1 – Le cadre factuel et juridique de la conciliation

Les taxis, anciennement voitures « de place », sont seuls autorisés à pratiquer la maraude, c’est-à-dire à s’arrêter, stationner ou circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de clients. En France, la première réglementation du marché de la maraude date de la seconde moitié du XVIIe siècle, lorsque Louis XIV limita le nombre de fiacres en circulation dans Paris38.

Ce monopole est justifié par un motif d’intérêt général lié à l’ordre public qui implique d’assurer la police de la circulation et du stationnement sur la voie publique. En contrepartie du monopole du marché de la maraude, les taxis sont soumis à un régime d’autorisation administrative et à des tarifs réglementés39.

Initialement, le Conseil constitutionnel avait retenu une conception assez extensive de la liberté individuelle, rattachée à l’article 66 de la Constitution, en y incluant les libertés fondamentales de la personne, telles la liberté d’aller et de venir, l’inviolabilité du domicile, la liberté du mariage ou le respect de la vie privée40.

Depuis sa décision du 16 juin 199941, le Conseil a stabilisé sa jurisprudence autour d’une définition plus étroite de la liberté individuelle, en ne se référant à l’article 66 de la Constitution que dans le domaine des privations de liberté (garde à vue, détention, rétention, hospitalisation sans consentement). Dans le même temps, le Conseil a rattaché la liberté d’aller et de venir42 à la « liberté personnelle » garantie par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789.

Lors de cette décision du 16 juin 1999, il a jugé que la procédure de l’article L. 11-1 du Code de la route prévoyant la réduction de plein droit du nombre de points affecté au permis de conduire en cas de commission de certaines infractions ne portait pas d’atteinte à la liberté d’aller et venir eu égard à son objet et compte tenu des garanties dont était assortie sa mise en œuvre43.

Deux décisions du Conseil constitutionnel sont particulièrement pertinentes à propos de la question relative aux restrictions d’accès au marché du transport particulier de personnes. En premier lieu, dans sa décision QPC du 7 juin 201344, le Conseil constitutionnel a statué sur le grief de la violation portée à la liberté d’entreprendre des moto-taxis. Il a jugé que la liberté d’entreprendre découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, qu’il est loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi, que, d’autre part, la liberté d’aller et de venir est une composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789. Il a jugé ainsi d’une part, qu’en prévoyant, à l’article L. 3123-1 du Code des transports, que les véhicules motorisés à deux ou trois roues affectés à l’activité de transport de personnes doivent disposer, dans des conditions fixées par voie réglementaire, de chauffeurs qualifiés et de véhicules adaptés, le législateur a entendu qu’une réglementation assure en particulier la sécurité des passagers de ces véhicules ; qu’en elle-même, l’existence d’une telle réglementation ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ; qu’il n’appartient pas au Conseil constitutionnel d’examiner les mesures réglementaires prises à cette fin. Il a jugé d’autre part, que le législateur a entendu que l’activité des véhicules motorisés à deux ou trois roues ne soit soumise ni à autorisation préalable ni à déclaration, qu’elle ne soit pas contingentée, que son exercice ne soit pas soumis à un tarif réglementé et ne soit pas davantage soumis à un examen d’aptitude professionnelle mais soit ouvert à tout chauffeur qualifié ; qu’au regard de ces règles, il a entendu que les véhicules de transport à deux ou trois roues ne puissent circuler ou stationner sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport, cette dernière activité ne pouvant s’exercer que dans le cadre réglementé de l’activité de taxi ; qu’eu égard aux objectifs d’ordre public poursuivis, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, les dispositions contestées apportent à la liberté d’entreprendre des restrictions qui ne sont pas manifestement disproportionnées. En conséquence, il juge que les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre doivent être écartés ; qu’il en va de même des griefs tirés de l’atteinte à la liberté d’aller et de venir45.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel s’est ainsi interdit de substituer son appréciation à celle du législateur quant à la fixation de l’intérêt général poursuivi46. En l’espèce, le législateur avait entendu définir, comme il le fait classiquement en droit économique, des activités réglementées ou non. Le critère retenu pour distinguer entre ces activités est celui du stationnement sur la voie publique ou de la réservation obligatoire préalable. Il reste opérant et se présente comme la contrepartie de contraintes particulières afférentes à l’activité réglementée de taxi.

Le Conseil constitutionnel a donc en premier lieu relevé le but d’intérêt général poursuivi. Il s’agit d’un objectif d’ordre public et « notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique ». Il a estimé que ne portait pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre des moto-taxis une réglementation de l’activité de transport des personnes consistant à distinguer, d’une part, un régime très réglementé quant à l’accès à la profession et aux tarifs (celui des taxis) mais dont l’accès à la clientèle est plus ouvert et, d’autre part, des régimes plus libéraux dans l’accès à la profession et les tarifs mais dont l’accès à la clientèle est restreint par l’exigence d’une réservation préalable à savoir les régimes des voitures de tourisme avec chauffeur, voitures de petite remise et transport de personnes à moto.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a justifié l’interdiction faite aux moto-taxis d’accéder au marché de la maraude « eu égard aux objectifs d’ordre public poursuivis, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique » : il a ainsi constitutionnellement souligné la différence entre, d’une part, une activité qui met en jeu des impératifs d’ordre public particuliers (occupation du domaine public routier, encombrement de la circulation autours des gares et aérogares…) justifiant une régime d’accès à l’activité encadré et réservé et, d’autre part, un marché de la réservation qui ne met pas en jeu ces problématiques d’ordre public. Non seulement le Conseil a distingué clairement les deux marchés, mais il a implicitement considéré que des dispositions qui restreindraient l’accès des motos-taxis (et par conséquent des VTC) au marché de la réservation, porteraient une atteinte non justifiée à la liberté d’entreprendre.

En deuxième lieu, dans sa décision QPC du 17 octobre 201447, le Conseil constitutionnel a jugé que le monopole des taxis sur le marché de la maraude ne porte pas atteinte à la liberté d’entreprendre des VTC, en considérant « qu’en réservant aux taxis le droit de stationner et de circuler sur la voie publique « en quête de clients », le législateur n’a pas porté à la liberté d’entreprendre ou à la liberté d’aller et venir des voitures de tourisme avec chauffeur une atteinte disproportionnée au regard des objectifs d’ordre public poursuivis »48.Dans cette même décision, il a jugé que l’ouverture à la concurrence du marché de la réservation préalable ne porte pas davantage atteinte à la liberté d’entreprendre des taxis, en considérant que « le droit reconnu par les dispositions contestées aux voitures de tourisme avec chauffeur d’exercer l’activité de transport public de personnes sur réservation préalable ne porte aucune atteinte à la liberté d’entreprendre des taxis »49.

Le Conseil constitutionnel considère que des règles encadrant les prix sur un marché ou restreignant les conditions de fixation de ces prix portent atteinte à la liberté d’entreprendre. Par exemple, dans sa décision du 23 mai 201350, le Conseil constitutionnel a confronté la législation imposant une majoration du prix de la prestation de transport pour compte d’autrui à la liberté d’entreprendre. Il a considéré « qu’en l’espèce, la majoration forfaitaire du prix de la prestation de transport routier de marchandises apporte à la liberté de fixation des prix de cette activité une atteinte qui ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l’objectif de politique économique poursuivi par le législateur à l’égard du secteur du transport routier de marchandises ; que, par suite, le grief tiré de l’atteinte à la liberté d’entreprendre doit être écarté »51.

De manière générale, le contrôle opéré par le Conseil se limite le plus souvent à un contrôle de la disproportion manifeste qui conduit rarement à la censure. Ce contrôle se renforce lorsque la conciliation met en cause non un principe constitutionnel mais un motif d’intérêt général. Ainsi, la décision du Conseil constitutionnel écarte la plupart des griefs fondés sur le principe d’égalité.

2 – Le principe d’égalité au prisme de la différence de situation entre taxis et VTC et de l’intérêt général

Dans sa décision du 7 juin 201352, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la différence de régime existant entre les taxis ou les véhicules de petite remise et l’activité de transport public à motocyclette ou tricycle à moteur. Il a jugé « que ni le principe d’égalité, ni aucune autre exigence constitutionnelle n’impose que l’activité de transport public de particuliers au moyen de véhicules motorisés à deux ou trois roues soit soumise à la même réglementation que celle qui s’applique à l’activité de transport public de particuliers au moyen de véhicules automobiles ; que, par suite, le grief tiré de l’atteinte au principe d’égalité devant la loi doit être écarté ».

Dans sa décision du 17 octobre 201453, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité au principe d’égalité de l’ouverture du marché de la réservation préalable aux VTC. Alors que ce marché de la réservation préalable est l’objet d’une concurrence directe entre les taxis et les VTC, était invoquée une rupture d’égalité entre acteurs économiques, car les dispositions législatives antérieures à la loi du 1er octobre 2014 ne faisaient pas peser sur les VTC des contraintes d’accès et d’exercice de la profession comparables à celles imposées aux taxis. Le Conseil a jugé que « le législateur a distingué, d’une part, l’activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport et, d’autre part, l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable ; que, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, le législateur a réservé la première activité aux taxis qui l’exercent dans un cadre réglementé particulier ; que la seconde activité peut être exercée non seulement par les taxis mais également par d’autres professions, notamment celle de voitures de tourisme avec chauffeur ; que le principe d’égalité n’imposait pas que les taxis et les voitures de tourisme avec chauffeur soient traités différemment au regard de cette seconde activité (…) »54.

Ce qui était reproché aux dispositions litigieuses était de priver les VTC de la faculté d’utiliser les applications qu’elles ont conçues et développées pour communiquer à leurs clients des informations sur la localisation et la disponibilité des voitures dans le cadre de leur activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable.

C’est dès lors logiquement que dans sa décision de mai 2015 sur ce point, le Conseil constitutionnel a en premier lieu rappelé l’objectif poursuivi par le législateur, qui « a estimé que la possibilité, pour l’exploitant d’un véhicule dépourvu d’une autorisation de stationnement, d’informer à la fois de sa localisation et de sa disponibilité lorsqu’il est situé sur la voie ouverte à la circulation publique a pour effet de porter atteinte à l’exercice par les seuls taxis de l’activité, qui leur est légalement réservée, consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport ; qu’en adoptant les dispositions contestées qui prohibent, pour les personnes qu’elles visent, de fournir aux clients cette double information, le législateur, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, a ainsi entendu garantir le monopole légal des taxis qui en découle »55.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que l’interdiction énoncée par les dispositions contestées s’applique non seulement aux véhicules dépourvus d’une ADS mais aussi aux taxis lorsqu’ils sont situés en dehors du ressort de leur autorisation de stationnement en vertu de l’article L. 3121-11 du Code des transports, est cependant limitée56.

3 – La liberté d’entreprendre des VTC au prisme de l’intérêt général

Rappelant le contenu des dispositions litigieuses, le juge constitutionnel indique ainsi que le législateur a estimé que la possibilité, pour l’exploitant d’un véhicule dépourvu d’une autorisation de stationnement, d’informer à la fois de sa localisation et de sa disponibilité lorsque son véhicule est situé sur la voie ouverte à la circulation publique a pour effet de porter atteinte à l’exercice par les seuls taxis de l’activité, qui leur est légalement réservée, consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport ; qu’en adoptant les dispositions contestées qui prohibent, pour les personnes qu’elles visent, de fournir aux clients cette double information, le législateur, poursuivant des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique, a ainsi entendu garantir le monopole légal des taxis qui en découle ; que l’interdiction énoncée par les dispositions contestées, qui s’applique également aux taxis lorsqu’ils sont situés en dehors du ressort de leur autorisation de stationnement en vertu de l’article L. 3121-11 du Code des transports, est cependant limitée.

Le juge constitutionnel a relevé, sur cette base, que « d’une part, ces dispositions n’interdisent pas aux personnes entrant dans leur champ d’application d’informer le client à la fois de la localisation et de la disponibilité d’un véhicule lorsque celui-ci ne se trouve pas sur une voie ouverte à la circulation publique ; qu’elles ne leur interdisent pas, d’autre part, d’informer le client soit de la seule localisation soit de la seule disponibilité d’un véhicule lorsqu’il se trouve sur une voie ouverte à la circulation publique ; qu’enfin, elles n’apportent aucune restriction à la possibilité pour les personnes exerçant une activité de transport public particulier de personnes et pour leurs intermédiaires d’informer le client du temps d’attente susceptible de séparer la réservation préalable de l’arrivée d’un véhicule » et en a déduit que l’interdiction instituée a une « portée limitée »57.

En conséquence, le Conseil constitutionnel a jugé « eu égard, d’une part, à la portée limitée de l’interdiction instituée par les dispositions contestées et, d’autre part, à l’objectif qu’il s’est assigné, le législateur n’a pas porté une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d’entreprendre des personnes, autres que les exploitants de taxis situés dans le ressort de leur autorisation de stationnement, exerçant l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable, et de leurs intermédiaires »58. Il a donc écarté le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre. De cette décision sur ce point, on retient une conciliation entre une atteinte, jugée minime, à la liberté d’entreprendre autour de la restriction de l’accès à la maraude stricto sensu, correspondant à la faculté bien connue de héler un taxi et la protection constitutionnelle de l’ordre public. L’article 3122-9 du Code des transports, se voit, quant à lui, flanqué d’une réserve d’interprétation, qu’il reviendra aux pouvoirs publics d’appliquer.

1 – Identité de situation et principe d’égalité appliqué à l’espèce

Les sociétés requérantes soutenaient que les dispositions contestées instaurent une différence de traitement entre les taxis et les VTC, ainsi que leurs intermédiaires, qui n’est justifiée ni par une différence de situation, les deux catégories de transporteurs se trouvant dans une situation identique sur le marché de la réservation préalable, ni par un motif d’intérêt général.

En défense, était également avancée l’argumentation relative au contournement du monopole de la maraude par la « maraude électronique ». Il était ensuite soutenu que la différence de traitement instituée entre les taxis et les VTC répond à une différence de situation qui est en rapport direct avec l’objet de la loi.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a admis l’existence d’une identité de situation, sur le marché de la réservation préalable, entre les exploitants de taxis situés dans le ressort de leur autorisation de stationnement et les autres personnes exerçant l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable.

Il a considéré que la différence de traitement instituée par les dispositions contestées « est, eu égard à la prise en compte par le législateur d’une possible atteinte à l’exercice par les seuls taxis de l’activité consistant à stationner et à circuler sur la voie publique en quête de clients en vue de leur transport, justifiée par des objectifs d’ordre public, notamment de police de la circulation et du stationnement sur la voie publique » et qu’elle « est en rapport avec l’objectif poursuivi »61. Il a donc écarté sur ce point le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.

Les requérants entendaient donner une application du principe de propriété aux outils numériques qu’ils avaient eux-mêmes créés. Sur ce point, le Conseil constitutionnel juge que « si les dispositions contestées peuvent avoir pour conséquence de limiter l’usage susceptible d’être fait de technologies permettant d’informer le client, avant la réservation préalable, à la fois de la localisation et de la disponibilité d’un véhicule par les personnes, autres que les exploitants de taxis situés dans le ressort de leur autorisation de stationnement, exerçant l’activité de transport individuel de personnes sur réservation préalable, elles n’ont ni pour objet ni pour effet de priver de leurs droits les personnes titulaires de droits de propriété sur ces technologies ni de porter une atteinte injustifiée aux conditions d’exercice de leurs droits »62. Il a donc écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi s’agissant des dispositions du 1° de l’article L. 3120-2 du Code des transports.

2 – La censure des dispositions de l’article L. 3122-2 du Code des transports

Les sociétés requérantes reprochaient aux dispositions de l’article L. 3122-2 du Code des transports de porter atteinte, d’une part, à la liberté d’entreprendre et, d’autre, part, au principe d’égalité devant la loi, en imposant aux VTC des restrictions relatives à leurs modalités de tarification excessives et sans équivalent pour leurs concurrents.

Les sociétés requérantes faisaient valoir qu’en interdisant la tarification horokilométrique aux VTC, le législateur porte atteinte à la liberté d’entreprendre, et que cette atteinte n’est justifiée par aucun motif d’intérêt général. D’une part, il ne saurait être question d’assurer effectivement la protection du consommateur par le biais de cette interdiction, car cette prévisibilité ne saurait être faussée par le recours à des modes de tarification horokilométriques. D’autre part, la volonté d’éviter la confusion entre taxis et VTC opérant dans le champ de la réservation préalable ne correspondrait à aucun motif d’intérêt général.

En défense, il était avancé que de telles restrictions à la liberté de tarification des VTC sont, d’une part, limitées (les VTC fixent librement le montant de leurs prestations, dans la limite des modes de tarification autorisés) et, d’autre part, justifiées par un objectif d’intérêt général de protection des consommateurs. Sans que cela ait été aucunement évoqué dans les travaux préparatoires, était également allégué un objectif de préservation de la sécurité routière, qui serait mieux assuré en évitant que s’engage une négociation tarifaire entre le conducteur et le client lors de la prise en charge ou au cours du trajet. Le Conseil constitutionnel admet que le législateur apporte à la liberté de fixation des prix d’une activité un certain nombre de limites63.

Le Conseil constitutionnel a déjà admis une majoration forfaitaire des tarifs de transport qui n’affectait que partiellement la liberté de fixation des tarifs64. En l’espèce, en encadrant les modes de fixation des prix des VTC, le législateur portait atteinte à la liberté d’entreprendre des VTC. La question que posait la disposition était celle de savoir si une telle atteinte était justifiée par un motif d’intérêt général. Si le Conseil constitutionnel a déjà considéré que plusieurs dispositions législatives restreignant l’activité des véhicules de transport de personnes étaient justifiées par un objectif d’ordre public, et en particulier de circulation et de stationnement sur la voie publique, il n’a pas retenu un tel motif pour les dispositions contestées. En effet, d’une part, ce motif n’avait jamais été avancé lors des travaux préparatoires et, d’autre part, il n’apparaît pas que certains modes de tarification soient davantage susceptibles de donner lieu à négociation lors de la course, alors même que les VTC sont dans l’obligation d’annoncer au préalable leurs conditions tarifaires à leurs clients.

Le Conseil constitutionnel n’a pas non plus retenu l’autre motif d’intérêt général avancé, de protection du consommateur. L’exclusion de certains systèmes de rémunération n’avait au cas présent aucune portée en matière de protection du consommateur. Ce motif avancé en défense présentait, comme il est mis en évidence dans les commentaires sur cette décision du juge constitutionnel65, un caractère très paradoxal : il conduisait à admettre que certains modes de tarification, et notamment ceux pratiqués par les taxis, sont à l’inverse moins protecteurs pour le consommateur.

Le Conseil constitutionnel a donc considéré « qu’en interdisant certains modes de tarification pour la détermination du prix des prestations que les entreprises qui mettent à la disposition de leur clientèle une ou plusieurs voitures avec chauffeur proposent aux consommateurs lors de la réservation préalable, les dispositions contestées ont porté à la liberté d’entreprendre une atteinte qui n’est pas justifiée par un motif d’intérêt général en lien direct avec l’objectif poursuivi »66. Le Conseil constitutionnel a en conséquence déclaré les dispositions de l’article L. 3122-2 du Code des transports contraires à la Constitution, et a prévu une entrée en vigueur immédiate de cette déclaration.

Le Conseil constitutionnel ayant ainsi déclaré par la décision du 22 mai 201567 contraire à la Constitution l’article L. 3122-2 du Code des transports68, qui impose que le prix d’une prestation de VTC soit fixé avant la réalisation de la prestation, sauf s’il est calculé uniquement en fonction de la durée de la prestation, le juge ordinaire pouvait juger l’affaire soumise concernant le décret d’application.

Tirant les conséquences de cette décision, le Conseil d’État a annulé les dispositions du décret qui faisaient application de l’article de loi censuré par le Conseil constitutionnel. Comme on le sait, le principe de la QPC met fin à la théorie de la loi écran et permet ainsi au juge constitutionnel, saisi par le juge ordinaire, de se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi, a posteriori, et à partir d’une saisine portant à la fois sur les actes règlementaires d’application de la loi et la loi concernée. Le juge administratif, ayant appliqué comme le lui demande la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel et pris les mesures d’annulation des dispositions du décret entachée d’inconstitutionnalité par l’effet de l’inconstitutionnalité de la loi elle-même, il revêt, dans la même décision, ses habits de juge européen, et juge de l’inconventionnalité de la loi.