Quelle commission doit être consultée avant que le préfet prenne une sanction à l’égard d’un chauffeur de taxi ?

CAA Marseille, 21 avril 2016
Publié le 05/08/2016

La consultation de la commission des taxis et des voitures de petite remise, lorsqu’elle siège en matière disciplinaire, est prévue pour permettre aux conducteurs de taxi de présenter leurs observations sur la sanction envisagée à leur encontre. Si la commission communale et la commission départementale sont l’une et l’autre composées de membres des professions concernées et de représentants de l’Administration, la première est cependant constituée à l’initiative du maire qui en assure la présidence, alors que la seconde est constituée par le préfet et présidée par lui. En raison, tant des différences qui affectent leur composition et leur présidence, que du rôle prépondérant du président en cas de partage des voix, le préfet ne saurait consulter indifféremment l’une ou l’autre de ces commissions avant de procéder au retrait de la carte professionnelle d’un conducteur de taxi. Il doit, dans chaque cas, saisir celle compétente au regard des règles édictées à l’article 1er du décret du 13 mars 1986. Le droit d’être entendu par une commission composée dans le respect de ces règles constitue pour le conducteur de taxi concerné une garantie dont la privation entache d’illégalité la décision de retrait de sa carte professionnelle.

CAA Marseille, 21 avr. 2016, no 14MA03034, Préfet des Bouches-du-Rhône, C+

La profession de chauffeur de taxis (ceux-ci étaient anciennement appelés « voiture de place »1) a toujours été règlementée. Ces voitures circulaient et stationnaient (« maraude ») sur la voie publique dans l’attente que leur conducteur soit sollicité par un client, à la différence des véhicules de petite2 et grande remise3 qui étaient « remisés », mis à disposition à la demande d’un client, c’est-à-dire dans le cadre d’une réservation préalable. Un tel régime d’exploitation est la principale distinction entre ces deux modes de transports puisque les taxis peuvent stationner sur la voie publique pour y charger leurs clients4. À cet effet, les chauffeurs de taxis doivent disposer, en plus de la carte professionnelle5, laquelle, délivrée après un examen de conduite6, précise le ou les départements dans lesquels ils pourront exercer leur profession, d’une autorisation de stationnement (ADS). Cette dernière, aussi appelée « licence », constitue une mesure de police7 prise par le maire, seul compétent pour les délivrer sur le territoire communal, exception faite de la compétence du préfet dans les emprises des aérodromes, où il dispose de la police spéciale8 comprenant celle du stationnement9, ainsi que dans les emprises des gares, sauf lorsque la propriété des voies a été transférée à la commune10. La délivrance de ces autorisations de stationnement a pour objet d’organiser l’exploitation des taxis à partir des points de prise en charge déterminés par le maire11, qui en fixe le nombre12, et qu’il peut limiter dans l’intérêt de la commodité des usagers et de la sécurité de la circulation sur les voies publiques13. Il doit à cet effet tenir compte, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, des besoins de la population, des conditions générales de la circulation publique et des équilibres économiques de la profession des exploitants de taxi14. Ces autorisations, qui pouvaient depuis 1995 donner droit à leur titulaire de présenter à titre onéreux, ne peuvent plus désormais être cédées15. L’État a d’ailleurs annoncé le 4 avril 2016 l’institution d’un fonds de garantie destiné au rachat des licences dont le prix moyen est de 160 000 € pouvant atteindre entre 350 000 € et 400 000 €, pour un coût global estimé à 8 milliards d’euros16.

Ces autorisations peuvent être retirées. Si une telle mesure présente le caractère d’une sanction, les droits de la défense doivent être respectés. L’intéressé doit alors disposer d’un délai suffisant pour consulter son dossier et lui permettre de préparer utilement sa défense, au moyen d’une convocation à la séance de la commission des taxis l’informant notamment qu’il peut venir consulter son dossier en mairie17.

I – Le retrait de la carte professionnelle par le préfet

Cette profession est soumise à de fortes contraintes concurrentielles, à la fois entre les chauffeurs de taxis eux-mêmes, mais également avec les véhicules de tourisme avec chauffeurs (VTC)18. D’ailleurs, ainsi que l’a reconnu le Conseil constitutionnel, l’un de objectifs visés par loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur est d’ « assurer la pleine exploitation des autorisations de stationnement sur la voie publique »19. Les usagers des taxis le savent, il est parfois difficile de trouver un chauffeur de taxi qui accepte de faire une course courte car peu rémunératrice. Or, il est interdit de refuser un service sauf motif légitime20. C’est pour avoir refusé le vendredi 8 juillet 2011 aux alentours de 23h30 de prendre en charge certains clients alors qu’il était à la station de taxi de la gare SNCF Marseille Saint-Charles et de délivrer une note à des clients en méconnaissance de l’article L. 113-3 du Code de la consommation que M. F. s’est vu retirer par décision en date du 14 décembre 2011 du préfet des Bouches-du-Rhône sa carte professionnelle pour une durée de 30 jours (trois décades).

Aux termes de l’article L. 3124-2 du Code des transports, « En cas de violation par un conducteur de taxi de la réglementation applicable à la profession, l’autorité administrative peut lui donner un avertissement ou procéder au retrait temporaire ou définitif de sa carte professionnelle ». Ce texte permet au préfet, en cas de comportement fautif du chauffeur de taxi, de lui retirer à titre provisoire ou définitif sa carte professionnelle21. Le préfet est compétent pour prononcer une telle sanction, peu importe l’autorité compétente pour assurer la police dans la gare de Marseille Saint-Charles22.

Le contrôle que vous devrez porter est un contrôle entier, dans la lignée de jurisprudence relative aux sanctions infligées aux professionnels23, mais en votre qualité de juges de l’excès de pouvoir s’agissant d’une profession règlementée, par exception à la jurisprudence ATOM24 concernant les sanctions infligées aux administrés. Mais vous n’aurez pas à aller jusque-là puisqu’est invoquée une irrégularité de procédure que nous allons vous proposer d’accueillir.

II – La consultation de la commission des conducteurs de taxis

L’article 6 de l’arrêté préfectoral du 18 janvier 1999, alors en vigueur, portant mise en œuvre de la convention relative aux conditions de fonctionnement de la station de taxis de la gare ferroviaire Saint-Charles à Marseille précise que « Toute infraction au présent arrêté fera l’objet d’un procès-verbal (…) porté pour avis, devant la commission municipale ou départementale, des taxis compétente ». Quelle commission devait être consultée ? La commission communale ou départementale ?

En l’espèce, la sanction de retrait provisoire querellée a été précédée de la consultation de la commission départementale des conducteurs de taxi des Bouches-du-Rhône. Celle-ci s’est réunie le 22 novembre 2011 sous la présidence d’un représentant du préfet. La commission a proposé à l’unanimité, trois décades fermes de retrait de la carte professionnelle de M. F. Le préfet a suivi l’avis de la commission et a infligé cette sanction à l’intéressé le 14 décembre 2011. M. F. soutient que la procédure est irrégulière et que ce n’est pas la commission départementale qui aurait dû être consultée, mais celle communale. Ce moyen est fondé en droit.

L’organisation et le fonctionnement de cette commission sont régis par le décret n° 86-427 du 13 mars 1986 portant création de la commission des taxis et des voitures de petite remise. Cette dernière est notamment chargée de formuler des avis sur les questions d’organisation et de fonctionnement de la profession où elle exprime un avis dont le sens ne s’impose pas à l’autorité investie du pouvoir de décision25. Elle est également consultée pour avis en cas de manquement disciplinaire dans l’exercice de la profession d’artisan-chauffeur de taxi et siège alors selon une composition particulière.

La commission communale, créée par le maire et présidée par ce dernier, est compétente dans les communes comptant 20 000 habitants et plus. Quant à la commission départementale, créée par le préfet et présidée par ce dernier ou son représentant, elle est compétente pour les communes de moins de 20 000 habitants. Toutefois, dans les départements et dans les communes de 20 000 habitants et plus auxquels les dispositions de la loi du 13 mars 1937 ayant pour objet l’organisation de l’industrie du taxi ont été rendues applicables, la commission est constituée et présidée par le préfet.

Les commissions communales et départementales comprennent, en nombre égal, des représentants de l’Administration, des représentants des organisations professionnelles les plus représentatives au plan local et des représentants des usagers. Ces membres sont désignés par le maire ou par le préfet, suivant le cas. En matière disciplinaire, siègent seuls les membres des professions concernées et les représentants de l’Administration, dans des sections spécialisées désignées à cet effet. Les membres de ces sections ne peuvent prendre part aux délibérations lorsqu’ils ont un intérêt personnel à l’affaire qui en fait l’objet.

À Marseille, quelle commission devait être consultée ? Cette commune compte plus de 20 000 habitants et donc la commission consultée devait être la commission communale présidée par le maire, sauf si la loi du 13 mars 1937 a été rendue applicable, auquel cas la commission départementale devait être consultée comme cela a été le cas.

Cette loi du 13 mars 1937 donne compétence au ministre du Travail pour organiser la profession en concertation avec les syndicats concernant la durée du travail, le tarif de location, la répartition des recettes et le nombre de véhicules en circulation. Aux termes des dispositions de l’article 1er de la loi précitée du 13 mars 1937, dont les dispositions ont été reprises en substance à l’article L. 3121-7 du Code des transports, « Lorsque, dans une commune ou une région déterminée, un accord sera intervenu entre les syndicats de loueurs de voitures publiques dont l’exploitation est assujettie à des tarifs de transport fixés par l’autorité publique et les syndicats de conducteurs de telles voitures, qu’ils en soient ou non propriétaires, sur les points ci-après : / La réglementation de la durée du travail établi conformément aux prescriptions du livre II du Code du travail ; / Le tarif de location des voitures pour la clientèle ; / Les modalités de répartition de la recette inscrite au compteur entre le propriétaire et le conducteur de la voiture ; / La réglementation du nombre des voitures en circulation dans la ville ou la région intéressées ; du nombre des nouveaux chauffeurs admis à la conduite de ces voitures et la révision des admissions dont bénéficient les chauffeurs ne justifiant pas de l’exercice habituel de la profession depuis un nombre d’années déterminé. Le préfet peut, par arrêté, après consultation des conseils municipaux intéressés et, le cas échéant, du conseil général intéressé, rendre obligatoires à l’ensemble de la profession, dans la commune ou la région intéressée, les dispositions touchant les points dont il s’agit, qui auront été réglés par ces accords. À défaut de ces accords, des arrêtés du préfet pourront intervenir après consultation des organisations professionnelles, des conseils municipaux et généraux intéressés pour régler les points ci-dessus ». Cette législation a été rendue applicable à Lyon et Paris. Et à Marseille ?

Le préfet des Bouches-du-Rhône soutient que la loi du 13 mars 1397 a été rendue applicable, mais sans pour autant l’établir. Si la première condition démographique est remplie, s’agissant de la seconde, le préfet ne justifie aucunement de la conclusion d’un tel accord. C’est pour ce motif que le tribunal administratif de Marseille a annulé la sanction prononcée par le préfet le 14 décembre 2011 par le jugement querellé26 du 14 mai 2014 en jugeant « qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la loi du 13 mars 1937 ait été rendue applicable à la commune de Marseille ; que la convention du 26 juin 1996 produite par le préfet, relative aux conditions de fonctionnement de la station de taxi de la Gare Saint-Charles, ne saurait valoir application de la loi du 13 mars 1937 ; que, dans ces conditions, M. F. est fondé à soutenir que la commission départementale des taxis et des voitures de petite remise réunie en formation disciplinaire dans sa séance du 22 novembre 2011 était irrégulièrement composée et que la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure ». L’État n’en justifie toujours pas en cause d’appel et la convention conclue le 26 juin 1996 entre l’État, la commune de Marseille, la SNCF et les organisations professionnelles de l’industrie du taxi ne saurait en tenir lieu dès lors qu’elle n’a d’autre objet que de définir les règles de fonctionnement de la station de taxi de la gare SNCF Marseille Saint-Charles, les conditions de prise en charge de la clientèle, ainsi que les obligations des conducteurs de taxis dans cette station. D’ailleurs, l’applicabilité de ce texte de 1937 a été déniée par le Conseil d’État dans un arrêt de section du 19 mars 1969, Sieur Aponte et autres27, dans lequel la haute juridiction a confirmé la compétence du maire de Marseille pour limiter le nombre de voiture de place, « à défaut de l’existence, dans les conditions prévues par la loi du 13 mars 1937 sur l’organisation de l’industrie du taxi, d’un accord entre les syndicats de loueurs de voitures publiques et de conducteurs ». Aussi, et ainsi que le soutient à bon droit M. F., la commission départementale n’était pas compétente pour être consultée en matière disciplinaire et elle ne pouvait être présidée par le préfet. Elle aurait dû être créée par le maire et présidée par ce dernier. La procédure est donc irrégulière. Mais ce vice est-il « danthonysable » ? Peut-il être neutralisé ?

III – La consultation de la commission constitue-t-elle une garantie ?

« Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie »28. Dans son raisonnement, le tribunal a commis une erreur de droit, mais elle n’est pas invoquée, en annulant pour vice de procédure sans rechercher si ce vice constituait une garantie ou avait pu exercer une influence sur le sens de la décision. En effet, « il appartient au juge administratif d’écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d’un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d’illégalité la décision attaquée ; qu’en statuant ainsi, le juge ne relève pas d’office un moyen qu’il serait tenu de communiquer préalablement aux parties »29. Aussi, la question posée est celle de savoir si M. F. a ou non été privé d’une garantie ? La réponse à cette question n’est guère évidente dès lors qu’une commission a été consultée, mais pas sous la présidence du maire, mais celle du préfet. Autrement dit, la composition est irrégulière. Est-ce pour autant de nature à justifier l’annulation alors qu’une consultation a bien été effectuée ?

La réponse est à notre sens positive : la consultation de cette commission constitue une garantie de procédure. Certes, elle a été consultée, mais elle était irrégulièrement composée et irrégulièrement présidée. Elle aurait dû l’être par le maire, et non pas par le préfet. Certes, il n’est pas allégué que le préfet aurait dû départager ou que sa présidence ait eu une influence sur le sens de la décision, ce qui serait impossible à justifier pour le requérant en raison du caractère secret de la délibération et que le préfet ne peut violer le secret pour le besoin de l’instruction de la présente affaire. Mais cette consultation constitue une garantie à condition que les règles de composition soient respectées. Dès lors que tel n’a pas été le cas, la procédure est irrégulière et M. F. a été privé d’une garantie. C’est pourquoi, nous vous proposons de confirmer l’annulation prononcée en première instance assortie de cette précision.

Les conclusions à fins d’annulation, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, seront rejetées. Par ces motifs, nous concluons au rejet de la requête.

Notes de bas de pages

  • 1.
    V. Ruzié D., « Les taxis », D. 1960, Chron., p. 27 ; Laulhé H., « Les voitures de place dénommées taxis : règlementation et jurisprudence », AJDA 1960, p. 163.
  • 2.
    Véhicules automobiles avec chauffeur mis à disposition des personnes en faisant la demande. V. la loi n° 77-6 du 3 janvier 1977 relative à l'exploitation des voitures dites de « petite remise » et le décret d’application n° 77-1308 du 29 novembre 1977.
  • 3.
    Mise à disposition de la clientèle de voitures de tourisme de luxe insusceptibles de pouvoir stationner sur la voie publique lorsqu’elles n’ont pas fait l’objet d’une location préalable et ne pouvant être louées sur place. V. le décret n° 55-961 du 15 juillet 1955 relatif à l'exploitation des entreprises de remise et de tourisme.
  • 4.
    CE, 4 févr. 1983, ville de Charleville-Mézières c/ Mme Calo et a. : Lebon, p. 45.
  • 5.
    C. transp., art. L. 3121-10 ; v. TA Lyon, 16 déc. 2015, n° 1501446.
  • 6.
    Depuis le vote de la loi n° 95-66 du 20 janvier 1995 relative à l'accès à l'activité de conducteur et à la profession d'exploitant de taxi, en plus du permis de conduire qui était jusque-là suffisant, les chauffeurs doivent passer des tests de conduite sanctionnés par la délivrance d’un certificat de capacité professionnelle. Sur le contrôle juridictionnel des notes, v. CAA Marseille, 10 juin 2011, n° 10MA02278, Jouve : Droit de la voirie et du domaine public, déc. 2011, n° 157, p. 179, concl. Deliancourt S.
  • 7.
    Par ex. CE, 23 nov. 1955, Dupont : Lebon, p. 555 (arrêt justifiant le caractère incessible de cette autorisation) ; CE, 13 mars 1985, n° 50265, ville de Strasbourg : Lebon, tables, p. 468-522 ; CE, 15 mars 1999, n° 188742, Filippi ; CAA Paris, 26 sept. 2000, n° 97PA03324, ministre de l’Intérieur c/ sté fraternelle Taxis ; CE, 17 nov. 2010, n° 329929, cne de Seillons Source d’Argens : JCP A 2011, 2104, note Moreau J. (v. l’arrêt d’appel : CAA Marseille, 26 mars 2009, n° 07MA04709, Biancotto : AJDA 2009, p. 1614, concl. Dieu F. ; JCP A 2010, 2035, obs. Deliancourt S.).
  • 8.
    C. transp., art. L. 6332-2.
  • 9.
    C. transp., art. R. 213-1-4 et C. aviation, art. R. 213-1-5 ; v. CE, 25 mars 1987, n° 65303, cne de Colombier-Saugnieu : Lebon, p. 104 ; CE, 16 juin 1993, n° 135436, Syndicat départemental des artisans du taxi du Bas-Rhin et Association centrale des auto-taxis de la communauté urbaine de Strasbourg : Lebon, p. 174 ; CAA Lyon, 18 nov. 2003, n° 00LY01199, Day.
  • 10.
    CE, 6 juin 2001, n° 199674, cne de Vannes : Lebon p. 256 ; RFDA 2001, p. 976 ; CJEG 2002, p. 19, note Laget-Annamayer A.
  • 11.
    CE, 4 févr. 1983, ville de Charleville-Mézières c/ Mme Calo et a. : Lebon, p. 45.
  • 12.
    D. n° 95-935, 17 août 1995, art. 9, décretportant application de la loi n° 95-66 du 20 janvier 1995 relative à l'accès à l'activité de conducteur et à la profession d'exploitant de taxi.
  • 13.
    CE, 20 févr. 1981, n° 18714, ministre de l’Intérieur c/ Billot : Lebon, tables, p. 849-893.
  • 14.
    CE, 27 juin 2007, n° 292855, Syndicat de défense des conducteurs du taxi parisien : Lebon, p. 278 ; RJEP 2008, comm. n° 8, concl. Guyomar M.
  • 15.
    Il s’agissait auparavant des « pas de portières », c'est-à-dire d’un droit de présentation onéreux d’un successeur permis par l’article 3 de la loi n° 95-66 du 20 janvier 1995 relative à l'accès à l'activité de conducteur et à la profession d'exploitant de taxi ; v. Broussolle D., « La loi du 20 janvier 1995 sur les taxis : une réforme pour les rentiers ? », JCP E 1995, 466. Ce droit de présentation était subordonné à une exploitation effective et continue pendant une durée de cinq ans de l'autorisation de stationnement à compter de la date de délivrance de celle-ci. Le délai d’attente était estimé entre quinze à vingt ans à Paris pour bénéficier d’une telle autorisation. Il s’agit là des fameuses « licences » achetées par les exploitants, lesquelles contestent la possibilité d’exercer cette profession sans avoir à supporter une telle charge. Le prix de celles-ci a été évalué à 235 000 € à Paris et pouvant aller jusqu’à 400 000 € à Nice selon le rapport Thévenoud (p. 33) : « Un taxi pour l’avenir des emplois en France », avr. 2014, La Documentation française, 87 p., lequel a dénombré 57 731 licences en 2013 (p. 17). Une condamnation pénale peut faire obstacle à la cession de l’autorisation de stationnement dès lors que le refus peut être fondé sur un motif tiré de ce que les conditions posées par la loi ne seraient pas remplies mais aussi sur des motifs tenant à l’ordre public, notamment à la sécurité et à la commodité de la circulation sur les voies publiques et, à ce titre, il est loisible au maire de prendre en considération des circonstances de nature à mettre en cause la sécurité des personnes transportées (CE, 24 mars 2014, n° 361510, Monferran, confirmant CAA Marseille, 29 mai 2012, n° 10MA01435, Monferran : JCP A 2012, 2307, concl. Deliancourt S.).
  • 16.
    Ce fonds devrait être financé pour partie par la profession et le coût estimé est de l’ordre de 4,5 milliards d’euros sur trente ans.
  • 17.
    CE, 31 mars 2008, n° 280570, Dastafhan : BJCL 2008, p. 358, concl. Guyomar M.
  • 18.
    Voir la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, dite « Loi Thévenoud ». Noguellou R., « Les taxis, la concurrence et le droit », Dr. adm. 2014, alerte 18. Pour la situation antérieure, v. Thévand A., « Taxis et concurrence », AJDA 2010, p. 1124.
  • 19.
    Déc., QPC, 15 janv. 2016, n° 2015-516 : JO n° 14, 17 janv. 2016.
  • 20.
    C. consom., art. L. 122-1.
  • 21.
    Par ex. CAA Paris, 8 oct. 2007, n° 06PA00154, Meknassi : JCP A 2008, 2011, note Pontier J.-M. Il s’agit alors d’une sanction (voir CE, ass., 7 juill. 2004, ministre de l'Intérieur c/ Benkerrou : Lebon, p. 297, concl. Guyomar M. ; RFDA 2004, concl. Guyomar M.).
  • 22.
    L’article 6 du décret du 22 mars 1942 précise que « les mesures de police destinées à assurer le bon ordre dans les parties des gares et de leurs dépendances accessibles au public sont réglées par des arrêtés du préfet du département (...). Ces mesures visent notamment l'entrée, le stationnement et la circulation des voitures publiques ou particulières (...) dans les cours dépendant des gares de chemins de fer ».
  • 23.
    Rapp. CE, sect., 22 juin 2007, n° 272650, Arfi : Lebon, p. 263.
  • 24.
    CE, ass., 16 févr. 2009, n° 274000, sté ATOM : Lebon, p. 25.
  • 25.
    CAA Paris, 23 mai 2000, n° 97PA01852, Marcinkiewicz.
  • 26.
    Req. n° 1201662.
  • 27.
    Lebon, p. 161.
  • 28.
    CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony et a. : Lebon, p. 649, concl. Dumortier G. ; JCP G 2012, 558, note Connil D. ; JCP A 2012, 2089, obs. Broyelle C. ; Dr. adm. 2012, comm. 22, note Melleray F. ; AJDA 2012, p. 1609, obs. Seiller B. ; AJDA 2012, p. 195, obs. Domino X. et Bretonneau A. ; RFDA 2012, p. 284, concl. Demortier G. ; RFDA 2012, p. 296, note Cassia P. et RFDA 2012, p. 423, comm. Hostiou R.
  • 29.
    CE, 17 févr. 2012, n° 332509, sté Chiesi SA : Lebon, p. 143, concl. Vialettes M.

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Référence : LPA 05 Août. 2016, n° 119c5, p.12

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