A – La jurisprudence Commune de Porto-Vecchio et le contrôle de compatibilité

5. Une décision majeure de la haute assemblée rendue le 9 novembre 2015 estime qu’encourt l’annulation pour excès de pouvoir la délibération communale qui adopte un plan local d’urbanisme incompatible avec les normes urbanistiques intermédiaires et nationales3. En effet, dans cette décision, l’association U Levante ainsi que la chambre départementale d’agriculture de Corse du Sud soutenait que le plan local d’urbanisme querellé méconnaît les dispositions précitées du Code de l’urbanisme et ne respecte pas, en outre, les orientations du projet d’aménagement et de développement durable et notamment la préservation des espaces nécessaires au maintien des activités agricoles et forestières, en tant qu’il classe en zone urbaine ou à urbaniser les secteurs, à vocation agricole, de Campicicoli et de Brelinga4. La cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel de la commune de Porto-Vecchio contre le jugement du tribunal administratif de Bastia. Le pourvoi de la commune de Porto-Vecchio devant le Conseil d’État est rejeté en considérant que la cour administrative d’appel s’est livrée à une appréciation souveraine des pièces du dossier qui n’est pas entachée de dénaturation de compatibilité entre le PLU et le SCoT. Dans cette décision, la haute assemblée opère donc un contrôle de compatibilité entre les normes urbanistiques. Dans la même veine, le Conseil d’État a censuré une cour administrative d’appel en considérant que « (…) le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l’article L. 121-1 du Code l’urbanisme ; qu’il suit de là que la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit en jugeant que l’équilibre devait être assuré entre le développement urbain et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et en contrôlant la conformité du plan local d’urbanisme aux dispositions précitées de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme »5.

B – Illégalité du permis de construire conforme au plan local d’urbanisme mais contraire à l’article L. 146-4-1 du Code de l’urbanisme

6. On enseigne traditionnellement que la théorie du « document d’urbanisme écran fait écran entre le document communal et les textes de rang supérieur comme la loi Littoral, ou entre ces mêmes textes et une autorisation d’urbanisme »6. Dans l’arrêt rapporté, le Conseil estime que « toutefois, l’exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol, l’autorité administrative qui se prononce sur une demande d’autorisation d’urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d’assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l’accueil d’un hameau nouveau intégré à l’environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l’opération envisagée est réalisée « en continuité avec les agglomérations et villages existants », et ce alors même que le plan local d’urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l’absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du Code de l’urbanisme, le cas échéant précisées, sous les réserves précédemment indiquées, par une directive territoriale d’aménagement ou par un document en tenant lieu, aurait ouvert à l’urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d’assiette ». En effet, la notion « d’exigence de continuité » est une notion essentielle dans la loi Littoral. Au cas d’espèce, le juge administratif a été saisi par la voie de l’excès de pouvoir par le pétitionnaire ayant reçu un arrêté de refus de permis de construire au motif « qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l’article L. 146-1 du Code de l’urbanisme, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du Code de l’urbanisme particulières au littoral ». L’article L. 146-4-I du Code de l’urbanisme est devenu l’article L. 121-8 nouveau du Code de l’urbanisme. Il est enseigné que cette notion de continuité au regard de la loi Littoral « (…) pose, à l’heure actuelle, dans son application, le plus de difficultés pratiques particulièrement dans la mesure où, sur les espaces littoraux, contrairement aux espaces montagnards, la notion de hameau traditionnel n’est pas retenue comme point de départ de l’extension de l’urbanisation »7.

7. En l’espèce, le pétitionnaire soutenait, à tort pour la haute assemblée, que le plan local d’urbanisme, opposable à sa demande de permis de construire, prévoit que le terrain d’assiette du projet de construction est classé en zone constructible8. En d’autres termes, pour le Conseil d’État, la légalité du permis de construire doit nécessairement être appréciée par rapport aux dispositions de la loi Littoral qui lui sont opposables, même en présence d’un plan local d’urbanisme compatible avec les dispositions de cette loi9. Par conséquent, la portée de la théorie du « document d’urbanisme écran » est atténuée dans ce cas de figure.

A – Contrôle de conformité des autorisations d’urbanisme aux dispositions de la loi Littoral

9. Au-delà de la distinction traditionnelle de jure entre contrôle normal et contrôle restreint opéré par le juge administratif, le degré du contrôle de ce dernier est aussi fonction de la diversité et de la portée des prescriptions en droit de l’urbanisme10. Hormis la compatibilité et la prise en compte des normes supérieures, la notion de conformité représente le rapport normatif le plus contraignant. Il est acquis que lorsqu’un document doit être « conforme » à une norme supérieure, la commune ne dispose d’aucune marge d’appréciation11. C’est ainsi que le plan de prévention des risques inondation (PPRi) est opposable dans un rapport de conformité avec les documents d’urbanisme locaux, qui doivent intégrer strictement les périmètres définis12. Aussi le Conseil d’État considère dans une décision récente que, « par suite, le tribunal administratif de Versailles, qui a suffisamment motivé son jugement, n’a pas commis d’erreur de droit, ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en appréciant le respect des prescriptions du plan de prévention des risques d’inondation au regard de l’urbanisation existant à la date de son adoption et en jugeant en l’espèce que le projet de construction de Mme B., situé en zone bleue du plan de prévention des risques d’inondation, ne constituait pas une dent creuse pour l’application de ce plan, dès lors que la parcelle litigieuse était issue de la division intervenue postérieurement à l’adoption du plan d’une parcelle déjà bâtie »13.

10. La notion de conformité est désormais omniprésente quels que soient les documents d’urbanisme en cause. On la rencontre en matière de travaux au regard du permis de construire au travers des articles L. 461-1 à L. 463-1 du Code de l’urbanisme. C’est ce qu’exprime parfaitement la doctrine en précisant que « le contrôle de la conformité des projets et des réalisations à cette réglementation d’urbanisme est assuré a priori et a posteriori par l’autorité publique, grâce à des institutions comme le permis de construire ou les autres autorisations d’utilisation du sol »14. En l’espèce, un praticien a fait preuve d’une grande finesse en observant que « (..) si le PLU de la commune de Talloires (riveraine du lac d’Annecy) classait en zone constructible le secteur d’implantation du terrain en question, ce “secteur” plus globalement était sans doute compatible (en fait conforme) à la loi Littoral et son article L. 146-4-I CU devenu L. 121-8 CU (..) »15. Toute la difficulté provient parfois de l’appréciation de la notion de conformité et de l’exigence de la continuité issue de la loi Littoral. En effet, si l’interprétation de la théorie du « document d’urbanisme écran » de 1995 diffère sensiblement de celle d’aujourd’hui, cette seule circonstance ne peut être regardée comme la seule cause du recul de cette théorie, puisqu’il a été admis qu’un PLU n’est pas illégal du seul fait qu’il ne réitère pas les dispositions de la loi Littoral16.

B – Retour sur l’urbanisation en continuité dans les milieux côtiers

11. Il convient de noter, de prime abord, que la notion d’extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages a été jugée conforme à la Constitution à la suite du refus par le Conseil d’État de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel17. On admet généralement que la règle d’urbanisation en continuité s’applique à l’ensemble du territoire de la commune littorale18. Plus précisément, la notion de continuité, au sens de l’ancien article L. 146-4-1 du Code de l’urbanisme19, n’est pas toujours aisée à appliquer d’autant plus que la doctrine administrative ne permet pas de déterminer avec précision le champ d’application de ce texte20. On sait que la difficulté provient de la fixation de seuil à partir duquel un projet de construction ne se situe plus en continuité d’une agglomération ou d’un village existant21. Le Conseil d’État donne une interprétation casuistique à la notion d’extension d’urbanisation. C’est ainsi que la haute assemblée estime que l’édification d’un immeuble de cinq étages en centre-ville ne constitue pas une extension22. En revanche, un arrêt a jugé que la construction d’un bâtiment de 30 mètres carrés, relié à l’habitation préexistante par un couloir, est une construction neuve indépendante23.

12. Dans l’espèce soumise à notre analyse, force est de reconnaître que le débat s’est largement focalisé sur la question de la légalité du permis de construire conforme au PLU mais contraire à la loi Littoral, dans un contexte d’urbanisation en continuité. Il reste que le Conseil d’État devait alors considérer que le projet de construction bien que situé dans une zone classée comme étant constructible par le plan local d’urbanisme de la commune de Talloires (Haute-Savoie), méconnaissait le paragraphe I de l’ancien article L. 146-4 du Code de l’urbanisme.

13. La théorie de « document d’urbanisme écran » introduite à la suite de la circulaire n° 94-88 du 21 novembre 199424 n’a pas épuisé le débat juridique, qui a de beaux jours devant lui.