La mobilisation du foncier public comme instrument de valorisation sociale Outre-mer

Publié le 16/07/2020 - mis à jour le 23/07/2020 à 14H10

Le foncier public est un instrument permettant à l’État d’élargir l’offre de logements. Pour ce faire, depuis les années 2000, a été mis en place l’outil de la décote pour accéder à la propriété à moindre coût. Cette décote répond à des dispositions spécifiques sur les territoires en Outre-mer. Outre la décote, des dispositions spécifiques permettent d’accéder à la propriété grâce à divers mécanismes de cessions. Peu connus, ces systèmes d’Outre-mer méritent grandement qu’on s’y attarde au regard de l’actualité où après un confinement on peut rechercher des habitats plus spacieux ou à devenir propriétaire.

L’œuvre de la doctrine sur l’étude des biens publics a permis de dégager les principes applicables à la propriété publique, dont notamment le principe d’incessibilité à vil prix. Ce principe interdit aux propriétaires publics de céder leurs biens en dessous de leur valeur vénale, et ce afin de protéger les intérêts des biens publics et des deniers publics. Ce principe, fondé sur l’égalité devant la loi et les charges publiques, sur l’interdiction faite aux personnes publiques d’accorder des libéralités et sur le bon usage des deniers publics, connaît des tempéraments. Ainsi, un propriétaire public peut céder un bien en dessous de sa valeur vénale lorsque des contreparties suffisantes ou appropriées existent et que la cession répond à un motif d’intérêt général1.

Il en va ainsi de la décote. Il s’agit d’un outil juridique existant depuis 20052, qui permet à l’État, à ses établissements publics3 et à la société foncière publique d’aliéner4 les terrains relevant du domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale s’ils sont destinés à la construction de logements sociaux afin de dynamiser l’offre sur le territoire5. Cet outil permet donc de réaliser des logements à moindre coût au regard de la tension existant sur le marché du foncier en vue d’un objectif de valorisation dite sociale, car il autorise à gérer le foncier public de manière non pas lucrative, mais dans un objectif d’intérêt général social.

Cet outil, codifié à l’article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques6 (CGPPP), prévoit cependant des dispositions spécifiques s’agissant des territoires d’Outre-mer. Il permet ainsi de répondre au prix du logement très élevé en Outre-mer. Par ailleurs, outre la décote, de nombreux mécanismes de cessions parfois gratuites permettent d’accéder à la propriété. Il convient donc de s’intéresser de plus près à ces dispositions idoines et d’en expliciter les procédures. En effet, les rares litiges amenant à traiter de ces dispositions au contentieux ne permettent pas d’en avoir une vision globale en doctrine.

Bien que peu connue, cette législation spécifique en Outre-mer mérite grandement qu’on s’y attarde surtout au regard de l’actualité. Pour ce faire, il convient d’étudier comment le foncier public est mobilisé avec l’outil de la décote commune à plusieurs départements d’Outre-mer (I) avant d’analyser les cessions spécifiques en faveur de l’habitat sur chaque territoire (II).

I – La mobilisation du foncier public avec une décote commune à quatre départements d’Outre-mer en faveur de l’habitat

Dans quatre départements d’Outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Mayotte, la Réunion), la valorisation sociale est possible par les cessions afin de répondre au prix élevé du foncier. À cet effet, conformément à l’article L. 5151-1 du CGPPP, l’État peut céder des terrains de son domaine privé en usant du système de décote. Notons que le département de la Guyane n’est pas inclus dans le champ du mécanisme de la décote car des dispositions spécifiques permettent des cessions à titre gratuit (qui sont analysées infra).

Pour que la décote puisse jouer, les terrains cédés doivent être utilisés en vue de la réalisation d’un programme de construction comportant essentiellement des logements dont il est prévu d’affecter au moins 50 % de la surface de plancher au logement locatif social.

Afin de bénéficier de la décote, l’acheteur doit s’engager à ce que le programme de logements locatifs sociaux soit réalisé dans un délai de 5 ans à compter de la date d’aliénation du terrain. Dans le cas contraire, la vente devra, à l’issue du délai de 5 ans, être résolue sans indemnité pour l’acquéreur. La clause résolutoire doit être inscrite dans l’acte de cession et elle intervient de droit si, à l’échéance du délai de 5 ans, la déclaration d’achèvement des travaux n’est pas intervenue. L’État redevient propriétaire du bien avec les aménagements éventuellement réalisés. Cette exigence, bien que garante pour l’État de l’efficacité de son aliénation, laisse cependant peu de temps aux acquéreurs pour atteindre leurs objectifs, notamment s’ils sont contraints de démolir pour reconstruire de nouveaux bâtiments.

La décote consentie doit être exclusivement et intégralement répercutée sur le prix de revient des logements. Il appartient au préfet et aux services déconcentrés en charge du logement de vérifier la réalité de cette répercussion intégrale. Le préfet décide du principe de la décote et le directeur régional des finances calcule et arrête son montant.

Jean-Luc Assor / AdobeStock

II – Les mécanismes spécifiques à chaque département d’Outre-mer visant à mobiliser le foncier public en faveur de l’habitat

Les cessions favorisant l’offre de logements ou améliorant l’habitat connaissent des spécificités selon les départements sur lesquels elles se réalisent. Notons que le département de la Réunion ne comprend pas de valorisation sociale spécifique. Seul le régime commun de la décote d’Outre-mer s’applique en vertu de l’article L. 5151-1 du CGPPP que nous venons d’expliciter. La valorisation sociale spécifique à chaque département, qui pourrait faire l’objet d’une simplification légistique, s’analyse en Guadeloupe et Martinique (A), à Mayotte (B) et en Guyane (C).

A – Guadeloupe et Martinique

Cession sur la zone des 50 pas géométriques. Sur le territoire de ces deux départements, des cessions en faveur de l’habitat social ont lieu tant à titre gratuit qu’à titre onéreux dans la zone des 50 pas géométriques. Pour rappel, cette zone comprise entre la limite du rivage de la mer et la limite supérieure de la zone borde les côtes des départements d’Outre-mer7. D’une largeur légale de 81,20 mètres8, cette zone appartient au domaine public maritime9.

Afin d’être valorisée, la zone des 50 pas géométriques doit être délimitée parcelle par parcelle par le préfet entre les espaces urbains ou secteurs occupés par une urbanisation diffuse, d’une part, et les espaces naturels, d’autre part10. Les cessions en faveur du logement ont lieu au sein des espaces urbains et secteurs occupés pour éviter l’éparpillement des habitats ainsi que les constructions sur les espaces naturels.

Une fois les zones délimitées, interviennent les agences des 50 pas géométriques dans les espaces urbains et secteurs occupés. Ces agences, qui n’officient qu’en Guadeloupe et en Martinique, sont des établissements publics à caractère industriel et commercial constituant un instrument de coopération entre l’État et les communes11.

Ces agences s’occupent notamment de la régularisation des occupations sans titre et elles établissent les formalités nécessaires aux cessions.

Cession après dépôt d’un dossier devant la commission départementale de vérification des titres. Outre ces deux agences, un acteur judiciaire intervient en Guadeloupe et en Martinique12 : la commission départementale de vérification des titres13. Cette juridiction spéciale, dont les décisions sont susceptibles d’appel14, a pour mission d’apprécier la validité des titres comportant un droit de propriété, un droit réel ou un droit de jouissance sur les terrains situés dans la zone des 50 pas géométriques. Concrètement, les personnes privées disposant d’un tel titre peuvent déposer une demande de cession de logement à titre onéreux devant la commission départementale de vérification des titres. Le demandeur doit apporter la preuve de la possession matérielle de la parcelle15 et de son occupation effective16. Pour qu’un demandeur puisse voir son droit reconnu, la détention du titre ne doit avoir été contrariée par aucun fait de possession d’un tiers public ou privé à la date du 1er janvier 199517. Après instruction de la demande, la commission rend deux types de décisions :

  • soit le titre est validé et l’occupation est régularisée ;

  • soit le titre n’est pas validé et l’occupation est irrégulière. En ce cas, l’occupant est expulsé mais bénéficie d’une obligation de relogement18 qui incombe à l’agence des 50 pas géométriques19.

Cession à des organismes devant réaliser des opérations d’habitat social. Par ailleurs, au sein de la zone des 50 pas géométriques, l’État peut consentir aux organismes ayant pour objet la réalisation d’opérations d’habitat social des cessions après déclassement à titre gratuit de terrains dépendant du domaine public maritime, si ces terrains sont situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse délimités par le préfet20.

Cession à des personnes physiques de constructions à usage d’habitation. Les terrains libres de toute occupation, situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse, peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux21 aux personnes ayant édifié ou fait édifier avant le 1er janvier 1995 (ou à leurs ayants-droit) des constructions à usage d’habitation22. À défaut d’identification desdites personnes, ces terrains peuvent être cédés aux occupants des constructions23. Étant précisé que cette cession n’est pas un droit24. Ces demandes de cession à titre onéreux doivent, sous peine de forclusion, avoir été déposées avant le 1er janvier 202025. On peut regretter qu’au regard de la crise actuelle, le législateur n’ait pas prolongé cette date.

Notons que si les personnes ont déposé la validation d’un titre auprès de la commission départementale de vérification des titres, ils ne peuvent pas demander la cession à leur profit sur le fondement des articles L. 5112-5 ou L. 5112-6 du Code général de la propriété publique tant que la commission n’a pas statué sur la validation du titre26. À l’inverse, si les occupants ont demandé la cession sur le fondement des articles L. 5112-5 ou L. 5112-6 cités, ils doivent attendre que l’État statue sur cette demande avant de déposer la demande de validation d’un titre auprès de la commission départementale de vérification des titres27.

B – Mayotte

Cession à des collectivités. À Mayotte, les cessions en faveur de l’habitat se font également à titre gratuit ou à titre onéreux dans la zone des 50 pas géométriques. Les terrains situés dans les espaces urbains et d’urbanisation future peuvent être déclassés pour être cédés à titre gratuit aux collectivités territoriales ou à leurs groupements ainsi qu’aux organismes ayant pour objet la réalisation d’opérations d’habitat social. Ces cessions ont notamment pour but la réalisation par les collectivités concernées de constructions de logements subventionnés par l’État. Lorsqu’ils n’ont pas été utilisés dans un délai de 10 ans à compter de la date de cession conformément à l’objet qui l’a justifiée, les terrains cédés reviennent dans le patrimoine de l’État, à charge pour celui-ci de rembourser les cessionnaires du coût des aménagements qu’ils ont acquitté, minoré du montant des subventions éventuellement reçues de l’État28.

Cession à des personnes physiques en vue d’un usage d’habitation. Les terrains situés dans les espaces urbains et d’urbanisation future peuvent être déclassés et cédés à titre onéreux aux personnes physiques ayant édifié avant le 1er janvier 2007 des constructions à usage d’habitation. Si ces personnes ne peuvent être identifiées, ces terrains sont cédés à titre onéreux aux occupants. Une décote (pouvant atteindre 95 % de la valeur vénale du bien) peut intervenir lorsque la cession concerne un immeuble à usage d’habitation principale personnellement occupé par le demandeur29.

C – Guyane

Cession gratuite au bénéfice de personnes physiques. Tout comme pour les autres départements, en Guyane, l’État peut céder des terrains situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone des 50 pas géométriques gratuitement aux personnes physiques occupant des constructions principalement affectées à leur habitation30. Pour bénéficier de cette cession, ces personnes ne doivent pas être déjà, directement ou par personnes interposées, propriétaires d’un bien immobilier ou titulaires d’un droit réel immobilier31. La cession ne peut porter que sur un terrain d’une superficie maximale de 2 500 mètres carrés32 et ce terrain cédé ne peut faire l’objet d’une aliénation volontaire pendant une durée de 15 ans à compter de son acquisition sous peine de nullité de la cession. La mention d’une aliénation volontaire est importante car si le bien vendu est exproprié et est saisi, la cession ne serait pas nulle puisqu’il s’agirait d’une cession contrainte. Si les biens cédés ne sont pas utilisés conformément à l’objet qui a justifié leur cession gratuite, les immeubles cédés reviennent gratuitement dans le patrimoine de l’État à moins que le cessionnaire ne soit autorisé à en conserver la propriété contre le paiement d’un prix correspondant à leur valeur vénale33. Par ailleurs, en Guyane, la procédure de régularisation des titres par la Commission départementale de vérification des titres joue également34.

Il résulte de ce qui précède que la valorisation sociale en faveur du logement comprend une large part de gratuité ou de quasi-gratuité dans les cessions avec pour objectif d’accroître l’offre de logements et permettre aux habitants d’accéder à la pleine propriété. Pour autant, on peut regretter que ce mécanisme de la décote soit si épars au sein des diverses dispositions du CGPPP, et sans réelle harmonisation légistique dans quelques dispositions législatives uniques.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Sur ce principe, v. pour la jurisprudence : CE, 3 nov. 1997, n° 169473, Cne de Fougerolles ; CE, 25 nov. 2009, n° 310208, Cne de Mer ; CE, 14 oct. 2015, n° 375577, M. D. A. et Mme D. C. c/ Cne de Châtillon-sur-Seine et Cons. const., 21 juill. 1994, n° 94-346 DC, Loi complétant le code du domaine de l’État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public ; Cons. const., 24 juill. 2008, n° 2008-567 DC, Loi relative aux contrats de partenariat ; Cons. const., 17 déc. 2010, n° 2010-67/86 QPC, Région Centre et région Poitou-Charentes, AFPA. Transfert de biens publics.
  • 2.
    Pour la doctrine, v. Chamard C., La distinction des biens publics et des biens privés. Contribution à la définition de la notion de biens publics, thèse, Untermaier J. (dir)., 2004, Dalloz, p. 477 à 663 ; Giacuzzo J.-F., La gestion des propriétés publiques en droit français, thèse, Fraysse F. (dir.), 2014, LGDJ, p. 345, 420 ; Yolka P., La propriété publique, Gaudemet Y. (dir.), 1997, LGDJ, p. 578 à 598.
  • 3.
    L. n° 2005-32, 18 janv. 2005, de programmation pour la cohésion sociale, art. 95 : JO n° 15, 19 janv. 2005, texte n° 1, p. 864.
  • 4.
    CGPPP, art. L. 3211-13-1.
  • 5.
    L. n° 2017-257, 28 févr. 2017, relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, art. 50 : JO n° 51, 1er mars 2017, texte n° 2, modifiant l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finance rectificative pour 2006.
  • 6.
    Sur le territoire de la Métropole, la décote a permis de construire 20 000 logements, dont une majorité de logements sociaux, voir en ce sens les rapports de la commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier : http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/20503.pdf ou encore https://www.vie-publique.fr/rapport/36322-la-mise-en-oeuvre-du-dispositif-de-mobilisation-du-foncier-public-en-fav.
  • 7.
    Qui a été jugé conforme à la constitution, v. Cons. const., 17 janv. 2013, n° 2012-660 DC.
  • 8.
    CGPPP, art. L. 5111-1 et CGPPP, art. L. 5114-2.
  • 9.
    CGPPP, art. L. 5111-2 et CGPPP, art. L. 5114-1.
  • 10.
    CGPPP, art. L. 5111-1 et s.
  • 11.
    CGPPP, art. L. 5112-1 et CGPPP, art. R. 5112-1. Les constructions éparses ne peuvent pas faire obstacle à l’identification d’un espace naturel conformément à l’article L. 5112-1, alinéa 3, du CGPPP. Conformément à l’article L. 5112-1 du CGPPP, l’État délimite ces parcelles par décret en Conseil d’État, au plus tard le 1er janvier 2019.
  • 12.
    La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l’environnement, a créé deux agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des 50 pas géométriques, en Martinique et en Guadeloupe (JO n° 160, 13 juill. 2010, texte n° 1, p. 12905). L’existence de ces agences a été prolongée jusqu’en 2021 (JO n° 243, 18 oct. 2013, texte n° 2, p. 17148). Ces agences sont régies par plusieurs textes : articles 4 à 7 de la loi du 30 décembre 1996 ; décret n° 98-1081 du 30 novembre 1998 consolidé et circulaire n° 2002-49 du 25 juillet 2002. Deux sites leur sont dédiés : http://www.agence50pas972.org/ et http://www.ag50pas-guadeloupe.fr/.
  • 13.
    CGPPP, art. L. 5112-3.
  • 14.
    Créée par la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des 50 pas géométriques dans les départements d’outre-mer : JO n° 1, 1er janv. 1997, p. 24.
  • 15.
    CE, 13 juin 1975, n° 90370, Sieur Robert Y.
  • 16.
    Cass. 3e civ., 27 juin 2007, n° 06-14113.
  • 17.
    Cass. 3e civ., 16 nov. 2005, n° 04-16936.
  • 18.
    Cass. 3e civ., 14 nov. 2007, n° 06-20675.
  • 19.
    CJA, art. L. 521-3-1.
  • 20.
    L. n° 96-1241, 30 déc. 1996, relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des 50 pas géométriques dans les départements d’outre-mer, art. 5, 5°) : JO n° 1, 1er janv. 1997, p. 24.
  • 21.
    CGPPP, art. L. 5112-4 et CGPPP, art. L. 5112-4-1.
  • 22.
    CGPPP, art. L. 5112-5.
  • 23.
    Il convient de bien prouver que le demandeur a édifié ou fait édifier les biens sinon la demande sera rejetée, en ce sens v. CAA Bordeaux, 19 déc. 2019, n° 18BX01172, Épx F.
  • 24.
    CGPPP, art. L. 5112-6.
  • 25.
    CAA Bordeaux, 8 juin 2017, n° 15BX01306, M. G.
  • 26.
    CGPPP, art. L. 5112-5 et CGPPP, art. L. 5112-6.
  • 27.
    CGPPP, art. L. 5112-3.
  • 28.
    CGPPP, art. L. 5112-3.
  • 29.
    CGPPP, art. L. 5114-5. Le décret n° 2009-1104 du 9 septembre 2009 fixe les modalités de la cession.
  • 30.
    CGPPP, art. L. 5114-7. Le décret n° 2009-1104 du 9 septembre 2009 fixe les modalités de la demande de cession (JO n° 210, 11 sept. 2009, texte n° 8, p. 14963) et le décret n° 2009-1105 du 9 septembre 2009 fixe les modalités de la décote (JO n° 210, 11 sept. 2009, texte n° 9, p. 14965). Ces décrets n’ont pas été codifiés au sein du CGPPP. Cette décote ne doit pas être confondue avec celle visée à l’article L. 5151-1 du CGPPP.
  • 31.
    CGPPP, art. L. 5144-1.
  • 32.
    Sauf si ce droit entre dans le champ d’application des dispositions de l’article L. 611-17 du Code minier conformément à l’article L. 5144-2 du CGPPP.
  • 33.
    CGPPP, art. D. 5144-4.
  • 34.
    CGPPP, art. L. 5145-1.
  • 35.
    CGPPP, art. L. 5113-2.

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Référence : LPA 16 Juil. 2020, n° 154q0, p.18

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