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La prescription de l’action publique ne court qu’à compter de l’achèvement d’un ensemble de travaux relevant d’une entreprise unique et indivisible

Publié le 22/03/2022
Paul-Ludovic Niel
docteur en droit
Chantier, travaux
kokliang1981/AdobeStock

L’exception de prescription est écartée dès lors qu’en matière d’urbanisme, la prescription ne commence à courir qu’à compter de l’achèvement d’un ensemble de travaux relevant d’une entreprise unique.

Cass. crim., 1er juin 2021, no 20-86073, F–D

Divisibilité de l’ouvrage et exception de prescription. Le droit pénal de l’urbanisme, dont on s’accorde à considérer qu’il n’est pas une catégorie scientifique1, ne cesse de défrayer la chronique judiciaire comme l’illustre l’arrêt rapporté2. Un procès-verbal dressé par un agent verbalisateur assermenté à l’encontre de M. Y. N. et la société a constaté l’exécution de travaux sans permis de construire et en violation du plan local d’urbanisme pour avoir édifié sans autorisation 21 constructions neuves ou rénovations représentant une surface de 4 132 m² sur une surface au plancher de 650 m² dans une parcelle sise à [Localité 1], commune de [Localité 2] (la Réunion) alors que les constructions nouvelles en zone agricole ou naturelle étaient interdites par le plan local d’urbanisme et que les constructions étaient situées partiellement en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI). Sans surprise, les juges du fond condamnent la société ainsi que son dirigeant. Le moyen fait grief à l’arrêt attaqué d’avoir confirmé le jugement en ce qu’il a rejeté l’exception de prescription de l’action publique, alors « que le délai de prescription des délits de construction sans permis ou de construction non conforme court à compter du jour où l’ouvrage est en état d’être affecté à l’usage auquel il est destiné ; que si, en cas de travaux successifs, le point de départ du délai de prescription de l’ensemble des travaux peut être fixé au jour de l’achèvement des derniers d’entre eux, ce report est subordonné à la condition que les travaux successifs relèvent d’une entreprise unique et indivisible, ce qui suppose qu’ils soient destinés à un usage commun ; qu’en décidant que la totalité des travaux reprochés aux prévenus relevaient d’une entreprise unique et formaient un tout indivisible, manifestement toujours en cours à la date de l’audience, en sorte qu’aucun des travaux reprochés n’était prescrit, tout en constatant qu’avaient été réalisés, d’abord, un premier ensemble de constructions destinées à la réception d’événements avec accueil, loisir et restauration d’un grand nombre de convives, puis, un ensemble de constructions d’habitations destinées à lui servir de logement, la cour d’appel, qui n’a pas déduit les conséquences légales de ses constatations ou, à tout le moins, ne s’est pas suffisamment expliqué sur la différence de destination des deux séries de constructions, a violé l’article 8 du Code de procédure pénale ». Le pourvoi ne convainc pas les hauts magistrats qui le rejettent en estimant qu’en l’état de ces constatations procédant de son pouvoir souverain d’appréciation, la cour d’appel a justifié sa décision, dès lors qu’en matière d’urbanisme, la prescription ne commence à courir qu’à compter de l’achèvement d’un ensemble de travaux relevant d’une entreprise unique. En l’occurrence, l’illicéité des travaux successifs était patente (I). Partant, le délai de prescription de l’action publique ne devait commencer à courir qu’à compter de l’achèvement d’un ensemble de travaux relevant d’une entreprise unique (II).

I – Éléments constitutifs de l’infraction de construction sans permis de construire

Droit pénal général et droit pénal de l’urbanisme. Hormis, bien évidemment, l’existence de l’élément légal, il est acquis en jurisprudence que pour caractériser l’infraction pour défaut de permis de construire, le ministère public doit rapporter la preuve de l’élément matériel (B) et de l’élément moral (A).

A – L’élément moral

Délit intentionnel, dol général : article 121-3, alinéa 1, du Code pénal. Selon l’alinéa 1 de l’article 121-3 du Code pénal, il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre. Il s’agit de l’élément moral du délit intentionnel que l’on caractérise de dol général c’est-à-dire une transgression consciente et volontaire de la norme pénale3. En droit pénal de l’urbanisme, la chambre criminelle de la Cour de cassation valide classiquement les juges du fond dès lors qu’ils ont « caractérisé l’infraction et constaté la violation en connaissance de cause d’une prescription légale ou réglementaire, qui implique de la part de son auteur l’intention coupable exigée par l’article 121-3 du Code pénal »4. En l’espèce, l’infraction d’exécution de travaux non autorisés par un permis de construire qui est reprochée au prévenu est parfaitement caractérisée dans son élément moral.

« Grand principe ». Les hauts magistrats de la chambre criminelle de la Cour de cassation ont posé un principe important. La motivation retenue, que l’on ne peut s’empêcher de citer in extenso, conditionne l’établissement d’une sorte de présomption pour établir l’intention coupable5. « Attendu que les juges retiennent, par motifs propres et adoptés, que le prévenu a seul conçu et réalisé les travaux en sa qualité de gérant de fait de la société et que la superficie du terrain était insuffisante par rapport au nombre de logements créés ; attendu qu’en cet état, il est vainement fait grief à la cour d’appel de n’avoir pas caractérisé l’élément intentionnel des faits relevés à la charge du prévenu ; qu’en effet, la seule constatation de la violation en connaissance de cause d’une prescription légale ou réglementaire implique, de la part de son auteur, l’intention coupable exigée par l’article L. 121-3, alinéa 1er, du Code pénal »6. Si la preuve de l’élément moral est nécessaire pour qualifier l’infraction de construction sans permis de construire, il n’en demeure pas moins que cela n’est pas suffisant. Encore faut-il que le parquet démontre la matérialité de l’infraction de construction sans permis de construire.

B – L’élément matériel

Infraction matérielle et infraction formelle. En droit pénal général, on enseigne traditionnellement qu’il paraît possible de distinguer l’infraction matérielle de l’infraction formelle. Ainsi, l’infraction matérielle suppose « que la survenance du résultat redouté fait partie de son élément matériel. Dès lors, l’infraction n’est consommée que par la réalisation effective de ce résultat »7. À l’inverse, l’infraction formelle est « constituée par la seule réalisation du comportement, ce qui explique qu’elle soit aussi dénommée infraction de comportement, par opposition à l’infraction matérielle qui est une infraction de résultat »8. On peut, à vrai dire, admettre que le droit pénal de l’urbanisme est essentiellement constitué d’infractions matérielles.

Multitude d’éléments matériels en droit pénal de l’urbanisme. Il est symptomatique, en effet, de constater la diversité des règles d’urbanisme dont la violation est susceptible d’être sanctionnée9. Il serait sans doute vain de vouloir les énumérer de manière exhaustive. Cependant on peut citer quelques-unes d’entre elles :

Commission ou omission. La doctrine dans son ensemble estime que « l’extériorisation matériellement constitutive d’une infraction peut prendre la forme d’une action ou d’une abstention, d’une commission ou d’une omission »11. Pourtant, en droit pénal de l’urbanisme, un auteur a pu considérer que « le fait qu’il puisse s’agir de délit d’omission (absence d’autorisation administrative préalable) ou de commission (transgression des modalités contenues dans la réglementation) ne nécessite pas d’observation particulière12 ». Cela n’exclut pas pour autant, en droit pénal de l’urbanisme, la nécessaire distinction entre l’infraction continue et l’infraction instantanée.

Enjeux de la distinction entre infraction continue et infraction instantanée. Alors que l’infraction instantanée se réalise promptement, l’infraction continue est celle dont l’exécution se prolonge dans le temps13. Pour certains, le délit de construction sans permis est une infraction continue14, pour d’autres, l’infraction est « quasi-instantanée »15. Cependant, il importe de ne pas perdre de vue que la distinction entre l’infraction continue et l’infraction instantanée présente notamment l’enjeu suivant16. C’est un point bien acquis tant en doctrine qu’en jurisprudence que le point de départ du délai de prescription de l’action publique des infractions instantanées se situe au jour où elles ont été commises17 et que celui des infractions continues au jour où l’activité délictueuse prend fin18. Cette question de la prescription de l’action publique a soulevé de vifs débats et a finalement abouti à un rapport d’information du Sénat en 200719.

La date d’achèvement des travaux. Selon les hauts magistrats, le délit de construction sans permis de construire est une infraction continue, qui s’accomplit pendant le temps où les travaux non autorisés sont exécutés, le délai de prescription de 6 ans20 de l’infraction ne commençant à courir qu’à la date d’achèvement des travaux21, qui elle-même s’entend du moment où l’immeuble est en état d’être affecté à l’usage auquel il est destiné22. Toujours selon la jurisprudence, le point de départ de la prescription de l’action publique est la date à laquelle les travaux litigieux étaient achevés23. On rappellera que la notion d’achèvement au sens du droit pénal est une question de fait qui n’est pas nécessairement équivalente à celle de réception au sens du droit civil et de la responsabilité civile décennale des constructeurs24. Dans la même veine que l’arrêt rapporté, il a été jugé qu’« il ne peut bénéficier de l’exception de prescription, car bien que réalisés par actes successifs, les travaux constituent un tout, et c’est donc à la date d’achèvement de l’ensemble des opérations que commence à courir le délai de prescription. Or la présence de planches, de murs en cours de construction, d’un crépi encore partiel, suffit pour démontrer que les travaux n’étaient pas achevés à la date de rédaction des procès-verbaux »25.

II – Répression de l’infraction de construction sans permis de construire

Répression et sanctions pour exécution de travaux sans permis de construire. Puisque la totalité des travaux reprochés aux prévenus relevaient d’une entreprise unique et formaient un tout indivisible, manifestement toujours en cours à la date de l’audience, en sorte qu’aucun des travaux incriminés n’étaient prescrits (A), les sanctions pénales prononcées à l’encontre des prévenus étaient pour le premier, 30 000 € d’amende, et pour la seconde, 50 000 € d’amende assortis de mesures de remise en état des lieux sous astreinte (B).

A – Régime des poursuites pour défaut de permis de construire

Travaux successifs ou travaux réalisés par tranches. Le régime des autorisations urbanistiques concernant la réalisation par tranches successives résulte d’une réponse ministérielle qui précise : « Lorsqu’une personne désirant édifier un groupe de maisons individuelles a obtenu le permis de construire pour la totalité de son programme, en application de l’article R. 421-7-1 du Code de l’urbanisme, elle a tout d’abord la possibilité d’en effectuer la réalisation par tranches successives et d’obtenir pour chaque tranche un certificat de conformité partiel, à la condition que les équipements collectifs nécessaires à la desserte et au fonctionnement de la tranche considérée aient été réalisés (…) »26. Il est de jurisprudence plus que constante qu’en cas de travaux successifs ou réalisés par tranches, le délai s’apprécie à l’issue de l’ensemble des travaux27. En l’espèce, il s’agit de travaux successifs de 21 constructions neuves ou rénovations représentant une surface de 4 132 m² sur une surface au plancher de 650 m².

Le caractère divisible ou indivisible de l’ensemble immobilier : la notion d’entreprise unique. Certaines questions sont de fait indissociables de leur aspect juridique. Il en est ainsi du caractère divisible ou indivisible de l’ensemble immobilier réalisé. On sait que l’interprétation de la notion de divisibilité a soulevé certaines difficultés tant sur le plan du droit pénal de l’urbanisme que des autorisations administratives. En ce qui concerne les autorisations urbanistiques, force est de remarquer que le juge administratif, pour conclure à l’indivisibilité de l’ensemble immobilier, tient compte de leurs liens d’ordre technique et architecturale, de leur interdépendance fonctionnelle ainsi que de la circonstance qu’ils aient été conçus par le même architecte et aient vocation à être réalisés par le même maître d’œuvre28. En tout état de cause, l’indivisibilité d’un ensemble immobilier semble bien résulter du seul fait qu’il ait été réalisé dans le cadre d’une entreprise de travaux unique29. Pour autant, il a été analysé que « doit être considéré comme implanté régulièrement le bâtiment qui a été édifié sans permis de construire dès lors que le caractère délictueux de ces faits a été effacé par la prescription de l’action publique. Son propriétaire a dès lors le droit de se prévaloir de cette situation régulière pour réaliser des travaux ayant pour effet de créer une surface de plancher inférieure à 20 m² par adjonction au bâtiment existant »30. En définitive, la Cour de cassation, en l’espèce, demeure fidèle à sa jurisprudence classique en retenant que les travaux portant sur 21 constructions neuves ou rénovations relatives à un restaurant, des cuisines, terrasses, kiosques, blocs sanitaires, maisons d’habitations d’une surface totale de 4 132 m², et d’une surface au sol de 650 m², relèvent d’une entreprise unique et forment un tout indivisible.

L’exception de prescription. On sait que la prescription n’est pas une exception de procédure, mais une fin de non-recevoir susceptible d’être opposée en tout état de cause. En l’espèce, la Cour de cassation estime que pour rejeter l’exception de prescription, l’arrêt attaqué énonce que le procureur de la République a été saisi le 16 octobre 2013 par la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de constatations effectuées le 17 juillet 2013 par un agent de la mairie [Établissement 1], qu’une enquête a été ordonnée par réquisition en date du 13 novembre 2013 mais que les travaux se sont poursuivis, malgré les refus du maire, les 24 janvier 2014 et 27 juin 2016, de délivrer respectivement un permis d’aménager et un permis de construire, malgré un arrêté préfectoral du 29 avril 2016 ordonnant l’interruption des travaux et même après la saisine du tribunal correctionnel. Il a été également jugé que le prévenu qui fait édifier des cabanons en zone inconstructible, sans avoir obtenu au préalable un permis de construire, doit être déclaré coupable du délit de construction sans permis. Il ne peut bénéficier de l’exception de prescription, car bien que réalisés par actes successifs, les travaux constituent un tout, et c’est donc à la date d’achèvement de l’ensemble des opérations que commence à courir le délai de prescription. Or la présence de planches, de murs en cours de construction, d’un crépi encore partiel, suffisent pour démontrer que les travaux n’étaient pas achevés à la date de rédaction des procès-verbaux31.

B – Sanction pénale et mesures de restitution pour construction sans permis de construire

Sanction pénale. Il résulte de l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme que le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 du Code de l’urbanisme en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du livre du même code et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende comprise entre 1 200 € et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 € par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 €. En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie, un emprisonnement de 6 mois pourra être prononcé. Au cas d’espèce, les sanctions pénales prononcées à l’encontre des prévenus étaient pour le premier, 30 000 € d’amende, et, pour la seconde, 50 000 € d’amende.

Mesures de restitution. En vertu de l’article L. 480-5 du Code de l’urbanisme, en cas de condamnation d’une personne physique ou morale pour une infraction prévue aux articles L. 480-4 et L. 610-1, le tribunal, au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent, statue même en l’absence d’avis en ce sens de ces derniers, soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration qui en tient lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur. Le tribunal pourra ordonner la publication de tout ou d’une partie du jugement de condamnation, aux frais du délinquant, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département, ainsi que son affichage dans les lieux qu’il indiquera. Dans le cas présent, la juridiction correctionnelle statue sur la mise en conformité de l’ouvrage, sa démolition ou le rétablissement des lieux en leur état antérieur.

Conclusion – Caractère divisible de l’ouvrage et étendue de la condamnation à démolir. Il va de soi que si l’exception de prescription de l’action publique est écartée, les prévenus reconnus coupables du délit de construction sans permis de construire doivent être condamnés conformément aux sanctions et mesures de restitution énoncées ci-dessus. Quid en cas de caractère divisible de l’ouvrage irrégulièrement construit ? Comme l’observe un auteur : « D’ailleurs, à défaut de caractère afflictif, comment justifier le fait que la démolition puisse être totale bien que seule une partie de la construction [ait] été exécutée de façon illicite »32.

Notes de bas de pages

  • 1.
    G. Roujou de Boubée, Le droit pénal de la construction et de l’urbanisme, 1988, Sirey, v. l’avant-propos.
  • 2.
    B. Brom, « Construction illicite : la prescription du délit ne court qu'à l'achèvement de l'ensemble des travaux », La Quotidienne, 21 juill. 2021 ; P. Gagnoud, « Prescription de l’action publique des délits d’urbanisme : entre droit commun et spécificités jurisprudentielles », https://lext.so/SZwEal ; JCl. Lois pénales spéciales, v° Urbanisme, fasc. 20, note F. Archer ; Rép. pén. Dalloz, v° Les infractions, 2018, n° 175, note G. Beaussonie.
  • 3.
    V. Jaworski, « Urbanisme », Revue juridique de l'Environnement 2001, 3, p. 549. On signalera que le comportement volontaire est qualifié de « dol général » et que la recherche d’un résultat se dénomme « le dol spécial », v. S. Jean, « La notion de faute et le droit pénal : l’article 121-3 du Code pénal », 21 juin 2011, https://lext.so/HlkMSB.
  • 4.
    Par ex., v. Cass. crim., 23 mai 2000, n° 99-86680.
  • 5.
    JCl. Lois pénales spéciales, v° Urbanisme, fasc. 20, note F. Archer.
  • 6.
    Cass. crim., 12 juill. 1994, n° 93-85262.
  • 7.
    « L’élément matériel de l’infraction », Aperçu rapide Lexis 360, n° 3226.
  • 8.
    « L’élément matériel de l’infraction », Aperçu rapide Lexis 360, n° 3226.
  • 9.
    M Parisot et M. Joubier, « Les infractions pénales en droit de l’urbanisme », Zepros 14, nov.-déc. 2019, https://lext.so/wlZhTE.
  • 10.
    Département de L’Eure, Guide d’exercice de la police de l’urbanisme à l’usage des maires, avr. 2019, www.eure.gouv.fr.
  • 11.
    Rép. pén. Dalloz, v° Les infractions, 2018, n° 175, note G. Beaussonie.
  • 12.
    JCl. Lois pénales spéciales, v° Urbanisme, fasc. 20, note F. Archer.
  • 13.
    « L’élément matériel de l’infraction », Aperçu rapide Lexis 360, n° 3226.
  • 14.
    JCl. Lois pénales spéciales, v° Urbanisme, fasc. 20, note F. Archer.
  • 15.
    P. Gagnoud, « Prescription de l’action publique des délits d’urbanisme : entre droit commun et spécificités jurisprudentielles », https://lext.so/SZwEal.
  • 16.
    JCl. Pénal Code, Art. 111-1, fasc. 20, note D. Roets.
  • 17.
    JCl. Pénal Code, Art. 111-1, fasc. 20, note D. Roets.
  • 18.
    JCl. Pénal Code, Art. 111-1, fasc. 20, note D. Roets.
  • 19.
    J.-J. Hyest, H. Portelli et R. Yung, rapport d'information n° 338, 20 juin 2007, pour un droit de la prescription moderne et cohérent, https://lext.so/bByqrV.
  • 20.
    CPP, art. 8. L'action publique des délits se prescrit par six années révolues à compter du jour où l'infraction a été commise.
  • 21.
    Cass. crim., 18 mai 1994, n° 93-84557.
  • 22.
    Cass. crim., 18 mai 1994, n° 93-84557.
  • 23.
    CA Toulouse, 3e ch. des appels correctionnels, 28 févr. 2012, n° 10/01473.
  • 24.
    CA Toulouse, 3e ch. des appels correctionnels, 28 févr. 2012, n° 10/01473.
  • 25.
    CA Aix-en-Provence, ch. corr. 7, 22 juin 1999, n° 10/43334.
  • 26.
    Assemblée nationale, question n° 45879, 5 mars 1984 : https://lext.so/jHZXr8 (v. p. 133 du pdf).
  • 27.
    Cass. crim., 3 juin 1998, n° 97-83167 : J.-L. Bergel, « Délai de prescription. Urbanisme. Construction. Fiscalité. Transaction. Gestion », Le Lamy Droit Immobilier 2021, n° 2352.
  • 28.
    P. E. Durand, « De la pluralité de permis de construire se rapportant à un ouvrage indivisible », Constr.-Urb. 2007, comm. 82.
  • 29.
    Cass. crim., 27 oct. 1993, n° 92-82374 : P. E. Durand, « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l'urbanisme », Constr.-Urb. 2006, étude 3.
  • 30.
    Cass. crim., 27 oct. 1993, n° 92-82374.
  • 31.
    CA Aix-en-Provence, ch. corr. 7, 22 juin 1999, n° 10/43334.
  • 32.
    E. Dreyer, « Le ministère public peut-il requérir des sanctions non pénales devant une juridiction répressive ? », JCP G 2013, 144 ; P. E. Durand, « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l'urbanisme », Constr.-Urb. 2006, étude 3.

Référence : AJU001x9

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