I – Intransigeance du droit du sable

L’orientation prise par les pouvoirs publics montre un changement soudain d’orientation, moins par crainte des dérives anciennes15 qui vont de pair avec une recrudescence de contraventions de grande voirie (CGV), que sur des bases nouvelles de considérations écologiques qui sont dans l’air du temps.

Il est contradictoire de promouvoir des « objectifs »16 de développement économique du littoral et d’en réduire à terme, voire tout bonnement, supprimer les établissements balnéaires qui se développent, sous la dynamique d’une demande croissante de la clientèle estivale.

Les « débordements » passés qui portaient atteinte aux grands principes de la domanialité publique, « d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public maritime »17, sont pour partie à mettre au compte d’exploitants peu scrupuleux et pour une plus grande partie au laxisme de l’État et des collectivités territoriales, qui n’ont pas hésité à « vendre des lots de plage » ou consentir des baux commerciaux sur le domaine public maritime18.

À l’image de l’humain, on va d’un excès à l’autre. Les services de l’État ont, sous la pression de l’échelon local, qui ambitionne d’attirer toujours plus d’usagers, trop longtemps laissé faire, et ce, même lorsque des contrats de gré à gré ont été souscrits, avant et après l’intervention de la loi dite Sapin 119. Depuis la loi Littoral et surtout le décret Plage, l’État et les communes ont « rétropédalé ».

Les pouvoirs publics se sont lancés dans une laborieuse « reconquête »20 tout en réalisant qu’en voulant régenter l’exploitation du domaine public maritime21, ils portent atteinte à une manne financière bien comprise des communes du littoral et de l’État français. Les concédants et en particulier ceux de la Côte d’azur maquillent une réalité, qui est celle d’une réduction des surfaces exploitées à 20 % pour le linéaire des plages naturelles et 50 % pour les plages qualifiées d’artificielles22.

Et pour ce faire, ils recomposent un linéaire sur la base de photographies, de plans du XIXe siècle et rengraissent les plages. D’ailleurs, celles-ci tendant à s’artificialiser, ce qui rend la distinction plage naturelle/artificielle de plus en plus aléatoire et peut être inutile. Sur quel fondement juridique, repose le choix de la date de recomposition du linéaire ? Nous sommes dans l’expectative, le vide juridique regrettable.

L’anthropisation du littoral et le recul du trait de côte23 conduisent certaines communes à de tels écarts, pour compenser la perte d’exploitation et répondre à l’obligation de laisser libre de toute installation un pourcentage plus grand des plages à la disposition du public. Ces règles arbitraires d’occupation des plages sont discutables et nous proposons de laisser à l’échelon local un pourcentage de marge appréciable, variable selon les besoins.

Le coût des travaux de ré-ensablement est supporté par les sous-concessionnaires. À titre d’exemple, lors du prochain renouvellement des concessions en 2018, la ville de Cannes répercutera sur chaque délégataire « un droit d’entrée fixé à 500 000 € pour un lot simple et 1 000 000 € pour un lot double »24. De facto, on est alors proche de la notion d’affermage.

Les circonvolutions des pouvoirs publics ont engendré et continueront de le faire, un contentieux pléthorique qui aura le mérite de dépoussiérer les notions de « concession » et « sous-concession », « d’autorisation d’occupation temporaire » et de « service public »25, souvent autour de celles de service public des bains de mer et d’égalité des usagers devant ledit service26.

Rappelons que ces concepts ont conduit à la délivrance de permis de construire réguliers27, ce qui explique en grande partie les résistances légitimes de ceux qui ont investi en faisant confiance à l’État et se retrouvent confrontés à des demandes de démolitions d’un trait de plume.

II – Résistance du droit au sable

Les régimes qui se sont succédé ont vu naître une « grande variété d’exploitations »28, dont certaines de renom. Malgré cela, leur sort semble scellé, sauf à espérer une prise de conscience salutaire des pouvoirs publics et de nos responsables politiques qui mènerait à une correction future de la réglementation actuelle dont tous les élus de droite ou de gauche mesurent les effets dévastateurs sur le plan économique et de l’emploi.

Les procédures mises en chantier pour l’attribution future de lots de plages l’anticipent par une clause type : « Si ce décret [décret Plage] venait à être modifié en cours de procédure, la mairie (…) s’adaptera à ces dispositions assouplies »29. Mais le carcan administratif français se complaît dans un « statu quo juridique »30.

In globo, les préoccupations écologiques mériteraient que l’on s’y attarde et l’installation des plagistes dans des préfabriqués à l’espérance de vie limitée laisse songeur. Dans le même temps, on oblige à un démontage/entreposage hivernal coûteux avec un bénéfice quasi-inexistant même sur un plan visuel.

Les « néo-cabanons » doivent répondre à un critère de « démontabilité démontable »31 alors qu’en parallèle, on impose une résistance aux coups de mer, risques naturels, dont la jurisprudence a déjà eu à connaître32. Les modalités de classements en zone de catastrophe naturelle ou les alertes vagues submersions doivent être davantage prises en considération.

Par ailleurs, il est fortement critiquable que les communes ou groupements de communes s’abritent derrière des règles désuètes de dévolution en priorité des concessions de premier rang33 alors qu’elles finiront tôt ou tard par céder face au principe européen de transparence34. Les communes aggravent le coût de revient général des installations et sont sous un certain angle, un intermédiaire de trop35. Souhaitons que la jurisprudence européenne ait à connaître de ce problème des « communes partenaires privilégiés de l’État »36.

L’autorité concédante, en favorisant automatiquement les communes, permet à ces dernières de mettre à la charge des sous-concessionnaires le coût de l’entretien des plages, la surveillance de la baignade, le paiement de redevances et taxes, en contrepartie de l’occupation du domaine, de sorte que les exploitants leur apportent tout confort.

Par le passé et encore aujourd’hui, par le biais de l’échec de reprises en régie municipale37, les communes ont démontré leur incapacité à gérer directement un secteur qui ne prospère que sous l’action d’opérateurs privés38. Ils sont la solution à une demande croissante et de plus en plus qualitative. C’est pourquoi, les plagistes se réunissent au sein d’associations pour défendre cet aspect oublié des choses, se faire entendre et songer à mettre en œuvre des actions de groupe.

Un fossé se creuse entre les exploitants et les services de l’État français, qui contrairement à leurs voisins italiens39, ne conçoivent pas qu’en diminuant les surfaces exploitées et en aggravant les charges d’occupation des « commerçants plagistes », ils conduisent ces derniers à la faillite. Force est de constater que certains appels d’offres ne connaissent pas le succès espéré, les potentiels offrants – souvent d’anciens exploitants – étant dissuadés par des prévisions comptables peu encourageantes.

Nous anticipons un bouleversement de l’« économie générale de la concession de la plage »40. Dos au mur, les plagistes n’ont pas automatiquement « de droit acquis au renouvellement »41 ou pour une courte prolongation comme par le passé42, sachant que le versement de la redevance d’occupation au-delà du terme n’y change rien43. Ils devront soit candidater à des conditions indécentes ou dissuasives avec une « réelle exposition aux aléas du marché »44 et une mise en concurrence45, soit se tourner vers une voie judiciaire qui ne pourra stopper ad vitam æternam l’inéluctable destruction de leur outil de travail.

Une troisième solution prospective nous semble plus juste : dissocier l’activité de restauration de l’exploitation du service public des bains de mer46 et en tirer les conséquences indemnitaires. Dans ce rapport de force insoluble et comme dans un divorce qui n’est pas tout à fait consommé, les vacanciers ne seront pas les seuls à être déboussolés.

Nous préconisons donc, non plus des retouches à l’emporte-pièce, mais une véritable remise à plat de la réglementation des plages, intégrant l’orientation européenne, pour enfin rendre pérenne un droit positif qui ne sera plus en décalage, mais en péréquation avec les réalités des exploitants.