Les voitures de transport avec chauffeur, le droit constitutionnel et le droit européen : les précisions apportées par le Conseil d’État

Publié le 17/05/2016

Alors que les débats sur les VTC et les conflits entre ces acteurs et les taxis se multiplient, le décret qui y est relatif a été doublement censuré. Le droit constitutionnel comme le droit européen étaient convoqués par les requérants. Le Conseil constitutionnel a ainsi été saisi de questions prioritaires de constitutionnalité, tant par la Cour de cassation que par le Conseil d’État. Ce dernier, ayant sursis à se prononcer sur les questions de constitutionnalité, vient de juger d’une part de l’inconstitutionnalité d’une partie du décret, par effet quasi-mécanique au regard de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur les QPC, et d’autre part, de l’inconventionnalité d’une partie du décret, par son traditionnel office de juge européen de droit commun. Cette double censure oblige le législateur, puis le Gouvernement dans son devoir d’application de la loi, à revoir leurs copies.

Taxi et VTC : les règles de droit applicables

Depuis la loi du 20 janvier 1995 relative à l’accès à l’activité de conducteur et à la profession d’exploitant de taxi1, complétée par le décret du 17 août 19952, l’accès à la profession de taxi est subordonné à l’obtention d’un certificat de capacité professionnelle, matérialisé par la carte professionnelle. Le certificat s’obtient après une formation sanctionnée par un examen.

Les chauffeurs de taxi doivent également disposer d’une autorisation de stationnement (ADS), que l’on nomme couramment la licence, mentionnée à l’article L. 3121-1 du Code des transports.

Elle était initialement délivrée à titre gratuit par le maire ou le préfet de police à Paris, désormais son obtention est soumise à l’inscription sur une liste d’attente en mairie ou en préfecture et à un avis consultatif de la Commission des taxis et véhicules de petite remise. Il a pu être relevé que le délai d’attente est actuellement estimé entre 15 et 20 ans à Paris3.

Outre le principe du régime d’autorisation, doit être mentionné ce que l’on appelle le « droit de présentation », qui revêt un caractère patrimonial, permettant au titulaire de l’autorisation de présenter son successeur à l’autorité administrative. L’article L. 3121-2 du Code des transports donne ainsi au titulaire d’une ADS, même délivrée gratuitement, la faculté de présenter à titre onéreux son successeur à l’autorité administrative, sous condition du respect d’un délai minimal d’exploitation.

Dans sa rédaction résultant de l’article 6 de la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur4, l’article L. 3121-2 distingue entre les ADS selon qu’elles ont été délivrées antérieurement ou postérieurement à la promulgation de cette loi : les ADS délivrées antérieurement le sont pour une durée indéterminée et demeurent cessibles à titre onéreux, sous réserve d’une exploitation effective et continue de quinze ans à compter de la date de délivrance ou de cinq ans à compter de la date de la première mutation ; les ADS délivrées postérieurement ont une durée de validité de cinq ans (renouvelable dans des conditions fixées par décret) et ne sont pas cessibles à titre onéreux. Le prix de la licence est de 230 000 euros à Paris et atteindrait 400 000 euros dans des villes telles qu’Orly ou Nice5.

En outre, l’exercice de la profession est territorialement réglementé et le tarif est également réglementé par le décret 6 avril 19876 réglementant les tarifs des courses de taxi : il dépend de la zone de circulation, de l’horaire et des conditions de circulation et, quel que soit le montant affiché au compteur, le montant de la course ne peut être inférieur à 6,86 €7. Les derniers chiffres montrent que si le nombre de taxi a globalement augmenté en France, l’augmentation dans la région parisienne demeure modérée8.

Contrairement au marché de la maraude, le marché de la prise en charge après réservation préalable n’est pas le monopole des taxis. Sur ce marché, les taxis sont en concurrence, notamment, avec les voitures de transport avec chauffeur (VTC).

La généralisation des téléphones portables avec applications dédiées9 a renforcé le phénomène des VTC par la dimension technique et pratique engendrée par ces applications. L’ouverture du marché de la réservation préalable aux VTC résulte de l’article 4 de la loi du 22 juillet 200910 de développement et de modernisation des services touristiques qui a supprimé le régime dit de la « grande remise »11 au profit d’un régime d’exploitation des VTC : le régime d’autorisation qui reposait sur une licence a été remplacé par un simple régime de déclaration ; l’accès à l’activité de chauffeur de VTC ne nécessite pas la délivrance d’une carte professionnelle ; les tarifs ne sont pas réglementés.

Cependant l’utilisation des applications, qui existent aussi bien pour les taxis que pour les VTC, a brouillé les pistes entre ces deux catégories et la question du monopole de la maraude s’est trouvée mise en cause par le phénomène de la géolocalisation qui permettait de contourner ce monopole de de créer une confusion entre le principe, autorisé, de la réservation à l’avance et la pratique, théoriquement monopolistique, de la maraude.

La loi du 17 mars 2014 a ainsi prévu plusieurs exigences. En premier lieu, elle a prévu l’obligation pour les entreprises de VTC de déclarer sur le registre mentionné par l’article L. 141-3 du Code du tourisme, qui est un registre d’immatriculation des exploitants de voitures de tourisme avec chauffeur, les voitures qu’elles utilisent. En deuxième lieu, elle a prévu l’interdiction pour les VTC de prendre en charge un client si le conducteur ne peut justifier d’une réservation préalable. C’est ici ce que l’on appelle couramment l’interdiction de héler un chauffeur, ou encore la maraude.

Dans cette loi, le législateur avait également prévu que les VTC ne peuvent ni stationner, ni circuler sur la voie publique à la recherche de clients. Elles ne pouvaient stationner à l’abord des gares et aérogares, dans le respect des règles du Code de la route ou des règlements édictés par l’autorité compétente, que si leur conducteur pouvait justifier d’une réservation préalable. Sous la même condition de réservation préalable, elles ne pouvaient stationner à l’abord des gares et des aérogares ou, le cas échéant, dans l’enceinte de celles-ci au-delà d’une durée précédant la prise en charge de leur clientèle. La durée de ce stationnement était fixée par décret12. Est aussi prévue la subordination de l’exercice de l’activité de chauffeur de voiture de tourisme à la délivrance d’une carte professionnelle par l’autorité administrative13. Sont aussi prévues des sanctions en cas d’infraction à la règlementation de la profession.

Par un décret en Conseil d’État du 27 décembre 201314, le pouvoir réglementaire a également imposé un délai minimum de quinze minutes entre la réservation et la prise en charge du client par les VTC, les transporteurs à moto et les taxis travaillant en dehors de leur zone de rattachement. Ce décret a été suspendu peu avant l’adoption de la loi du 17 mars 201415, par le juge des référés du Conseil d’État16. Selon cette ordonnance, rappelant que l’urgence justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire, en l’espèce, le juge des référés a relevé que le délai de prise en charge d’un client constitue pour l’activité de VTC un élément décisif d’attractivité commerciale et qu’en introduisant un délai minimal de quinze minutes, le décret créait un risque important de perte de clientèle et constituait ainsi un obstacle sérieux au développement des sociétés requérantes. Il s’est également fondé sur les particularités du marché en cause, tenant notamment à sa croissance rapide et à son caractère fortement concurrentiel, sur lequel les sociétés requérantes, toutes de création récente, avaient engagé des investissements pour constituer leurs flottes, leur dispositif de réservation et leur clientèle. Le juge des référés en a déduit que l’atteinte « grave et immédiate » aux intérêts des requérants, au sens que la jurisprudence donne à cette notion pour qualifier l’urgence en matière de référé suspension, était bien vérifiée17.

C’est à la suite de cette décision qu’un rapport18 a été réalisé et que la loi du 1er octobre 201419 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur (le terme « transport » a remplacé le terme « tourisme » dans l’acronyme VTC), de laquelle sont issues les dispositions contestées par les QPC à l’origine de la décision du Conseil constitutionnel, rendue sur la double saisine du juge administratif et du juge judiciaire20.

Cette loi rappelle l’interdiction de la maraude sur la voie publique, y compris dans les gares et les aéroports, à tous les transporteurs particuliers de personnes à titre onéreux, à l’exception des taxis circulant dans leur zone de rattachement. Elle prévoit l’interdiction pour tous les transporteurs autres que les taxis de recourir à la « maraude électronique », par l’intermédiaire de smartphones, ainsi que l’interdiction du démarchage de clients en vue de leur prise en charge sans réservation préalable, que ce démarchage ait lieu sur la voie publique ou par voie de communications électroniques. Le fait de méconnaître l’interdiction de la maraude, traditionnelle ou électronique, est puni d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Parallèlement, la loi prévoit la mise à la disposition des clients d’un « registre national recensant les informations relatives à l’identification, à la disponibilité et la géolocalisation des taxis ».

On peut souligner que la France n’est pas le seul pays dans lequel le marché du transport particulier de personnes à titre onéreux est partagé, notamment, entre taxis et VTC. On observe que dans la plupart des pays, le marché de la maraude est réservé aux taxis. En revanche, les modalités de partage du marché de la réservation préalable sont très variables d’un pays à l’autre21. Il semblerait qu’à ce jour aucun autre pays que la France n’a limité l’usage de la géolocalisation par les VTC sur le marché de la réservation préalable22.

Le cadre juridique le plus récent est ainsi le suivant : les dispositions du paragraphe III de l’article L. 3120-2 du Code des transports sont issues de l’article 10 de la loi du 1er octobre 2014. L’article L. 3120-2 figure dans le chapitre préliminaire « Dispositions générales » du titre II : « Les transports publics particuliers » du livre Ier : « Le transport routier de personnes » de la troisième partie : « Transports routiers » du Code des transports.

Les dispositions de ce chapitre préliminaire s’appliquent à l’ensemble des opérateurs du transport routier léger de personnes que sont les taxis, les VTC (auparavant régies par le Code du tourisme), les véhicules motorisés à deux ou à trois roues et les véhicules de transport léger de groupe dits « LOTI »23.

L’article L. 3120-2 comprend trois paragraphes qui prévoient, chacun, des catégories d’interdictions visant tout ou partie des transporteurs.

Le 1° de son paragraphe III interdit aux transporteurs autres que les taxis ainsi qu’à leurs intermédiaires d’informer un client, avant la réservation mentionnée au 1° du paragraphe II du même article (c’est-à-dire la réservation préalable), à la fois de la localisation d’un véhicule et de sa disponibilité, lorsque ce véhicule est situé sur la voie ouverte à la circulation publique.

En vertu du nouvel article L. 3121-11 du Code des transports, cette interdiction est applicable aux taxis lorsqu’ils sont situés en dehors du ressort de leur ADS. L’adoption de ces dispositions a constitué l’épilogue d’un long débat sur la « maraude électronique »24.

Le nouvel article L. 3122-2 du Code des transports encadre la tarification des services de VTC, pour inscrire dans la loi un double principe applicable aux exploitants et aux intermédiaires. D’une part, le prix de la prestation est en principe déterminé avant que celle-ci ait lieu, lors de la réservation préalable (solution du forfait). D’autre part, il peut toutefois être en partie calculé après la réalisation de la prestation, s’il dépend uniquement de la durée de celle-ci (solution de la location à la durée) et si l’entreprise a communiqué au client le mode de calcul du prix et des éventuels frais supplémentaires, en application de l’article L. 113-3-1 du Code de la consommation. Cet article du Code de la consommation dispose en son paragraphe I : « Lorsque le prix ne peut être raisonnablement calculé à l’avance du fait de la nature du bien ou du service, le professionnel fournit le mode de calcul du prix et, s’il y a lieu, tous les frais supplémentaires de transport, de livraison ou d’affranchissement et tous les autres frais éventuels. Lorsque les frais supplémentaires ne peuvent raisonnablement être calculés à l’avance, le professionnel mentionne qu’ils peuvent être exigibles ».

Ainsi, toute tarification purement kilométrique, de même que toute tarification horokilométrique, combinant la durée de la location et le nombre de kilomètres parcourus, sont désormais interdites pour les VTC. En revanche, la liberté des VTC n’est pas entravée pour déterminer le montant de leurs prestations.

Parallèlement, la loi du 1er octobre 201425 a introduit des sanctions administratives et pénales pour assurer le respect des nouvelles obligations. L’article L. 3124-6 du Code des transports prévoit que les conducteurs de VTC violant la réglementation qui leur est applicable sont passibles de sanctions telles que le retrait, temporaire ou définitif, de leur carte professionnelle.

Enfin, et c’est l’objet des précisions jurisprudentielles apportées par les juges, le décret du 30 décembre 2014 porte application de la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux VTC. Le Conseil d’État26 avait été saisi par des acteurs du secteur des VTC tendant à l’annulation de ce décret. Le décret attaqué, ainsi que la loi qui lui sert de fondement, se trouvent ainsi doublement censurés, à la fois au regard de sa constitutionnalité (I) et au regard de sa conventionnalité (II).

I – L’inconstitutionnalité de l’article L. 3122-2 du Code des transports et l’annulation consécutive des dispositions correspondantes du décret

Saisi par les deux juges ordinaires suprêmes, le Conseil constitutionnel a écarté une série de griefs relatifs à plusieurs principes constitutionnels, tels le principe de la liberté d’entreprendre, le principe de propriété et le principe d’égalité.

Le Conseil constitutionnel avait été saisi dès le 13 mars 2015 par la Cour de cassation27, dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée pour les sociétés Uber France SAS et Uber BV28, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du paragraphe III de l’article L. 3120-2 du Code des transports29. Il a également été saisi le même jour par la Cour de cassation30, en vertu des dispositions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée pour les mêmes sociétés, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article L. 3122-2 du même code31. Il a enfin été saisi le 3 avril 2015 par le Conseil d’État32, dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée pour les mêmes sociétés, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du paragraphe III de l’article L. 3120-2 du Code des transports et des articles L. 3122-2 et L. 3122-9 du même code33. C’est sur cette base qu’a été rendue la décision du 22 mai 201534.

Les dispositions contestées sont issues de la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur35. Cette loi, comme on l’a évoqué plus haut, a modifié le titre II du livre Ier de la troisième partie du Code des transports qui est relatif au cadre d’exercice de l’activité de transport public particulier de personnes à titre onéreux. Selon son article L. 3120-1, ce titre du Code des transports est applicable aux prestations de transport routier de personnes effectuées à titre onéreux avec des véhicules de moins de dix places.

Sur cette base, le législateur a distingué, d’une part, l’activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport et, d’autre part, l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable. Ainsi, les taxis, traditionnels, stationnent aux emplacements dédiés et peuvent être hélés dans les rues. De manière plus restrictive, les VTC, dont l’arrivée sur le marché du transport de personnes est plus récente, se voient reconnaître le droit de transporter les particuliers mais uniquement sur réservation préalable.

Le secteur du transport particulier de personnes à titre onéreux est en effet composé de deux marchés : le marché de la maraude et celui de la réservation préalable. Le premier est réservé aux taxis, tandis que le second est ouvert à la concurrence. La différence entre ces deux marchés correspond, historiquement, à deux types de véhicules : d’une part, la voiture « de place », autorisée à stationner sur les places publiques et à circuler sur la voie publique à la recherche de clients et, d’autre part, la voiture « de remise », remisée dans l’attente de l’appel d’un client et fonctionnant sur réservation préalable36.

Si le juge constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution le 1° du paragraphe III de l’article L. 3120-2, écartant les griefs invoqués en la matière (A) et, sous une réserve d’interprétation, l’article L. 3122-9 du Code des transports (B), il a censuré l’article L. 3122-2 du Code des transports (C).

A – Les dispositions jugées conformes à la Constitution ou la conciliation des principes constitutionnels avec l’intérêt général

Le juge constitutionnel souligne en premier lieu que le législateur, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, a réservé la première activité aux taxis, qui l’exercent dans un cadre réglementaire particulier et sont titulaires, dans leur commune ou leur service commun de rattachement, d’une autorisation administrative de stationnement ; tandis que la seconde activité peut être exercée non seulement par les taxis mais également par d’autres professions, notamment celle d’exploitant de voiture de transport avec chauffeur37.

1 – Le cadre factuel et juridique de la conciliation

Les taxis, anciennement voitures « de place », sont seuls autorisés à pratiquer la maraude, c’est-à-dire à s’arrêter, stationner ou circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de clients. En France, la première réglementation du marché de la maraude date de la seconde moitié du XVIIe siècle, lorsque Louis XIV limita le nombre de fiacres en circulation dans Paris38.

Ce monopole est justifié par un motif d’intérêt général lié à l’ordre public qui implique d’assurer la police de la circulation et du stationnement sur la voie publique. En contrepartie du monopole du marché de la maraude, les taxis sont soumis à un régime d’autorisation administrative et à des tarifs réglementés39.

Initialement, le Conseil constitutionnel avait retenu une conception assez extensive de la liberté individuelle, rattachée à l’article 66 de la Constitution, en y incluant les libertés fondamentales de la personne, telles la liberté d’aller et de venir, l’inviolabilité du domicile, la liberté du mariage ou le respect de la vie privée40.

Depuis sa décision du 16 juin 199941, le Conseil a stabilisé sa jurisprudence autour d’une définition plus étroite de la liberté individuelle, en ne se référant à l’article 66 de la Constitution que dans le domaine des privations de liberté (garde à vue, détention, rétention, hospitalisation sans consentement). Dans le même temps, le Conseil a rattaché la liberté d’aller et de venir42 à la « liberté personnelle » garantie par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789.

Lors de cette décision du 16 juin 1999, il a jugé que la procédure de l’article L. 11-1 du Code de la route prévoyant la réduction de plein droit du nombre de points affecté au permis de conduire en cas de commission de certaines infractions ne portait pas d’atteinte à la liberté d’aller et venir eu égard à son objet et compte tenu des garanties dont était assortie sa mise en œuvre43.

Deux décisions du Conseil constitutionnel sont particulièrement pertinentes à propos de la question relative aux restrictions d’accès au marché du transport particulier de personnes. En premier lieu, dans sa décision QPC du 7 juin 201344, le Conseil constitutionnel a statué sur le grief de la violation portée à la liberté d’entreprendre des moto-taxis. Il a jugé que la liberté d’entreprendre découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, qu’il est loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi, que, d’autre part, la liberté d’aller et de venir est une composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789. Il a jugé ainsi d’une part, qu’en prévoyant, à l’article L. 3123-1 du Code des transports, que les véhicules motorisés à deux ou trois roues affectés à l’activité de transport de personnes doivent disposer, dans des conditions fixées par voie réglementaire, de chauffeurs qualifiés et de véhicules adaptés, le législateur a entendu qu’une réglementation assure en particulier la sécurité des passagers de ces véhicules ; qu’en elle-même, l’existence d’une telle réglementation ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ; qu’il n’appartient pas au Conseil constitutionnel d’examiner les mesures réglementaires prises à cette fin. Il a jugé d’autre part, que le législateur a entendu que l’activité des véhicules motorisés à deux ou trois roues ne soit soumise ni à autorisation préalable ni à déclaration, qu’elle ne soit pas contingentée, que son exercice ne soit pas soumis à un tarif réglementé et ne soit pas davantage soumis à un examen d’aptitude professionnelle mais soit ouvert à tout chauffeur qualifié ; qu’au regard de ces règles, il a entendu que les véhicules de transport à deux ou trois roues ne puissent circuler ou stationner sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport, cette dernière activité ne pouvant s’exercer que dans le cadre réglementé de l’activité de taxi ; qu’eu égard aux objectifs d’ordre public poursuivis, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, les dispositions contestées apportent à la liberté d’entreprendre des restrictions qui ne sont pas manifestement disproportionnées. En conséquence, il juge que les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre doivent être écartés ; qu’il en va de même des griefs tirés de l’atteinte à la liberté d’aller et de venir45.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel s’est ainsi interdit de substituer son appréciation à celle du législateur quant à la fixation de l’intérêt général poursuivi46. En l’espèce, le législateur avait entendu définir, comme il le fait classiquement en droit économique, des activités réglementées ou non. Le critère retenu pour distinguer entre ces activités est celui du stationnement sur la voie publique ou de la réservation obligatoire préalable. Il reste opérant et se présente comme la contrepartie de contraintes particulières afférentes à l’activité réglementée de taxi.

Le Conseil constitutionnel a donc en premier lieu relevé le but d’intérêt général poursuivi. Il s’agit d’un objectif d’ordre public et « notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique ». Il a estimé que ne portait pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre des moto-taxis une réglementation de l’activité de transport des personnes consistant à distinguer, d’une part, un régime très réglementé quant à l’accès à la profession et aux tarifs (celui des taxis) mais dont l’accès à la clientèle est plus ouvert et, d’autre part, des régimes plus libéraux dans l’accès à la profession et les tarifs mais dont l’accès à la clientèle est restreint par l’exigence d’une réservation préalable à savoir les régimes des voitures de tourisme avec chauffeur, voitures de petite remise et transport de personnes à moto.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a justifié l’interdiction faite aux moto-taxis d’accéder au marché de la maraude « eu égard aux objectifs d’ordre public poursuivis, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique » : il a ainsi constitutionnellement souligné la différence entre, d’une part, une activité qui met en jeu des impératifs d’ordre public particuliers (occupation du domaine public routier, encombrement de la circulation autours des gares et aérogares…) justifiant une régime d’accès à l’activité encadré et réservé et, d’autre part, un marché de la réservation qui ne met pas en jeu ces problématiques d’ordre public. Non seulement le Conseil a distingué clairement les deux marchés, mais il a implicitement considéré que des dispositions qui restreindraient l’accès des motos-taxis (et par conséquent des VTC) au marché de la réservation, porteraient une atteinte non justifiée à la liberté d’entreprendre.

En deuxième lieu, dans sa décision QPC du 17 octobre 201447, le Conseil constitutionnel a jugé que le monopole des taxis sur le marché de la maraude ne porte pas atteinte à la liberté d’entreprendre des VTC, en considérant « qu’en réservant aux taxis le droit de stationner et de circuler sur la voie publique « en quête de clients », le législateur n’a pas porté à la liberté d’entreprendre ou à la liberté d’aller et venir des voitures de tourisme avec chauffeur une atteinte disproportionnée au regard des objectifs d’ordre public poursuivis »48.Dans cette même décision, il a jugé que l’ouverture à la concurrence du marché de la réservation préalable ne porte pas davantage atteinte à la liberté d’entreprendre des taxis, en considérant que « le droit reconnu par les dispositions contestées aux voitures de tourisme avec chauffeur d’exercer l’activité de transport public de personnes sur réservation préalable ne porte aucune atteinte à la liberté d’entreprendre des taxis »49.

Le Conseil constitutionnel considère que des règles encadrant les prix sur un marché ou restreignant les conditions de fixation de ces prix portent atteinte à la liberté d’entreprendre. Par exemple, dans sa décision du 23 mai 201350, le Conseil constitutionnel a confronté la législation imposant une majoration du prix de la prestation de transport pour compte d’autrui à la liberté d’entreprendre. Il a considéré « qu’en l’espèce, la majoration forfaitaire du prix de la prestation de transport routier de marchandises apporte à la liberté de fixation des prix de cette activité une atteinte qui ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l’objectif de politique économique poursuivi par le législateur à l’égard du secteur du transport routier de marchandises ; que, par suite, le grief tiré de l’atteinte à la liberté d’entreprendre doit être écarté »51.

De manière générale, le contrôle opéré par le Conseil se limite le plus souvent à un contrôle de la disproportion manifeste qui conduit rarement à la censure. Ce contrôle se renforce lorsque la conciliation met en cause non un principe constitutionnel mais un motif d’intérêt général. Ainsi, la décision du Conseil constitutionnel écarte la plupart des griefs fondés sur le principe d’égalité.

2 – Le principe d’égalité au prisme de la différence de situation entre taxis et VTC et de l’intérêt général

Dans sa décision du 7 juin 201352, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la différence de régime existant entre les taxis ou les véhicules de petite remise et l’activité de transport public à motocyclette ou tricycle à moteur. Il a jugé « que ni le principe d’égalité, ni aucune autre exigence constitutionnelle n’impose que l’activité de transport public de particuliers au moyen de véhicules motorisés à deux ou trois roues soit soumise à la même réglementation que celle qui s’applique à l’activité de transport public de particuliers au moyen de véhicules automobiles ; que, par suite, le grief tiré de l’atteinte au principe d’égalité devant la loi doit être écarté ».

Dans sa décision du 17 octobre 201453, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité au principe d’égalité de l’ouverture du marché de la réservation préalable aux VTC. Alors que ce marché de la réservation préalable est l’objet d’une concurrence directe entre les taxis et les VTC, était invoquée une rupture d’égalité entre acteurs économiques, car les dispositions législatives antérieures à la loi du 1er octobre 2014 ne faisaient pas peser sur les VTC des contraintes d’accès et d’exercice de la profession comparables à celles imposées aux taxis. Le Conseil a jugé que « le législateur a distingué, d’une part, l’activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport et, d’autre part, l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable ; que, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, le législateur a réservé la première activité aux taxis qui l’exercent dans un cadre réglementé particulier ; que la seconde activité peut être exercée non seulement par les taxis mais également par d’autres professions, notamment celle de voitures de tourisme avec chauffeur ; que le principe d’égalité n’imposait pas que les taxis et les voitures de tourisme avec chauffeur soient traités différemment au regard de cette seconde activité (…) »54.

Ce qui était reproché aux dispositions litigieuses était de priver les VTC de la faculté d’utiliser les applications qu’elles ont conçues et développées pour communiquer à leurs clients des informations sur la localisation et la disponibilité des voitures dans le cadre de leur activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable.

C’est dès lors logiquement que dans sa décision de mai 2015 sur ce point, le Conseil constitutionnel a en premier lieu rappelé l’objectif poursuivi par le législateur, qui « a estimé que la possibilité, pour l’exploitant d’un véhicule dépourvu d’une autorisation de stationnement, d’informer à la fois de sa localisation et de sa disponibilité lorsqu’il est situé sur la voie ouverte à la circulation publique a pour effet de porter atteinte à l’exercice par les seuls taxis de l’activité, qui leur est légalement réservée, consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport ; qu’en adoptant les dispositions contestées qui prohibent, pour les personnes qu’elles visent, de fournir aux clients cette double information, le législateur, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, a ainsi entendu garantir le monopole légal des taxis qui en découle »55.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que l’interdiction énoncée par les dispositions contestées s’applique non seulement aux véhicules dépourvus d’une ADS mais aussi aux taxis lorsqu’ils sont situés en dehors du ressort de leur autorisation de stationnement en vertu de l’article L. 3121-11 du Code des transports, est cependant limitée56.

3 – La liberté d’entreprendre des VTC au prisme de l’intérêt général

Rappelant le contenu des dispositions litigieuses, le juge constitutionnel indique ainsi que le législateur a estimé que la possibilité, pour l’exploitant d’un véhicule dépourvu d’une autorisation de stationnement, d’informer à la fois de sa localisation et de sa disponibilité lorsque son véhicule est situé sur la voie ouverte à la circulation publique a pour effet de porter atteinte à l’exercice par les seuls taxis de l’activité, qui leur est légalement réservée, consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport ; qu’en adoptant les dispositions contestées qui prohibent, pour les personnes qu’elles visent, de fournir aux clients cette double information, le législateur, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, a ainsi entendu garantir le monopole légal des taxis qui en découle ; que l’interdiction énoncée par les dispositions contestées, qui s’applique également aux taxis lorsqu’ils sont situés en dehors du ressort de leur autorisation de stationnement en vertu de l’article L. 3121-11 du Code des transports, est cependant limitée.

Le juge constitutionnel a relevé, sur cette base, que « d’une part, ces dispositions n’interdisent pas aux personnes entrant dans leur champ d’application d’informer le client à la fois de la localisation et de la disponibilité d’un véhicule lorsque celui-ci ne se trouve pas sur une voie ouverte à la circulation publique ; qu’elles ne leur interdisent pas, d’autre part, d’informer le client soit de la seule localisation soit de la seule disponibilité d’un véhicule lorsqu’il se trouve sur une voie ouverte à la circulation publique ; qu’enfin, elles n’apportent aucune restriction à la possibilité pour les personnes exerçant une activité de transport public particulier de personnes et pour leurs intermédiaires d’informer le client du temps d’attente susceptible de séparer la réservation préalable de l’arrivée d’un véhicule » et en a déduit que l’interdiction instituée a une « portée limitée »57.

En conséquence, le Conseil constitutionnel a jugé « eu égard, d’une part, à la portée limitée de l’interdiction instituée par les dispositions contestées et, d’autre part, à l’objectif qu’il s’est assigné, le législateur n’a pas porté une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d’entreprendre des personnes, autres que les exploitants de taxis situés dans le ressort de leur autorisation de stationnement, exerçant l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable, et de leurs intermédiaires »58. Il a donc écarté le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre. De cette décision sur ce point, on retient une conciliation entre une atteinte, jugée minime, à la liberté d’entreprendre autour de la restriction de l’accès à la maraude stricto sensu, correspondant à la faculté bien connue de héler un taxi et la protection constitutionnelle de l’ordre public. L’article 3122-9 du Code des transports, se voit, quant à lui, flanqué d’une réserve d’interprétation, qu’il reviendra aux pouvoirs publics d’appliquer.

B – La réserve d’interprétation sur l’article 3122-9 du Code des transports

Selon l’article 3122-9 du Code des transports, dans sa rédaction issue de la loi du 1er octobre 2014 précitée : « Dès l’achèvement de la prestation commandée au moyen d’une réservation préalable, le conducteur d’une voiture de transport avec chauffeur dans l’exercice de ses missions est tenu de retourner au lieu d’établissement de l’exploitant de cette voiture ou dans un lieu, hors de la chaussée, où le stationnement est autorisé, sauf s’il justifie d’une réservation préalable ou d’un contrat avec le client final ».

Les sociétés requérantes soutenaient que l’article L. 3122-9 du Code des transports méconnait la liberté d’entreprendre ainsi que la liberté d’aller et venir dès lors que l’atteinte qui en résulte n’est motivée par aucune considération d’intérêt général et qu’elle est d’une particulière gravité. Selon elles, étaient également méconnus le principe d’égalité, le principe de nécessité des délits et des peines et le principe de la présomption d’innocence.

Ayant écarté la plupart des griefs, comme nous l’avons vu plus haut, le Conseil constitutionnel voit néanmoins, sur ce point particulier, qui exige ni plus ni moins que le chauffeur quitte son lieu de dépose immédiatement après fin de la course, la difficulté qui est liée au champ d’application de l’article L. 3122-9.

En effet, en application de l’article L. 3121-11, l’autorisation de stationnement délivrée aux taxis permet à ceux-ci de pratiquer la maraude « dans leur commune de rattachement, dans une commune faisant partie d’un service commun de taxis comprenant leur commune de rattachement ou dans le ressort de l’autorisation de stationnement délivrée dans les conditions prévues à l’article L. 3642-2 du Code général des collectivités territoriales ou à l’article L. 5211-9-2 du même code ».

En revanche, comme le précise ce même article L. 3121-11 : « En dehors du ressort de l’autorisation de stationnement, les conducteurs de taxis sont soumis à l’article L. 3120-2 du présent code, notamment s’agissant de la prise en charge de la clientèle sur la voie ouverte à la circulation publique sous réserve de justification d’une réservation préalable ».

Or, si l’article L. 3120-2 prévoit l’interdiction de la maraude ou l’utilisation d’un logiciel informant à la fois de la localisation et de la disponibilité du taxi situé hors du ressort de son autorisation de stationnement, il ne comporte pas de mention de l’obligation de « retour à la base » prévue par l’article 3122-9.

Apparaît ici le risque d’atteinte au principe d’égalité, sans que l’on puisse trouver de manière évidente, une justification d’intérêt général. Ce n’est donc que sous réserve que le grief tiré de l’atteinte au principe d’égalité est écarté par le juge constitutionnel sur ce point.

Le Conseil constitutionnel juge ainsi que la disposition contestée est justifiée par des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique ; qu’en ne l’appliquant pas aux taxis dès lors que ceux-ci se trouvent dans le ressort de leur autorisation de stationnement leur permettant d’arrêter leur véhicule, de le stationner ou de le faire circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de clients dans les conditions prévues à l’article L. 3121-11, le législateur n’a pas méconnu le principe d’égalité devant la loi ; qu’en revanche, les dispositions contestées ne sauraient, sans porter atteinte au principe d’égalité devant la loi, exonérer un taxi de l’obligation prévue par l’article L. 3122-9 dès lors qu’il se trouve en dehors du ressort de son autorisation de stationnement59 ; que, sous cette réserve, la différence de traitement résultant de la disposition contestée est en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit60. La plupart des dispositions validées, cette dernière disposition validée, le Conseil constitutionnel censure néanmoins une partie de la loi.

C – La censure quand l’intérêt général manque pour justifier des dispositions dérogatoires au principe de liberté d’entreprendre

1 – Identité de situation et principe d’égalité appliqué à l’espèce

Les sociétés requérantes soutenaient que les dispositions contestées instaurent une différence de traitement entre les taxis et les VTC, ainsi que leurs intermédiaires, qui n’est justifiée ni par une différence de situation, les deux catégories de transporteurs se trouvant dans une situation identique sur le marché de la réservation préalable, ni par un motif d’intérêt général.

En défense, était également avancée l’argumentation relative au contournement du monopole de la maraude par la « maraude électronique ». Il était ensuite soutenu que la différence de traitement instituée entre les taxis et les VTC répond à une différence de situation qui est en rapport direct avec l’objet de la loi.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a admis l’existence d’une identité de situation, sur le marché de la réservation préalable, entre les exploitants de taxis situés dans le ressort de leur autorisation de stationnement et les autres personnes exerçant l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable.

Il a considéré que la différence de traitement instituée par les dispositions contestées « est, eu égard à la prise en compte par le législateur d’une possible atteinte à l’exercice par les seuls taxis de l’activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport, justifiée par des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique » et qu’elle « est en rapport avec l’objectif poursuivi »61. Il a donc écarté sur ce point le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.

Les requérants entendaient donner une application du principe de propriété aux outils numériques qu’ils avaient eux-mêmes créés. Sur ce point, le Conseil constitutionnel juge que « si les dispositions contestées peuvent avoir pour conséquence de limiter l’usage susceptible d’être fait de technologies permettant d’informer le client, avant la réservation préalable, à la fois de la localisation et de la disponibilité d’un véhicule par les personnes, autres que les exploitants de taxis situés dans le ressort de leur autorisation de stationnement, exerçant l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable, elles n’ont ni pour objet ni pour effet de priver de leurs droits les personnes titulaires de droits de propriété sur ces technologies ni de porter une atteinte injustifiée aux conditions d’exercice de leurs droits »62. Il a donc écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi s’agissant des dispositions du 1° de l’article L. 3120-2 du Code des transports.

2 – La censure des dispositions de l’article L. 3122-2 du Code des transports

Les sociétés requérantes reprochaient aux dispositions de l’article L. 3122-2 du Code des transports de porter atteinte, d’une part, à la liberté d’entreprendre et, d’autre, part, au principe d’égalité devant la loi, en imposant aux VTC des restrictions relatives à leurs modalités de tarification excessives et sans équivalent pour leurs concurrents.

Les sociétés requérantes faisaient valoir qu’en interdisant la tarification horokilométrique aux VTC, le législateur porte atteinte à la liberté d’entreprendre, et que cette atteinte n’est justifiée par aucun motif d’intérêt général. D’une part, il ne saurait être question d’assurer effectivement la protection du consommateur par le biais de cette interdiction, car cette prévisibilité ne saurait être faussée par le recours à des modes de tarification horokilométriques. D’autre part, la volonté d’éviter la confusion entre taxis et VTC opérant dans le champ de la réservation préalable ne correspondrait à aucun motif d’intérêt général.

En défense, il était avancé que de telles restrictions à la liberté de tarification des VTC sont, d’une part, limitées (les VTC fixent librement le montant de leurs prestations, dans la limite des modes de tarification autorisés) et, d’autre part, justifiées par un objectif d’intérêt général de protection des consommateurs. Sans que cela ait été aucunement évoqué dans les travaux préparatoires, était également allégué un objectif de préservation de la sécurité routière, qui serait mieux assuré en évitant que s’engage une négociation tarifaire entre le conducteur et le client lors de la prise en charge ou au cours du trajet. Le Conseil constitutionnel admet que le législateur apporte à la liberté de fixation des prix d’une activité un certain nombre de limites63.

Le Conseil constitutionnel a déjà admis une majoration forfaitaire des tarifs de transport qui n’affectait que partiellement la liberté de fixation des tarifs64. En l’espèce, en encadrant les modes de fixation des prix des VTC, le législateur portait atteinte à la liberté d’entreprendre des VTC. La question que posait la disposition était celle de savoir si une telle atteinte était justifiée par un motif d’intérêt général. Si le Conseil constitutionnel a déjà considéré que plusieurs dispositions législatives restreignant l’activité des véhicules de transport de personnes étaient justifiées par un objectif d’ordre public, et en particulier de circulation et de stationnement sur la voie publique, il n’a pas retenu un tel motif pour les dispositions contestées. En effet, d’une part, ce motif n’avait jamais été avancé lors des travaux préparatoires et, d’autre part, il n’apparaît pas que certains modes de tarification soient davantage susceptibles de donner lieu à négociation lors de la course, alors même que les VTC sont dans l’obligation d’annoncer au préalable leurs conditions tarifaires à leurs clients.

Le Conseil constitutionnel n’a pas non plus retenu l’autre motif d’intérêt général avancé, de protection du consommateur. L’exclusion de certains systèmes de rémunération n’avait au cas présent aucune portée en matière de protection du consommateur. Ce motif avancé en défense présentait, comme il est mis en évidence dans les commentaires sur cette décision du juge constitutionnel65, un caractère très paradoxal : il conduisait à admettre que certains modes de tarification, et notamment ceux pratiqués par les taxis, sont à l’inverse moins protecteurs pour le consommateur.

Le Conseil constitutionnel a donc considéré « qu’en interdisant certains modes de tarification pour la détermination du prix des prestations que les entreprises qui mettent à la disposition de leur clientèle une ou plusieurs voitures avec chauffeur proposent aux consommateurs lors de la réservation préalable, les dispositions contestées ont porté à la liberté d’entreprendre une atteinte qui n’est pas justifiée par un motif d’intérêt général en lien direct avec l’objectif poursuivi »66. Le Conseil constitutionnel a en conséquence déclaré les dispositions de l’article L. 3122-2 du Code des transports contraires à la Constitution, et a prévu une entrée en vigueur immédiate de cette déclaration.

Le Conseil constitutionnel ayant ainsi déclaré par la décision du 22 mai 201567 contraire à la Constitution l’article L. 3122-2 du Code des transports68, qui impose que le prix d’une prestation de VTC soit fixé avant la réalisation de la prestation, sauf s’il est calculé uniquement en fonction de la durée de la prestation, le juge ordinaire pouvait juger l’affaire soumise concernant le décret d’application.

Tirant les conséquences de cette décision, le Conseil d’État a annulé les dispositions du décret qui faisaient application de l’article de loi censuré par le Conseil constitutionnel. Comme on le sait, le principe de la QPC met fin à la théorie de la loi écran et permet ainsi au juge constitutionnel, saisi par le juge ordinaire, de se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi, a posteriori, et à partir d’une saisine portant à la fois sur les actes règlementaires d’application de la loi et la loi concernée. Le juge administratif, ayant appliqué comme le lui demande la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel et pris les mesures d’annulation des dispositions du décret entachée d’inconstitutionnalité par l’effet de l’inconstitutionnalité de la loi elle-même, il revêt, dans la même décision, ses habits de juge européen, et juge de l’inconventionnalité de la loi.

II – L’inconventionnalité de certaines dispositions du décret : le choix de l’acte clair plutôt que le renvoi préjudiciel

Le rapporteur public, se prononçant sur la question de la question de la conventionnalité du décret – et partant, de la loi lui servant de fondement – avait préconisé le renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l’Union européenne.

Le Conseil d’État, faisant pleinement application de la théorie de l’acte clair, a également annulé les dispositions du décret faisant application de l’interdiction faite aux VTC d’informer les clients, avant la réservation, de la localisation et de la disponibilité d’un véhicule. Il a jugé que cette interdiction, posée par la loi du 1er octobre 2014, constituait une exigence visant l’accès à un service de la société de l’information. Or une directive européenne du 22 juin 1998 prévoit que tout État membre qui souhaite adopter une telle règle doit en informer préalablement la Commission européenne. Le Conseil d’État a ainsi relevé que les règles en cause n’avaient pas fait l’objet de cette procédure d’information. Il en a déduit qu’elles méconnaissaient la directive.

L’article dont la méconnaissance est jugée par le Conseil d’État est l’article 8 de la directive du 22 juin 1998 du Parlement européen et du Conseil, modifié par la directive du 20 juillet 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information69.

Cet article impose la communication à la Commission de tout projet de règle technique, dont la définition, qui résulte du point 11) de l’article 1er, renvoie aux deux domaines couverts, c’est-à-dire les produits industriels et agricoles mais également les services de la société de l’information ajoutés par la directive modificatrice de juillet 1998.

Il a déjà été jugé que le défaut de communication présente le caractère d’un vice substantiel70 qui reprend la solution de principe dégagée par la décision d’Assemblée du 11 mars 199471. La solution est justifiée par l’objet de la communication. Celle-ci permet d’instaurer un dialogue avec la Commission préalablement à l’édiction de tout ensemble de normes techniques, l’État membre devant retarder de trois à douze mois l’adoption définitive du texte, selon que la Commission estime ou non que le projet appelle une réaction de sa part72.

Il apparaît que l’activité de transport elle-même ne relève pas d’une telle définition : il s’agit en effet d’un service de proximité à caractère matériel. Et tant que cette activité consistait à attendre le client ou à le rechercher sur la voie publique, il n’y avait guère de place pour la société de l’information. Mais le développement des prestations sur réservation préalable a radicalement changé la situation en conduisant à distinguer l’activité de commercialisation de celle purement matérielle de transport des personnes. L’une et l’autre peuvent ne plus relever des mêmes acteurs économiques. S’est d’ailleurs développé le métier de centrale de réservation qui fournit ses services aux exploitants des véhicules de transport. Cette division des fonctions permet donc de distinguer une activité qui répond au premier critère des services de la société de l’information, celui de la prestation à distance.

C’est le développement de l’internet mobile qui a fait entrer cette activité dans l’ère électronique en permettant la mise en relation du client mobile avec le taxi mobile. C’est dans ce cadre que se sont développées les applications sur téléphone mobile permettant la réservation instantanée, celles-ci étant effectuée à la demande individuelle du destinataire de services, ce qui correspond donc au dernier critère de la définition. On peut considérer qu’apparaît un métier, distinct de celui du transporteur physique, consistant à mettre en relation des exploitants et des clients : métier défini par le Code des transports pour les VTC à l’article L. 3122-1, et faisant l’objet de dispositions particulières qui figurent aux articles L. 3122-5 et 6.

Il restait alors à déterminer si les activités couvertes par le décret, et notamment celles liées à la réservation préalable, relèvent des services de la société de l’information. Le champ matériel couvert par la directive résulte des définitions de son article 1er. En vertu de son point 2), constitue un service de la société de l’information « tout service presté normalement contre rémunération, à distance par voie électronique et à la demande individuelle d’un destinataire de services », chacun des termes de la définition étant eux-mêmes définis.

Le rapporteur public proposait ainsi de soumettre deux questions à la Cour de justice de l’Union européenne. En premier lieu le service de réservation préalable à distance et par voie électronique d’une prestation de transport de personnes destinée à être réalisé par des professions soumises à autorisation administrative constitue-t-il une activité de service au sens du point 2) de l’article 1er de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 1998 ? En second lieu et en cas de réponse positive, la disposition interdisant, avant la réservation préalable, la localisation et la disponibilité, quel que soit le moyen utilisé, des véhicules de transport mis en œuvre par une partie des professionnels, constitue-t-elle une règle relative à ce service, au sens du point 5) de l’article 1er de la même directive ?

Le Conseil d’État a cependant opté pour un acte clair et estimé préférable de juger d’emblée, position sans doute liée à la certitude de la non-conformité du dispositif français. Le Conseil d’État juge ainsi que la loi du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, dont sont issues les dispositions litigieuses, n’a pas fait l’objet de la procédure d’information dans le domaine des règles relatives aux services de la société de l’information prévue par la directive. Il en résulte que le 1° du III de l’article L. 3120-2 du Code des transports est affecté d’un vice de procédure qui entache d’illégalité toutes les dispositions du décret attaqué dont ils constituent la base légale et qui n’a d’ailleurs lui-même pas fait l’objet de cette procédure d’information. Soulignant ensuite qu’en application du 1° du III de l’article L. 3120-2 du Code des transports, l’article R. 3124-11, créé par le décret attaqué, dispose : « Est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait de contrevenir aux dispositions : (…) – du III de l’article L. 3120-2 / (…) ». Le Conseil d’État fait donc droit à la demande d’annulation des requérants, à raison du vice de procédure qui affecte leur base légale, de ces dispositions de l’article R. 3124-11 du Code des transports, qui sont divisibles des autres dispositions du décret attaqué, en tant qu’elles sanctionnent d’une contravention le fait de contrevenir aux dispositions du 1° du III de l’article L. 3120-2 du Code des transports.

À noter aussi, ainsi que le relevait le rapporteur public, que le décret n’a pas lui-même fait l’objet de la procédure d’information exigée par la directive de 1998. Cependant il, est peu probable qu’une telle procédure puisse purger le vice qui affecte la loi, du fait que son entrée en vigueur n’est pas conditionnée à des mesures règlementaires73.

En revanche, le Conseil d’État a rejeté les autres conclusions des requêtes. Il a estimé que la possibilité pour l’État de créer un registre national sur la disponibilité et la géolocalisation des taxis n’est, quant à elle, pas une « exigence relative à l’accès à un service de la société de l’information », puisqu’il s’agit uniquement d’une faculté et non d’une obligation. Il a jugé que l’obligation faite aux taxis d’être munis d’un terminal de paiement électronique ne constitue pas non plus une exigence de ce type, dès lors qu’il ne s’agit pas d’un service effectué à distance.

Le Conseil d’État a, par ailleurs, jugé que la différence de régime entre les taxis et les VTC a été posée par la loi, que le Conseil constitutionnel a déclarée conforme à la Constitution. Les requérants ne pouvaient donc pas reprocher au décret de méconnaître le principe d’égalité, puisque celui-ci se borne à faire application de cette différence de régime posée par la loi.

Comme on le voit, plusieurs précisions ont été apportées, à la faveur des procédures juridictionnelles offertes aux justiciables. La matière est en effet complexe, eu égard à la nouveauté de l’arrivée, dans des proportions beaucoup plus fortes que par le passé, des VTC sur le marché de transports de personnes à titre onéreux. On notera d’ailleurs que, de nouveau saisi par le Conseil d’État, le juge constitutionnel a, encore en 2016, eu l’occasion de censurer d’autres dispositions législatives en la matière.

Le Conseil constitutionnel a en effet été saisi le 16 octobre 2015 par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité, portant sur l’article L. 3121-10 du Code des transports74. Dans sa décision du 15 janvier 201675, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution la seconde phrase de l’article L. 3121-10 du Code des transports. Le contexte de la saisine et de la décision est celui trois chauffeurs de taxi, titulaires à la fois d’une carte professionnelle pour l’activité de conducteur de taxi et d’une carte professionnelle pour l’activité de conducteur de VTC. Ils exercent leurs activités au sein de la société Grenoble Isère Transports. Par trois décisions du 1er juin 2015, le préfet de l’Isère leur a demandé de remettre à ses services l’une de leurs deux cartes professionnelles, en application des articles L. 3121-10 et L. 3122-8 du Code des transports qui interdisent l’exercice simultané de ces deux activités.

Les trois chauffeurs et la société Grenoble Isère Transports ont saisi le tribunal administratif de Grenoble d’une demande tendant à l’annulation de ces trois décisions et ont assorti leur recours d’une demande de suspension en référé sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative.

Par une ordonnance du 17 juillet 2015, le juge des référés du TA de Grenoble a ordonné la transmission au Conseil d’État de la question de la conformité à la Constitution de l’article L. 3121-10 du Code des transports et la suspension de l’exécution des décisions préfectorales du 1er juin 2015.

Par une décision du 16 octobre 201576, le Conseil d’État a décidé de renvoyer au Conseil constitutionnel la QPC portant sur l’article L. 3121-10 du Code des transports. Il a relevé que la question de savoir si ces dispositions « portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment à la liberté d’entreprendre et au principe d’égalité, en tant qu’elles apportent une restriction à l’exercice de l’activité de conducteur de taxi et à celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur, présente un caractère sérieux ».

En premier lieu, par sa décision du 15 janvier 201677, le Conseil constitutionnel a considéré que « la question prioritaire de constitutionnalité porte sur la seconde phrase de l’article L. 3121-10 du Code des transports »78. Cette restriction du champ de la QPC s’explique par le fait que la première phrase de l’article L. 3121-10 du Code des transports, qui subordonne l’exercice de l’activité de conducteur de taxi à la délivrance d’une carte professionnelle par l’autorité administrative, n’était pas contestée en l’espèce. Seule la règle d’incompatibilité des activités de conducteur de taxi et de VTC prévue par la seconde phrase de cet article était contestée79.

Ensuite, le Conseil constitutionnel a d’abord rappelé les conditions auxquelles sont subordonnées les activités de conducteur de taxi et de conducteur de VTC80 : « Considérant qu’en vertu de la première phrase de l’article L. 3121-10 du Code des transports, l’activité de conducteur de taxi est subordonnée à la délivrance d’une carte professionnelle par l’autorité administrative ; qu’en outre, l’article L. 3121-1 du même code prévoit que le propriétaire ou l’exploitant de taxi doit être titulaire d’une autorisation de stationnement sur la voie publique ; qu’en vertu du premier alinéa de l’article L. 3122-3 du même code, les exploitants de voitures de transport avec chauffeur sont inscrits sur un registre régional dont les modalités de gestion sont définies par voie réglementaire ; que la première phrase de l’article L. 3122-8 du même code subordonne l’exercice de l’activité de conducteur de voiture de transport avec chauffeur à la délivrance d’une carte professionnelle par l’autorité administrative »81.

Le juge constitutionnel s’est référé aux travaux préparatoires de la loi du 1er octobre 2014, et a ensuite identifié les objectifs que le législateur s’est assignés en prévoyant que l’exercice de l’activité de conducteur de taxi est incompatible avec l’exercice de l’activité de conducteur de VTC. En ce sens, le Conseil a relevé que le législateur a entendu « d’une part, lutter contre la fraude à l’activité de taxi, notamment dans le secteur des transports de malade et, d’autre part, assurer la pleine exploitation des autorisations de stationnement sur la voie publique »82.

Il a alors considéré qu’« en instituant l’incompatibilité prévue par les dispositions contestées, le législateur a porté à la liberté d’entreprendre, une atteinte qui n’est justifiée ni par les objectifs qu’il s’est assignés ni par aucun autre motif d’intérêt général »83. D’une part, concernant l’objectif de lutte contre la fraude à l’activité de taxi, le Conseil a relevé que « l’activité de conducteur de taxi et celle de conducteur de voiture de transport avec chauffeur sont exercées au moyen de véhicules comportant des signes distinctifs »84. Par conséquent, une personne titulaire des deux cartes professionnelles ne saurait à tout moment passer de l’une à l’autre activité : elle doit nécessairement, à chaque changement, également changer de véhicule. Le Conseil a également relevé que « seuls les véhicules sanitaires légers et les taxis peuvent être conventionnés avec les régimes obligatoires d’assurance maladie pour assurer le transport des malades »85. Par conséquent, la mesure proposée était sans effet sur une éventuelle fraude à l’activité de transport de malades86.

D’autre part, concernant l’objectif relatif à la pleine exploitation des ADS, le Conseil a rappelé que « l’incompatibilité, prévue par la seconde phrase de l’article L. 3121-10 du Code des transports, qui ne concerne que les professions de conducteur de taxi et de conducteur de voiture de transport avec chauffeur, ne fait pas obstacle à un cumul entre l’activité de conducteur de taxi et l’activité de conducteur de véhicules motorisés à deux ou trois roues ou celle de conducteur d’ambulance »87. Il a également souligné que « cette incompatibilité ne s’applique pas au titulaire d’une autorisation de stationnement sur la voie publique qui n’exerce pas lui-même l’activité de conducteur de taxi »88. C’est dire que le titulaire d’une ADS s’abstenant de l’exploiter ou la faisant exploiter par un ou plusieurs conducteurs salariés ou locataires est libre d’exercer l’activité de conducteur de VTC.

Comme de tradition et en utilisant le principe de l’économie de moyens, le juge constitutionnel juge ainsi « sans qu’il soit besoin d’examiner le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi », le Conseil a donc jugé que « les dispositions de la seconde phrase de l’article L. 3121-10 du Code des transports doivent être déclarées contraires à la Constitution »89.

Il faut enfin noter que n’en étant pas saisi, le juge constitutionnel n’avait pas en soi, à se prononcer sur les dispositions de l’article L. 3122-8 du Code des transports précisant que l’exercice de l’activité de conducteur de voiture de transport « est incompatible avec l’exercice de l’activité de conducteur de taxi »90, cependant ces dispositions qui sont le corollaire de celles déclarées contraires à la Constitution, ne devraient pas s’appliquer au risque de nouvelles censures.

Au terme de cette présentation des décisions récentes relatives aux taxis et VTC, aux législations applicables, appliquées, censurées au regard de la Constitution et du droit de l’Union européenne, on doit relever une impression de complexité pour les usagers comme pour les professionnels. La complexité de la réalité des véhicules de transports de voyageurs, qu’ils soient les traditionnels taxis ou les plus récents VTC, a engendré une complexité juridique. Il s’ensuit immanquablement une certaine insécurité juridique. Il reviendra au législateur et au pouvoir règlementaire de venir lisser les aspérités d’une législation et d’une règlementation encore insuffisamment lisible, facteurs de contentieux potentiels. On ajoutera enfin que la dualité de contrôle, constitutionnel a posteriori, exclusivement sur saisine du juge ordinaire, et conventionnel a posteriori, avec possibilité – obligation, en l’absence d’acte clair – peut aussi apparaître comme sinon un facteur de complexité – que les avocats commencent à parfaitement maîtriser – un facteur de ralentissement de la justice. Que le juge ordinaire soit un juge de droit commun du droit européen semble désormais un acquis, et un acquis dont il faut sans doute se satisfaire. Mais que la frontière entre le contrôle de constitutionnalité, dans les conditions que nous avons présentées au travers des espèces commentées, et le contrôle de conventionnalité, qui n’interviendra, en cas de multiplicité des moyens, relatifs au droit constitutionnel et au droit européen, qu’après rendu de la décision QPC, voire après rendu de la décision rendue par la Cour de justice de l’Union européenne suite à renvoi préjudiciel, soit si étanche, semble pour le moins excessif. Une réflexion mériterait sans doute d’être menée sur les rapprochements organiques et temporels entre contrôle de constitutionnalité a posteriori et contrôle de conventionnalité.

Notes de bas de pages

  • 1.
    L. n° 95-66, 20 janv. 1995, relative à l’accès à l’activité de conducteur et à la profession d’exploitant de taxi.
  • 2.
    D. n° 95-935, 17 août 1995.
  • 3.
    Commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2015-468/469/472 QPC du 22 mai 2015. V. aussi, http://www.economie.gouv.fr/dgccrf/Publications/Vie-pratique/Fiches-pratiques/Taxi-une-profession-r%C3%A9glement%C3%A9e.
  • 4.
    L. n° 2014-1104, 1er oct. 2014, relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur.
  • 5.
    Éléments repris des Cahiers du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2015-468/469/472 QPC.
  • 6.
    D. n° 87-238, 6 avr. 1987.
  • 7.
    Commentaires au Cahiers du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2015-468/469/472 QPC.
  • 8.
    V. le rapport du député T. Thévenoud, « Un taxi pour l’avenir, des emplois pour la France », avr. 2014, Doc. Fr.
  • 9.
    V. le rapp. Thévenoud, préc.
  • 10.
    L. n° 2009-888, 22 juill. 2009, de développement et de modernisation des services touristiques.
  • 11.
    http://www.vtc-premium.com/r%C3%A8glementation-vtc/.
  • 12.
    C. tourisme, art. L. 231-3.
  • 13.
    C. tourisme, art. L. 231-4.
  • 14.
    D. n° 2013-1251, 27 déc. 2013.
  • 15.
    V. supra.
  • 16.
    Ord. nos 374524 et 374554, 5 févr. 2014, SAS Allocab et a.
  • 17.
    Ord. nos 374524 et 374554, 5 févr. 2014, SAS Allocab et a.
  • 18.
    Rapp. Thévenoud, préc.
  • 19.
    L. n° 2014-1104.
  • 20.
    Déc. n° 2015-468/469/472 QPC, préc.
  • 21.
    On renverra à un tableau dans le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel, préc.
  • 22.
    Commentaire aux Cahiers, préc.
  • 23.
    Il s’agit des véhicules de groupe régis par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs.
  • 24.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 25.
    L. n° 2014-1104, 1er oct. 2014, relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur.
  • 26.
    CE, 3 avr. 2015, n° 388213 : « Considérant que les dispositions du III de l’article L. 3120-2 et des articles L. 3122-2 et L. 3122-9 du Code des transports sont applicables au litige ; qu’elles n’ont pas été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; que la question de savoir si elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment à la liberté d’entreprendre et au principe d’égalité, présente un caractère sérieux ; qu’ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée ».
  • 27.
    Cass. com., 13 mars 2015, arrêts nos 375 et 376.
  • 28.
    Par Me Emmanuelle Trichet, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, et Me Hugues Calvet, avocat au barreau de Paris.
  • 29.
    N° 2015-468 QPC.
  • 30.
    Cass. com., 13 mars 2015, arrêt n° 375.
  • 31.
    N° 2015-469 QPC.
  • 32.
    Déc. n° 388213 du même jour.
  • 33.
    Sous le n° 2015-472 QPC.
  • 34.
    V. sur cette décision, F. Martucci, « Le Conseil constitutionnel précise le cadre constitutionnel de l’activité de transports à titre onéreux » : Concurrences : revue des droits de la concurrence, oct. 2015, n° 2015-4, p. 214-216 ; D. Gency-Tandonnet, « L’habillage juridique de solutions discriminatoires contre les VTC et l’avenir du modèle d’Uber » : D. 2015, p. 2134-2135, n° 37 ; B. de Sevin, « La réglementation du transport public particulier de personnes à l’épreuve de la Constitution » : JCP A 7 sept. 2015, n° 36, p. 33-36 ; J.-P. Feldman, « Le Conseil constitutionnel, une cour d’Ancien Régime ? » : D. 2015, p. 1497-1498, n° 26 ; M. Bazex, R. Lanneau, « La régulation des transports individuels (taxis et VTC) » : Dr. adm. 2015, n° 7, p. 31-34 ; D. Broussolle, « La décision du Conseil constitutionnel du 22 mai 2015 suffira-t-elle à sauver le monopole des taxis ? » : JCP G 1 juin 2015, n° 22, p. 1034-1036.
  • 35.
    L. n° 2014-1104, 1er oct. 2014, relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur.
  • 36.
    Commentaires aux Cahiers, sur la décision n° 2015-468/469/472 QPC.
  • 37.
    Déc. Cons. const., préc., cons. 9.
  • 38.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 39.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 40.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 41.
    Déc. n° 99-411 DC, 16 juin 1999, loi portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents des exploitants de réseau de transport public de voyageurs.
  • 42.
    Déc. n° 99-411 DC, 16 juin 1999, cons. 20.
  • 43.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 44.
    Déc. n° 2013-318 QPC, 7 juin 2013.
  • 45.
    Cons. 13 à 15.
  • 46.
    Tel est le commentaire fait sur ce point dans les commentaires aux Cahiers, préc.
  • 47.
    Déc. n° 2014-422 QPC, 17 oct. 2014.
  • 48.
    Déc. n° 2014-422 QPC, 17 oct. 2014, Chambre syndicale des cochers chauffeurs CGT-taxis (voitures de tourisme avec chauffeurs), cons. 10.
  • 49.
    Déc. n° 2014-422 QPC, 17 oct. 2014, cons. 9.
  • 50.
    Déc. n° 2013-670 DC, 23 mai 2013, loi portant diverses dispositions en matière d’infrastructures et de transport.
  • 51.
    Déc. n° 2013-670 DC, préc., cons. 14.
  • 52.
    Déc. n° 2013-318 QPC, préc.
  • 53.
    Déc. n° 2014-422 QPC, 17 oct. 2014, préc.
  • 54.
    Déc. n° 2014-422 QPC, 17 oct. 2014, préc., cons. 7.
  • 55.
    Cons. 13.
  • 56.
    Id.
  • 57.
    Id.
  • 58.
    Id.
  • 59.
    Souligné par nous.
  • 60.
    Cons. 26.
  • 61.
    Cons. 14.
  • 62.
    Cons. 15.
  • 63.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 64.
    Déc. n° 2013-670 DC, préc.
  • 65.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 66.
    Cons. 20.
  • 67.
    Déc. n° 2015-468/469/472 QPC.
  • 68.
    L’article L. 3122-2 du Code des transports est contraire à la Constitution. Id.
  • 69.
    Dir. [PE] [Cons. UE] n° 98/34/CE, 22 juin 1998, modifié par dir. n° 98/48/CE, 20 juill. 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information.
  • 70.
    Syndicat des fabricants d’explosifs, de pyrotechnie et d’artifices et a., 30 mars 2011 (n° 336954, aux T.).
  • 71.
    Union des transporteurs en commun de voyageurs des Bouches-du-Rhône et a. (au Rec. p. 116).
  • 72.
    Selon l’article 9 de la directive précitée.
  • 73.
    Conclusions préc.
  • 74.
    Déc. n° 391859 du même jour.
  • 75.
    Déc. n° 2015-516 QPC.
  • 76.
    Déc. n° 391859.
  • 77.
    Déc. n° 2015-516 QPC, préc.
  • 78.
    Cons. 3.
  • 79.
    Cons. 3.
  • 80.
    Commentaires aux Cahiers sur la décision n° 2015-516 QPC, préc.
  • 81.
    Cons. 5.
  • 82.
    Cons. 6.
  • 83.
    Cons. 7.
  • 84.
    Cons. 7.
  • 85.
    Id.
  • 86.
    Commentaires aux Cahiers, préc.
  • 87.
    Cons. 7.
  • 88.
    Id.
  • 89.
    Cons. 7.
  • 90.
    Commentaires aux Cahiers, préc.

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Référence : LPA 17 Mai. 2016, n° 114w2, p.6

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