A – L’extension de l’urbanisation limitée aux agglomérations et villages

En commune littorale, à l’exception des terrains situés dans la bande littorale des cent mètres et dans les espaces proches du rivage relevant respectivement des articles L. 121-16 et L121-13 du Code de l’urbanisme, l’extension de l’urbanisation ne peut être réalisée que par « greffe » à partir de secteurs urbanisés d’importance que sont les « agglomérations » et « villages ».

Pour aborder ces notions visées mais non définies à l’article L. 121-8, il peut être utile de se référer autant à la jurisprudence qu’à la circulaire du 14 mars 2006 relative à l’application de la loi littoral10. Pour aller à l’essentiel, nous nous permettons de nous référer au fascicule mis en ligne et actualisé par les services déconcentrés de l’État en Bretagne et intitulé : Référentiel loi Littoral. Extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants11.

Il en résulte que l’« agglomération » forme en réalité le bourg central qui caractérise la commune. Sauf exception, il ne peut donc n’y avoir qu’une seule agglomération par commune. Au gré des décisions, la notion s’est trouvée façonnée et peut se définir comme un ensemble à caractère urbain composé de quartiers centraux d’une densité relativement importante comprenant un centre-ville ou un bourg et des quartiers de densité moindre, présentant une continuité dans le tissu urbain. Manifestement, quelques constructions dispersées situées en périphérie d’un village ne constituent pas une agglomération12. De la même manière, un ensemble d’habitations situé à l’extérieur d’un village et dépourvu des équipements ou lieux collectifs qui caractérisent un bourg ne constitue pas une agglomération13.

De même, le « village » est classiquement défini comme « un noyau traditionnel assez important pour avoir une vie propre tout au long de l’année »14. De taille plus importante que le hameau, le village doit accueillir ou avoir accueilli par le passé des éléments de vie collective : une place, une église, quelques commerces de proximité ou services publics par exemple, et ce même si ces derniers n’existent plus compte tenu de l’évolution des modes de vie15.

B – Les constructions nouvelles interdites en urbanisation diffuse (CAA Nantes, 2013, Landéda)

Longtemps, la réalisation de constructions isolées au sein de secteurs d’habitat isolés, trop faibles pour être qualifiés d’agglomération ou de villages, a été tolérée si elle consistait dans le comblement de « dent creuses ». La densification raisonnable d’un hameau n’était pas alors assimilée par la jurisprudence à une extension de l’urbanisation. À l’inverse, de telles constructions n’étaient pas admises si elles étaient susceptibles de contribuer à un étalement de cet îlot d’urbanisation.

Le juge administratif va cependant procéder à un revirement de jurisprudence en 2013. Pour la première fois, la cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt Commune de Landéda16, sanctionne un projet de construction situé sur une parcelle entourée de terrains déjà bâtis dans un hameau de cette commune située dans le Finistère. La Cour qualifie tout d’abord l’environnement du projet et considère que si le terrain d’assiette de la construction autorisée par le permis de construire litigieux « est situé en son centre et est bordé sur ses quatre côtés par des maisons d’habitation, cet ensemble épars de constructions ne saurait être regardé comme constituant une agglomération ou un village » au sens de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme. Le projet ne se situe donc pas en continuité d’agglomérations ou de villages existants. Il est insusceptible d’être regardé comme la réalisation d’un hameau nouveau intégré à l’environnement. En conséquence, et alors même qu’elle est localisée au centre d’une enveloppe bâtie, la parcelle servant d’assiette au projet de construction est située dans une zone d’urbanisation diffuse. Elle ne peut en conséquence accueillir une construction nouvelle à destination d’habitation.

Depuis lors, la cour administrative d’appel de Nantes a eu maintes fois l’occasion de confirmer cette position. Dans un arrêt Commune de Larmor Baden de 201517, elle a estimé par exemple qu’une parcelle, bien que bordée sur trois de ses côtés par des parcelles bâties, pouvait n’appartenir ni à un village ni à une agglomération, de sorte que la construction projetée située en zone diffuse méconnaissait les dispositions précitées de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme.

Cette position jurisprudentielle va emporter de graves conséquences puisqu’elle est susceptible de contredire les prévisions de documents d’urbanisme en cours d’application, particulièrement ceux autorisant l’implantation de constructions d’habitation dans des espaces faiblement bâtis. La fermeté du juge implique en effet que la localisation des droits à bâtir dans le cadre du règlement graphique, encore appelé plan de zonage, soit précédée d’une appréciation minutieuse des différentes typologies d’espaces bâtis présents sur le territoire. Dans le cas contraire, un plan local d’urbanisme s’avérerait incompatible avec les dispositions de la loi Littoral à laquelle doivent se conformer pourtant tous les projets d’aménagement et de construction.

A – Les ajouts apportés aux articles L. 121-3 et L. 121-8 du Code de l’urbanisme

Le projet de loi modifie les articles L. 121-3 et L. 121-8 du Code de l’urbanisme.

L’article L. 121-3 est complété par un nouvel alinéa rédigé ainsi : « Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation »23.

Deux alinéas supplémentaires sont ajoutés à l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme. Le premier établit le principe même de la densification des hameaux : « Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement et d’implantation de services publics, lorsqu’elles n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par leur densité et leur caractère structuré »24.

Le second prévoit cependant l’exception suivante : « L’autorisation est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ». Il s’agit d’un ajout intégré par voie d’amendement au cours de la discussion en séance publique25.

B – Les conditions opposées à la densification des « dents creuses »

Le projet de loi ELAN vise donc tout bonnement un retour à la situation antérieure à 2013. À ce sujet, l’exposé des motifs de l’amendement n° CE 2235 adopté en commission ne laisse planer aucun doute : « Il est encore proposé de répondre aux demandes relatives à la possibilité de densifier les formes urbaines intermédiaires entre le village et l’urbanisation diffuse, soit la problématique du comblement des « dents creuses » dans des territoires fortement marqués par une urbanisation dispersée ».

Toutefois, le texte entoure ce retour à la densification des « dents creuses » d’un certain nombre de conditions qui ont trait respectivement à la localisation du secteur, à la qualité de l’urbanisation préexistante, à la planification préalable de la densification, au caractère relatif de celle-ci, à la destination des constructions susceptibles d’être admises et, enfin, à leur impact sur le paysage et l’environnement.

La première est une condition relative à la localisation de l’espace. Les secteurs susceptibles d’être densifiés ne peuvent se situer ni dans la bande littorale ni dans les espaces proches du rivage. Cette précision a été insérée au texte de l’article 12 quinquies par un amendement présenté par le gouvernement au cours de la discussion en séance publique26.

La deuxième condition exige une urbanisation préexistante de cet espace qui puisse servir de greffe à la densification. Les secteurs susceptibles d’être densifiés doivent présenter « une densité et un caractère structuré » pour qu’ils puissent être aisément distingués des espaces d’urbanisation diffuse. Un secteur rural comportant quelques habitations éparses ne peut donc pas être qualifié de la sorte. Le projet de loi ELAN circonscrit donc la densification aux seuls hameaux.

La troisième condition impose que l’urbanisation ait été planifiée. Les hameaux susceptibles d’être densifiés doivent avoir été identifiés au préalable par le SCoT et délimités par le PLU par un zonage dédié. Cette combinaison des prévisions du SCoT et du PLU en matière de densification de ce que l’on a coutume d’appeler les « gisements de foncier » a déjà été établie de manière générale par la loi Alur du 24 mars 2014. En vertu de l’article L. 141-3 du Code de l’urbanisme, les SCoT doivent identifier, en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation en application de l’article L. 151-4 du Code de l’urbanisme27.

La quatrième condition vise à garantir le caractère relatif de la densification admise. Les constructions autorisées ne doivent pas contribuer à étendre le périmètre bâti ni à le modifier de façon significative. Autrement dit, le ou les projet(s) ne doi(ven)t pas constituer une extension de l’urbanisation. On remarquera que le législateur emprunte ici les termes de la jurisprudence dite Soleil d’Or28, selon laquelle une opération située dans un espace déjà urbanisé ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation que « si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions »29.

La cinquième condition restreint, quant à elle, les destinations des constructions susceptibles d’être accueillies. La densification rendue possible ne peut répondre qu’à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement et d’implantation de services publics. Deux destinations parmi les cinq détaillées à l’article R. 151-27 sont donc permises : habitation et services publics. Ceci exclut en retour – de manière tout à fait logique – les constructions à destination d’exploitation agricole et forestière, mais aussi les commerces et activités de service ainsi que les autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. Toutefois, dans la destination « habitation », seuls les projets répondant à la sous-destination « logement », au sens de l’article R. 151-28 du Code de l’urbanisme, seront admis. Les constructions répondant à la sous-destination « hébergement » en sont donc exclues.

La sixième condition rappelle enfin que les constructions ne doivent pas porter atteinte à l’environnement ou au paysage. Cet amendement, qualifié d’« amendement de précision » par ses auteurs tirés des rangs de l’opposition, a selon nous une portée assez symbolique. Son utilité au plan purement juridique est contestable. Un article d’ordre public du règlement national d’urbanisme, l’article R. 111-27, dispose déjà que sur l’ensemble du territoire national : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Intégrée au projet de loi ELAN, cette condition n’est donc pas réellement spécifique aux secteurs littoraux. Son rappel a le mérite de rappeler à l’autorité compétente en d’urbanisme qu’elle doit être appliquée ici autant – sinon plus – qu’ailleurs.

Déjà fortement contraint par le jeu de ces conditions successives, le dispositif ne sera opposable qu’à partir du 1er janvier 2020. En attendant, l’article 12 quinquies, II, ouvre cependant la voie à une densification des hameaux dans le cadre d’une procédure au cas par cas. En effet, jusqu’au 31 décembre 2019, en l’absence de localisation dans le SCoT et le PLU de secteurs faiblement urbanisés susceptibles d’être densifiés, « des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées dans ces secteurs avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ».

En guise de conclusion provisoire…

Il n’y a donc pas lieu de considérer, ce qui a pu être fait de façon assez caricaturale dans la presse et les médias ces dernières semaines, que le projet de loi ELAN constitue une remise en cause spectaculaire des garde-fous établis par la loi Littoral. Les juristes savent bien que les articles du Code de l’urbanisme relatifs au littoral sont d’une lecture délicate et que leur interprétation jurisprudentielle est souvent très subtile. Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que les propos – le plus souvent destinés au grand public – sur le sort fait à la loi Littoral par le projet de loi ELAN proposent une vision alarmiste fondée sur une analyse parfois si simplifiée qu’elle finit par être tronquée.

Il est préférable de parler pour l’heure d’assouplissement de la loi Littoral30. Il n’en reste pas moins que le vote par l’Assemblée nationale de l’article 12 quinquies de la future loi ELAN révèle deux intentions de la majorité.

La première est évidente. Le texte tend à libérer des droits à construire en les réinstallant dans des espaces urbanisés faiblement denses, précisément là où ils avaient disparu en raison de la contraction de la jurisprudence sur l’application de la loi Littoral.

La seconde est moins perceptible et pourtant tout aussi importante. L’article 12 quinquies vise à opérer une forme de décentralisation de l’application de la loi Littoral en confiant davantage de responsabilités aux documents d’urbanisme dans son application pour adapter ses dispositions générales à des espaces littoraux très divers. Il y a beau jeu de croire que les sénateurs loueront cette intention qui, du côté du Palais du Luxembourg, a déjà été exprimée notamment dans un rapport parlementaire récent31.

Le parcours du projet de loi ELAN ne fait cependant que débuter. Il faudra encore attendre pour pouvoir vérifier que les intentions de la majorité se traduisent en actes.