A – Les origines de la lutte contre les nuisances lumineuses

La lutte contre la pollution lumineuse est récente. En effet, c’est la loi Grenelle 2, du 12 juillet 2010, qui lui a donné une véritable dimension opérationnelle. L’article 173 de celle-ci dispose à cet égard que : « Pour prévenir ou limiter les dangers ou troubles excessifs aux personnes et à l’environnement causés par les émissions de lumière artificielle et limiter les consommations d’énergie, des prescriptions peuvent être imposées, pour réduire ces émissions, aux exploitants ou utilisateurs de certaines installations lumineuses, sans compromettre les objectifs de sécurité publique et de défense nationale ainsi que de sûreté des installations et ouvrages sensibles ». Il est en outre précisé que : « les installations lumineuses concernées sont définies par décret en Conseil d’État selon leur puissance lumineuse totale, le type d’application de l’éclairage, la zone d’implantation et les équipements mis en place »7 et que pour satisfaire à ces objectifs, le ministre chargé de la Transition écologique et solidaire fixe par arrêté, après consultation de différentes instances (des instances professionnelles concernées, d’associations de protection de l’environnement agréées désignées par arrêté du ministre chargé de la Transition écologique et solidaire, de l’association représentative des maires au plan national et de l’association représentative des collectivités organisatrices de la distribution publique d’électricité au plan national) les prescriptions techniques relatives aux différentes catégories d’installations lumineuses. Il détermine également, le cas échéant, les limites temporaires ou permanentes de certains types ou sources d’émissions lumineuses, sur tout ou partie du territoire national, lorsque les caractéristiques locales ou la nature des sources lumineuses ou des émissions le justifient au regard des objectifs poursuivis8.

C’est dans cette perspective que sont adoptés le décret du 12 juillet 2011 relatif à la prévention et la limitation des nuisances lumineuses9 et l’arrêté du 25 janvier 2013 relatif à l’éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels afin de limiter les consommations d’énergie10.

Le premier texte, après avoir précisé ce qui constitue une installation lumineuse11, réglemente celles destinées à « l’éclairage extérieur destiné à favoriser la sécurité des déplacements, des personnes et des biens et le confort des usagers sur l’espace public ou privé, en particulier la voirie, à l’exclusion des dispositifs d’éclairage et de signalisation des véhicules ; à [l’]éclairage de mise en valeur du patrimoine, (…) du cadre bâti, ainsi que des parcs et jardins ; à [l’]éclairage des équipements sportifs de plein air ou découvrables ; à [l’]éclairage des bâtiments, recouvrant à la fois l’illumination des façades des bâtiments et l’éclairage intérieur émis vers l’extérieur de ces mêmes bâtiments ; à [l’]éclairage des parcs de stationnements non couverts ou semi-couverts ; à [l’]éclairage événementiel extérieur, constitué d’installations lumineuses temporaires utilisées à l’occasion d’une manifestation artistique, culturelle, commerciale ou de loisirs ; à [l’] éclairage de chantiers en extérieur »12 ; exclusion faite des publicités et enseignes lumineuses qui font l’objet de dispositions particulières13. Il est par ailleurs prévu que les prescriptions techniques arrêtées par le ministre en charge de la Transition écologique et solidaire sont déterminées en fonction de l’implantation des installations lumineuses en ou hors agglomération étant précisé que « dans les espaces naturels [sites classés ou inscrits par exemple] ainsi que dans les sites d’observation astronomique, dont la liste et le périmètre sont fixés par un arrêté du ministre chargé de la Transition écologique et solidaire pris après avis du ministre chargé de la Recherche quand sont en cause des sites d’observation placés sous son autorité, les installations lumineuses font l’objet de mesures plus restrictives que celles appliquées aux dispositifs implantés en agglomération et en dehors des agglomérations »14. Enfin, le préfet peut adapter les différentes mesures en fonction des circonstances locales après avis du conseil départemental de l’environnement, des risques sanitaires et technologiques15.

Le second texte s’applique aux installations d’éclairage des bâtiments non résidentiels, recouvrant à la fois l’éclairage intérieur émis vers l’extérieur de ces bâtiments et l’illumination des façades de bâtiments, à l’exclusion des installations d’éclairage destinées à assurer la protection des biens lorsqu’elles sont asservies à des dispositifs de détection de mouvement ou d’intrusion16. Il prévoit qu’en principe, « Les éclairages intérieurs de locaux à usage professionnel sont éteints 1 heure après la fin de l’occupation de ces locaux », « que les illuminations des façades des bâtiments sont éteintes au plus tard à 1 heure » et que « les éclairages des vitrines de magasins de commerce ou d’exposition sont éteints au plus tard à 1 heure ou 1 heure après la fin de l’occupation de ces locaux si celle-ci intervient plus tardivement ». Dans le même sens, « les éclairages des vitrines de magasins de commerce ou d’exposition peuvent être allumés à partir de 7 heures ou 1 heure avant le début de l’activité si celle-ci s’exerce plus tôt » et « les illuminations des façades des bâtiments ne peuvent être allumées avant le coucher du soleil ». Cependant, plusieurs exceptions existent, il en est ainsi par décision préfectorale la veille des jours fériés chômés, durant les illuminations de Noël, lors d’événements exceptionnels à caractère local définis par arrêté préfectoral et dans les zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente. Cet arrêté a été complété par une circulaire du 5 juin 2013, qui en précise le champ d’application et le rôle des services chargés de son contrôle17.

La volonté de lutter contre les nuisances lumineuses s’est concrétisée à nouveau récemment dans plusieurs dispositions législatives18. Par exemple, « les nouvelles installations d’éclairage public sous maîtrise d’ouvrage de l’État et de ses établissements publics et des collectivités territoriales font preuve d’exemplarité énergétique et environnementale »19. De même, le patrimoine commun de la nation comprend désormais les paysages « diurnes et nocturnes »20.

En dépit de l’intérêt des pouvoirs publics pour la limitation des pollutions lumineuses, les différents dispositifs sont restés incomplets, ce qui a conduit à la sanction de l’État pour carence par le juge administratif.

B – La sanction de la carence de l’État

Le juge administratif a, par le passé, eu l’occasion d’engager la responsabilité sans faute d’une commune du fait de la forte puissance d’un éclairage public21.

Le 28 mars 2018, le Conseil d’État22, saisi par plusieurs associations de protection de l’environnement, a sanctionné la carence de l’État dans la limitation des nuisances lumineuses, préjudiciables tant aux personnes, qu’aux biens ; s’agissant notamment de l’éclairage public23. Cet arrêt se situe donc dans la lignée de sa jurisprudence relative à l’eau et à l’air24.

La haute juridiction a considéré, faisant une lecture combinée des articles L. 583-1, L.583-2, R. 583-2 et R. 583-4 du Code de l’environnement, qu’il existait une obligation pour le ministre chargé de la Transition écologique et solidaire de prendre les mesures indispensables à l’application de ces dispositions législatives et réglementaires eu égard à leur portée. Il lui appartenait en effet d’édicter les arrêtés nécessaires pour fixer les prescriptions techniques relatives aux diverses catégories d’installations lumineuses, ainsi que celles devant s’appliquer à certains espaces naturels et sites d’observation astronomique.

Or seul l’arrêté relatif à l’éclairage nocturne des bâtiments non résidentiels a été pris25. Aussi, le juge administratif estime que, « quelles qu’aient pu être les difficultés rencontrées par l’Administration dans l’élaboration des divers autres arrêtés, l’abstention du ministre à les prendre s’est prolongée plus de 5 ans après l’intervention de la loi et de son décret d’application, bien au-delà, par conséquent, d’un délai raisonnable »26. Il annule alors la décision implicite du ministre rejetant la demande des associations de prendre les dispositions nécessaires pour compléter la réglementation relative à la lutte contre les nuisances lumineuses et ordonne leur édiction dans un délai de 9 mois, et prononce « contre l’État, à défaut pour lui de justifier de l’exécution de la présente décision dans un délai de 9 mois à compter de sa notification, une astreinte »27.

L’adoption des dispositions manquantes est venue poser les bases du renouveau du droit de la nuit.

A – Le droit commun de protection de la nuit

L’arrêté relatif à la prévention, à la réduction et à la limitation des nuisances lumineuses commence par indiquer les installations d’éclairage concernées par les différentes mesures. Il reprend à cette fin l’essentiel des dispositions des textes de 2011 et 2013 tout en en précisant néanmoins la portée. Les installations concernées sont les mêmes que par le passé bien que soient désormais explicitement exclues de l’application de ces dispositions les installations d’éclairage des tunnels, celles établies pour assurer la sécurité aéronautique, la sécurité ferroviaire, la sécurité maritime et fluviale de même que les gares de péages et que, à l’inverse les jardins privés et publics accessibles au public ou appartenant à des entreprises, des bailleurs sociaux ou des copropriétés sont expressément concernés28.

Deux séries de mesures fondent le régime de ces installations. Les premières sont purement techniques et relatives au type et à la puissance de ces dernières, il semble donc inutile de les exposer en détail ici29. Les secondes reprises pour partie du texte de 2011, portent sur les horaires de l’éclairage et témoignent de la volonté de concilier la lutte contre les nuisances lumineuses avec les différentes activités auxquelles l’éclairage est nécessaire30.

Il est ainsi d’abord prévu que les éclairages sont allumés, le soir, au plus tôt au coucher du soleil pour la mise en lumière du patrimoine, les éclairages des bâtiments non résidentiels, les éclairages de parcs de stationnement, de même que des chantiers extérieurs. Le matin, les éclairages extérieurs sont allumés à 7 heures au plus tôt ou 1 heure avant le début de l’activité, si elle débute avant. Il en est de même pour les éclairages intérieurs de locaux à usages professionnels et les éclairages de vitrines de magasin, de commerce ou d’exposition.

Les installations doivent ensuite être éteintes, soit à 1 heure du matin – mise en lumière du patrimoine et des vitrines de magasins de commerce ou d’exposition –, soit 1 heure après la fermeture du lieu ou la cessation de l’activité (2 heures pour les éclairages de parcs de stationnement).

B – Les régimes dérogatoires

Les régimes dérogatoires prévus sont, pour l’essentiel, plus stricts que ceux du droit commun en raison de la particularité de certains sites. Certaines dérogations s’avèrent cependant temporairement plus permissives.

S’agissant des régimes plus stricts, ils découlent soit directement de l’arrêté, soit de l’existence de circonstances locales particulières qui les justifient.

Ainsi, les arrêtés déterminent d’abord les sites d’observation astronomique mentionnés à l’article R. 583-4 du Code de l’environnement, dans le périmètre d’un cercle de 10 kilomètres de rayon centré sur chaque site, et réglementent techniquement les installations lumineuses qui s’y trouvent31. Il s’agit du site d’observation de la ferme des étoiles – observatoire du Pic du Midi de Bigorre ; de l’observatoire de Haute-Provence ; de l’observatoire du plateau de Calern (de l’observatoire de Côte d’Azur) ; du centre d’astronomie Jean-Marc Salomon ; de l’observatoire de la Couyère ; de l’observatoire Les Makes ; de l’observatoire de Château-Renard ; du site d’observation du parc national des Cévennes – observatoire des Pises ; de l’observatoire des baronnies provençales ; du site Planète Mars – observatoire Hubert Reeves ; du centre d’astronomie de Saint-Michel-l’Observatoire32. Les collectivités territoriales situées dans le périmètre de ces sites peuvent déroger à la réglementation prévue en adoptant un plan de lutte contre les nuisances lumineuses permettant de garantir la prévention, la limitation et la suppression des nuisances lumineuses pouvant empêcher les activités d’observation astronomique de ces sites. Ce dernier doit contenir des prescriptions techniques dont le respect conduit à des résultats équivalents à celles de l’arrêté.

Ces textes fixent également les réglementations techniques pour les réserves naturelles, les parcs naturels régionaux et les parcs naturels marins, étant entendu que le préfet peut adopter des mesures plus strictes au regard des circonstances locales33.

Enfin, et dans le même sens, hors de ces sites spécifiques, le préfet peut prendre des adaptations plus restrictives « pour tenir compte de la sensibilité particulière aux effets de la lumière d’espèces faunistiques et floristiques ainsi que les continuités écologiques »34.

S’agissant des régimes dérogatoires plus permissifs, ils tiennent compte tant de circonstances de temps et de lieu particulières.

Le maire peut ainsi déroger aux dispositions réglementant l’extinction des installations d’éclairage de mise en valeur du patrimoine, du cadre bâti, des parcs et jardins privés et publics accessibles au public ou appartenant à des entreprises, des bailleurs sociaux ou des copropriétés ainsi que celles relatives aux bâtiments non résidentiels les veilles des jours fériés chômés et durant les illuminations de Noël35.

Dans le même sens, le préfet peut déroger à ces mêmes dispositions lors d’événements exceptionnels à caractère local définis par arrêté préfectoral, et dans les zones touristiques et les zones touristiques internationales36.

Enfin et dans une moindre mesure, le régime de droit commun des installations lumineuses peut être adapté lorsque ces dernières sont couplées à des dispositifs de détection de présence, ne générant qu’un éclairage ponctuel, et des dispositifs d’asservissement à l’éclairement naturel37.

In fine, s’il était possible de craindre la lenteur dans la prise des mesures nécessaires pour compléter la réglementation relative à la lutte contre les nuisances lumineuses38 à la suite de la condamnation de l’État, il n’en a rien été. Le droit de la nuit semble donc avoir enfin été enfin consacré.