A – La notion d’aménagements légers dans les espaces remarquables

En principe, dans les espaces remarquables, les constructions sont interdites sauf exception. On sait que le législateur n’admet que des aménagements légers nécessaires à leur gestion, leur mise en valeur ou leur ouverture au public, ainsi que la réalisation de travaux facilitant leur conservation ou leur protection4. Le Conseil d’État a considéré il y a fort longtemps que les juges de la cour administrative d’appel s’étaient bornés à apprécier le caractère déjà urbanisé de la zone environnant le terrain d’assiette du projet litigieux sans rechercher si les autres conditions posées par les paragraphes I et II de l’article L. 146-4 du Code de l’urbanisme pour la réalisation de nouvelles constructions dans les espaces proches du rivage étaient satisfaites, leur décision étant donc entachée d’une erreur de droit5. Comme l’observent les rapporteurs : « Autrefois excessivement restrictive, la liste des dérogations a été étendue à plusieurs reprises. La dernière modification a été introduite par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes, pour permettre la construction de canalisations du réseau public de transport ou de distribution d’électricité visant à promouvoir l’utilisation d’énergies renouvelables. Au total, le constat actuel est très différent de celui des préoccupations relayées dans les deux rapports parlementaires de 2004. Vos rapporteurs souhaitent simplement attirer l’attention sur l’existence d’effets dynamiques : prise individuellement, chacune de ces exceptions est largement justifiée, mais leur cumul risque à terme de vider la notion d’espace remarquable de sa substance »6. Il est significatif, et nullement surprenant, que seuls les aménagements légers codifiés dans le Code de l’urbanisme soient permis. En effet, le décret de 2004 mentionne « les aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières ne créant pas plus de 50 mètres carrés de surface de plancher ; dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d’élevage d’ovins de prés salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l’eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, à la condition que leur localisation soit rendue indispensable par des nécessités techniques »7. Ce n’est pas trop de dire que les aménagements légers doivent être conçus de manière à permettre un statu quo ante bellum8. Prenant très tôt conscience que ces aménagements légers devaient pouvoir satisfaire à de nombreuses activités, certains proposèrent la modification du décret de 2004.

B – Recours pour excès de pouvoir contre le décret du 21 mai 2019

Loi ELAN et décret du 21 mai 2019. Signé fin 2018, ce texte de loi de plus de 230 articles prévoit, à l’article 45 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, la possibilité de construire des aménagements légers dans les espaces remarquables du littoral. Ainsi, aux termes de l’article R. 121-5 du Code de l’urbanisme : « Seuls peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : 1° Lorsqu’ils sont nécessaires à la gestion ou à l’ouverture au public de ces espaces ou milieux, les équipements légers et démontables nécessaires à leur préservation et à leur restauration, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l’accueil ou à l’information du public, les postes d’observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l’hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l’importance de la fréquentation du public. 2° Les aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces par la résorption du stationnement irrégulier, sans qu’il en résulte un accroissement des capacités effectives de stationnement, à condition que ces aires ne soient ni cimentées ni bitumées et qu’aucune autre implantation ne soit possible. 3° La réfection des bâtiments existants et l’extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l’exercice d’activités économiques. 4° À l’exclusion de toute forme d’hébergement et à condition qu’ils soient en harmonie avec le site et les constructions existantes : a) Les aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières dont à la fois la surface de plancher et l’emprise au sol au sens de l’article R. 420-1 n’excèdent pas 50 mètres carrés ; b) Dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d’élevage d’ovins de prés salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l’eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, à la condition que leur localisation soit rendue indispensable par des nécessités techniques ; c) À la condition que leur localisation dans ces espaces corresponde à des nécessités techniques, les canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques, dès lors qu’elles sont enfouies et qu’elles laissent le site dans son état naturel après enfouissement, et que l’emprise au sol des aménagements réalisés n’excède pas cinq mètres carrés. 5° Les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état d’éléments de patrimoine bâti reconnus par un classement au titre de la loi du 31 décembre 1913 ou localisés dans un site inscrit ou classé au titre des articles L. 341-1 et L. 341-2 du Code de l’environnement. 6° Les équipements d’intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux. Les aménagements mentionnés aux 1°, 2° et 4° et les réfections et extensions prévues au 3° du présent article doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l’état naturel9. En l’espèce, l’association France Nature Environnement demande au Conseil d’État d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-482 du 21 mai 2019 relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques10 ».

Sur la légalité externe du recours pour excès de pouvoir. L’association France Nature Environnement invoque une méconnaissance de l’article L. 123-19-1 du Code de l’environnement, faute d’une nouvelle consultation du public. Le Conseil d’État estime que le projet de décret litigieux a fait l’objet d’une consultation du public réalisée du 24 janvier au 14 février 2019. À l’issue de cette consultation, les auteurs du décret lui ont apporté des modifications, dont l’ajout au 4° de l’article R. 121-5 du Code de l’urbanisme de la catégorie d’aménagements légers litigieuse relative aux canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques. Cette modification, par laquelle le pouvoir réglementaire s’est borné à ajouter un item à la liste de ceux faisant partie de l’une des six catégories d’aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces remarquables ou caractéristiques et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques du littoral, ne conduit pas, eu égard à la nature de cet ajout, à dénaturer le projet de décret tel qu’il avait été soumis à la consultation publique, qui portait sur l’adaptation de la liste désormais limitative de ces aménagements. Ce moyen est écarté par le Conseil d’État au point 3 de sa décision.

Sur la légalité interne du recours pour excès de pouvoir. L’association requérante soutient qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 121-23 du Code de l’urbanisme : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ». En vertu du premier alinéa de l’article L. 121-24 du même code : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’État, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site ». À cela, le Conseil d’État répond que contrairement à ce que soutient l’association requérante, en imposant que la liste des aménagements légers ainsi prévus soit limitative, le législateur n’a pas entendu interdire tout ajout ou modification aux aménagements déjà énumérés par l’article R. 121-5 du même code. En outre, la haute assemblée considère qu’il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 121-24 et R. 121-5 du Code de l’urbanisme que les équipements légers énumérés, dont les canalisations figurant au c) de son 4°, ne pourront être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 du même code que s’ils respectent l’ensemble des conditions prévues à l’article L. 121-24 de ce code, et notamment s’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Le Conseil d’État en déduit que par suite, la circonstance que les dispositions contestées du décret attaqué ne précisent pas quels sont les services publics et les activités économiques susceptibles d’être alimentés par les canalisations qu’il autorise ne peut avoir pour effet de permettre l’installation d’aménagements ne respectant pas les conditions fixées par l’article L. 121-24. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit dès lors être écarté.

Appréciation critique. Les auteurs qui se sont efforcés d’analyser la notion de décret d’application permettant de déléguer à l’autorité réglementaire le soin de préciser les modalités d’application de certains textes11, avouent généralement leur impuissance à comprendre l’articulation de la loi avec le décret d’application car « le pouvoir réglementaire a ainsi entre ses mains un retardateur de loi qu’il peut programmer à sa guise »12. Comme l’observe l’éminant professeur Laurent Bordereaux : « La formulation générale adoptée est volontairement peu explicite et la lecture de l’arrêt du 10 juillet 2020 n’est d’aucun secours pour en cerner les enjeux, reflétant une approche logico-formelle déconnectée du réel, aboutissant in fine à une transgression de la lettre et de l’esprit de la loi Littoral »13. En poursuivant ses observations, il en conclut que : « Les canalisations autorisées sont sans ambiguïté et avant tout celles nécessaires aux thalassothérapies (canalisations de pompage en mer). Plusieurs questions parlementaires (…) posées au gouvernement dévoilent sans ambages les dessous des cartes et les revendications de ce secteur économique ». Surtout, le ministère du Rugy, dans sa réponse (officielle) publiée le 27 juin 2019, reliait très clairement – enfin – le nouveau décret du 21 mai 2019 à la satisfaction des besoins des thalassos (…)14.

A – Le rejet du principe de non-régression environnementale

L’article L. 110-1 du Code de l’environnement et le principe de non-régression environnementale. La loi du 8 août 2016 sur la biodiversité a inscrit à l’article L. 110-1, 9°, du Code de l’environnement le principe de « non-régression » environnementale, « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

Évaluation environnementale au cas par cas par le juge administratif : méthodologie casuistique. D’après la haute assemblée, une réglementation soumettant certains types de projets à l’obligation de réaliser une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale, alors qu’ils étaient auparavant au nombre de ceux devant faire l’objet d’une évaluation environnementale de façon systématique, ne méconnaît pas, par là même, le principe de non-régression de la protection de l’environnement énoncé au II de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement, dès lors que, dans les deux cas, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent faire l’objet, en application de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement, d’une évaluation environnementale15. C’est d’ailleurs ce véritable pragmatisme affiché du juge administratif qui peut laisser songeur en ce qu’il inaugure une méthodologie en renvoyant à une véritable casuistique en la matière. Pour autant, il ne faut pas s’y tromper, le pragmatisme affiché par la décision du Conseil d’État dépasse le simple apport technique de l’arrêt d’espèce pour raviver finalement un véritable débat de fond sur la loi Littoral16. La méthode casuistique que prône la décision rapportée tend en quelque sorte à « (…) valider un décret autorisant discrètement dans ces espaces protégés les canalisations de pompage en mer pour thalassothérapie »17.

Réglementation spécifique permettant la réalisation d’aménagements légers. La requérante invoquait la méconnaissance des dispositions générales du 9°, du II, de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement posant le principe de non-régression de la protection de l’environnement. Le Conseil d’État écarte ce moyen en considérant qu’en adoptant les dispositions de l’article L. 121-24 du Code de l’urbanisme citées ci-dessus, le législateur a entendu déroger à l’interdiction de construction dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques posée par l’article L. 121-23 du même code, en déterminant les conditions dans lesquelles des aménagements légers peuvent être implantés dans ces espaces ou milieux. Il a ainsi prévu que ces aménagements ne doivent pas porter atteinte au caractère remarquable du site, qu’ils ne pourront être réalisés qu’après enquête publique et avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et qu’ils doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l’état naturel en renvoyant à un décret en Conseil d’État la fixation de la liste limitative de ces aménagements et de leurs caractéristiques. Le législateur a ainsi créé une réglementation spécifique permettant la réalisation d’aménagements légers dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques.

B – L’admission du principe de non-régression environnementale dans la décision du Conseil d’État rendue le 9 octobre 2019

Décret du 3 avril 2018 exemptant d’évaluation environnementale certains déboisements en Guyane18. Selon le Conseil d’État, dans le point 6 de sa décision rendue le 9 octobre 201919, les dispositions contestées du décret attaqué exemptent de toute évaluation environnementale, en Guyane, les projets de déboisement en vue de la reconversion des sols portant sur une superficie totale de moins de cinq hectares dans les autres zones que celles indiquées au point précédent, c’est-à-dire les zones n’ayant pas été classées en zones agricoles par un document d’urbanisme ayant lui-même fait l’objet d’une évaluation environnementale ou dans le schéma d’aménagement régional, alors qu’une telle exemption était jusqu’alors limitée aux projets de déboisement en vue de la reconversion des sols portant sur une superficie totale de moins de 0,5 hectares. Les hauts magistrats en déduisent qu’une telle modification est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement, eu égard notamment à la biodiversité remarquable qu’abrite la forêt guyanaise, nonobstant l’étendue de la forêt en Guyane et la protection dont une grande partie fait par ailleurs l’objet. Par suite, les associations requérantes sont fondées à soutenir que ces dispositions, qui, contrairement à ce que soutient le ministre, ne résultent pas de la loi elle-même ni n’en sont la conséquence directe, méconnaissent le principe de non-régression de la protection de l’environnement énoncé au II de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement20.

« Effet cliquet ». Selon un auteur, autoriser une telle analyse relève de « l’effet cliquet » en vertu duquel « le principe de non-régression impose à l’État de ne pas dispenser de toute évaluation environnementale un projet auparavant soumis à une telle exigence. Il s’agit bien d’un “effet cliquet” : l’évaluation environnementale étant conçue par l’État lui-même comme un progrès du droit de l’environnement, il n’est pas possible de revenir sur ce progrès par décret. Le passage par la loi serait ici requis »21. En d’autres termes, le principe de non-régression interdit de revenir en arrière en matière de législation environnementale avec une sorte d’effet cliquet22. D’une manière générale, le mécanisme « cliquet » provient du mécanisme du « standstill »23. Si l’on veut illustrer le mécanisme du cliquet, on peut dire qu’il correspond à une roue dentée, qui, une fois qu’elle a avancé d’un cran, ne peut plus revenir en arrière24. Appliqué au cas d’espèce, l’effet cliquet consiste à interdire au législateur d’adopter des réglementations qui auraient pour effet d’abaisser le niveau de protection de l’environnement.

Conclusion. Si l’on a pu reprocher de laisser le soin à la jurisprudence de combler le silence bienveillant du législateur à l’égard de la loi Littoral25, force est cependant de reconnaître notamment que le décret du 21 mai 2019 vient corriger cette dérive.