication à l’intérieur des agglomérations (…) »10. Il a ainsi pu être jugé qu’eu égard à son emplacement et à sa taille le panneau publicitaire était de nature à créer un danger pour les usagers de la voie publique et que l’urgence justifiait que soit ordonnée sa dépose immédiate11.

Les dispositions de ce décret ne confèrent pas aux autorités compétentes les mêmes pouvoirs que celles de la loi n° 79-1150, du 29 décembre 1979, relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes12. En prenant un tel arrêté, le maire agit, non pas sur le fondement de la loi du 29 décembre 1979, relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes mais, pour des fins relatives à la sécurité de la circulation, dans le cadre des pouvoirs de police qu’il exerce au nom de la commune sur le fondement des dispositions du Code général des collectivités territoriales relatives à la police de la circulation à l’intérieur des agglomérations13. Aussi, et à la différence de ce qui était le cas en matière de publicité, le maire intervient alors au nom de la commune14, et non en celui de l’État.

IV – La police spéciale de la publicité : la protection du cadre de vie

La loi n° 79-1150, du 29 décembre 1979, relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes est codifiée dans le Code de l’environnement. Ce dernier a notamment pour finalité la protection du cadre de vie, notamment en règlementant la publicité, comme en témoigne le titre VIII du livre V relatif à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances. L’article L. 581-9 dudit code admet la publicité dans les agglomérations, sous conditions, et renvoie à un décret les conditions d’utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. Tel est l’objet de l’article R. 581-42 de ce même code qui prévoit que « Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence ». L’article suivant porte sur les abris destinés au public, l’article R. 581-44 sur les kiosques à journaux et l’article R. 581-45 traite des colonnes porte-affiches alors que l’article R. 581-46 a trait aux mâts porte-affiches.

V – Des concours de polices spéciales à leurs contradictions ?

L’exercice d’une police spéciale n’empêche pas, sous conditions, l’autorité administrative qui dispose de pouvoirs de police générale d’intervenir15.

Cependant, en l’espèce, il s’agit d’un concours de polices spéciales. Selon le professeur René Chapus, lorsque tel est le cas, « il n’y a pas d’autres règles du jeu que celle-ci : chacune doit être exercée en vue de l’objet et selon les procédures qui lui sont propres. Il ne doit pas y avoir de substitution de l’une à l’autre ou d’empiètement de l’une sur l’autres »16. Le principe d’indépendance des législations permet en outre d’éviter une confrontation entre deux textes poursuivant des objectifs différents.

Toutefois, la lecture des textes des Codes de la route et de l’environnement montre indéniablement leur caractère contradictoire s’agissant du domaine public routier lorsque celui-ci sert de support à la publicité, en raison notamment de son affectation à l’usage du public17. Ces dépendances, comme les trottoirs qui supportent des éléments de mobilier urbain, font l’objet de publicités permises en application et dans les conditions prévues par le Code de l’environnement. Les dispositions de ce dernier autorisent l’apposition de publicités là où l’article R. 418-5 du Code de la route les proscrit. À cet égard, le tribunal de police de Poitiers a pu juger qu’« Il résulte des faits de l’espèce que la société représentée par M. X ne saurait se prévaloir de la convention d’affichage conclue avec le conseil général de la Vienne, cette dernière ne pouvant faire échec aux dispositions du Code de la route visant à la prévention des accidents en assurant au maximum la visibilité des conducteurs et la lisibilité des panneaux directionnels, visibilité qui ne doit pas être perturbée par des panneaux voyants et attirant l’attention des conducteurs, apposés dans un but exclusivement mercantile (…) »18. Aussi l’article R. 418-5 du Code la route primerait sur la police de la publicité, l’objectif de sécurité publique sur l’autorisation délivrée en matière de protection du cadre de vie. Car ce sont bien des objectifs complètement différents qui ont été assignés à ces deux polices spéciales et qui ont présidé à leur adoption à la fin des années 1970. Le Code de la route a pour vocation, notamment, la sécurité de la circulation. Il importe à cet effet que le conducteur d’un véhicule ne soit pas distrait par une publicité. Les articles R. 418-2 et suivants du Code de la route en font état : « Dans l’intérêt de la sécurité routière, sur les voies ouvertes à la circulation publique et en bordure de celles-ci, sont interdites, lorsqu’elles en sont visibles, la publicité et les enseignes, enseignes publicitaires et préenseignes » (C. route, art. R. 418-2) ; « Il est interdit d’apposer des placards, papillons, affiches ou marquages sur les signaux réglementaires et leurs supports ainsi que sur tous autres équipements intéressant la circulation routière » (C. route, art. R. 418-3) ; « Sont interdites la publicité et les enseignes, enseignes publicitaires et préenseignes qui sont de nature, soit à réduire la visibilité ou l’efficacité des signaux réglementaires, soit à éblouir les usagers des voies publiques, soit à solliciter leur attention dans des conditions dangereuses pour la sécurité routière » (C. route, art. R. 418-4). D’ailleurs, la légalité de l’intervention du maire pour procéder à la dépose de ces publicités est subordonnée à l’existence d’une situation d’urgence, l’article R. 418-9 prévoyant que, seulement en cas d’urgence, l’autorité investie du pouvoir de police peut dès la constatation de l’infraction, ordonner soit la suppression des dispositifs non conformes à la réglementation, soit leur mise en conformité et, le cas échéant, la remise en état des lieux, soit y procéder d’office ou faire masquer tout dispositif publicitaire, enseigne, enseigne publicitaire ou préenseigne non conforme.

L’abrogation, la compatibilité comme l’intérêt de ce texte du Code de la route ont été discutés en doctrine. Pour Jean-Philippe Strebler : « Pourtant, compte tenu tant des possibilités de publicité expressément organisées par le Code de l’environnement – et qui, compte tenu de l’indépendance des législations, ne sauraient déroger aux interdictions édictées au nom de la sécurité routière – que de la réalité des implantations publicitaires admises par les communes, cette interdiction de principe de publicité sur le domaine routier devrait être considérée comme susceptible de dérogations accordées par l’autorité de police »19. Il vous appartient de résoudre cette contradiction entre ces deux textes.

VI – Confrontation

En l’espèce, il est vrai que la demande présentée par l’association est vague puisque la demande du 6 janvier 2013 adressée au maire de Nice porte sur les dispositifs de publicité sur l’ensemble du mobilier urbain, sans que ceux-ci ne soient relevés, ni précisés. Vous pourriez faire comme certaines juridictions de première instance et rejeter ces conclusions pour ce motif.

Mais, en même temps, est-il normal de faire supporter à une association la tâche énorme et fastidieuse de relever elle-même ces dispositifs ? Nous pensons que non et c’est pourquoi nous vous proposons d’examiner le fond. La demande ne concerne pas les enseignes ou pré-enseignes mais bien la publicité. Celle-ci est définie par l’article L. 581-3 du Code de l’environnement comme « toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ». Et, en effet, sur le mobilier urbain, ce sont des publicités. Aussi les dispositifs n’entrent pas dans le champ des deux dérogations prévues par l’article R. 418-5 du Code de la route concernant les enseignes et les aires. La publicité sur le mobilier urbain est donc interdite par le Code la route au nom de la sécurité routière, mais elle est règlementée, et est donc possible, par le Code de l’environnement au nom de la protection du cadre de vie. Qu’en déduire quant à la légalité de la décision de refus querellée ?

Il ne peut être considéré que l’une des dispositions est spéciale et dérogerait à l’autre qui serait plus générale. Leurs champs d’application matériels se recoupent pour grande partie et se confrontent. Il serait possible de considérer que le texte du Code la route à valeur règlementaire doit s’effacer devant la police de la publicité d’origine législative et que le texte issu du décret de 1976 ne doit pas être appliqué par les administrations dès lors qu’il serait contraire au Code de l’environnement. Mais ce ne serait possible que si le décret avait pour objectif la protection du cadre de vie, mais ce n’est pas le cas. Il ne s’agit pas ici de remettre en cause le principe d’indépendance des législations, mais de les concilier en les hiérarchisant : la publicité peut être admise sur le mobilier urbain, dès lors que les prescriptions du Code de l’environnement sont respectées. Mais ces mêmes publicités peuvent également être retirées et supprimées dès lors qu’il est justifié d’une quelconque atteinte aux conditions de circulation routière qui est l’objectif poursuivi par l’article R. 418-5 du Code de la route. Nous pensons que ces deux textes ne sont pas exclusifs, mais au contraire conciliables. La police de l’environnement ne fait pas obstacle à ce que le maire interdise une publicité qui pourrait nuire à la circulation automobile par son emplacement. Il s’agit de préserver la sécurité routière lorsque la publicité est apposée, qu’elle le soit de manière régulière ou non. Mais il convient alors de nuancer l’interdiction de principe posée par l’article R. 418-5 du Code de la route et de considérer qu’il n’énonce pas une interdiction absolue de principe, mais comme offrant une possibilité d’interdiction dès lors qu’il est justifié que les conditions de sécurité de circulation sont compromises en raison à la fois de l’emplacement et des conditions de la publicité pourtant légalement autorisée sur le fondement de la police spéciale de la publicité.

Si vous nous suivez, le traitement de l’affaire sera rapide. En l’espèce, l’association appelante, qui ne précise pas les publicités dont elle demande la dépose, ne fait état d’aucune circonstance liée à la circulation, ni, au surplus, d’une quelconque situation d’urgence qui aurait obligé le maire de Nice à intervenir à peine d’illégalité en méconnaissance de l’article R. 418-9 précité du Code de la route. Dès lors qu’il n’est pas allégué qu’eu égard à leur emplacement et à leur taille les panneaux publicitaires litigieux seraient de nature à créer un danger pour les usagers de la voie publique, ni à justifier une quelconque situation d’urgence, l’association n’est pas fondée à se plaindre du rejet de sa demande. Vous pourrez rejeter les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative. Par ces motifs, nous concluons au rejet de la requête.