LCBFT : la sanction de l’ACPR à l’encontre de la Banque postale confirmée par le Conseil d’État

1. L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) reprochait à La Banque postale de ne pas s’être « dotée d’un dispositif lui permettant de détecter, avant leur exécution, les opérations de mandat cash nationaux (MCN) au bénéfice de personnes faisant l’objet d’une mesure européenne ou nationale de gel des avoirs ». Lors des opérations de contrôle, l’ACPR a pu détecter que les éléments d’identité1 d’une dizaine de clients, sur une période de près de 8 ans, correspondaient à ceux de personnes qui faisaient l’objet, à la date des opérations concernées, d’une mesure de gel des avoirs principalement en raison d’activités terroristes.

En pratique, les faits reprochés par l’ACPR concernaient :

• le fonctionnement des mandats cash nationaux2, qui permettent de transférer très rapidement des fonds à un tiers par des clients ou des non-clients de La Banque postale ;

• et le gel des avoirs, qui oblige – dans le cadre d’une obligation de résultat – un établissement assujetti à bloquer les actifs de toute personne ou société faisant partie de cette liste.

Dans le communiqué de presse3, l’ACPR met en avant que la sanction prononcée à l’encontre de La Banque postale réprime « une carence grave du dispositif de détection, afin d’en bloquer l’exécution, des opérations effectuées par ou pour des personnes ou entités faisant l’objet d’une mesure européenne ou française de gel des avoirs en raison de leur implication dans des activités terroristes ou des violations du droit international. Les manquements retenus sont en effet relatifs à l’absence de prise en compte par ce dispositif, pendant près de 8 ans, de l’activité de “mandats cash” nationaux alors exercée, qui permettait à des personnes, clientes ou non de La Banque postale, de transférer des espèces. De plus, alors que cette carence avait été identifiée en 2013, aucune action correctrice n’avait encore été mise en œuvre au moment du contrôle sur place effectué par l’ACPR de mars à juillet 2017 ».

Si la non-conformité de ces opérations « a été détectée a posteriori, fin 2014, par l’audit interne de l’établissement et fin 2016 par sa direction de la sécurité des opérations financières », aucune mesure n’a ultérieurement été prise. En effet, La Banque postale « n’avait, à la date du contrôle, mis en œuvre aucune mesure correctrice que, pourtant, les analyses de l’audit interne de cet établissement avaient soulignée ».

De surcroît, était également reproché à La Banque postale que les informations relatives au dispositif de gel des avoirs n’avaient pas « été soumises au Comité des risques du conseil de surveillance (…) et celles transmises aux services de l’ACPR à ce sujet étaient erronées ».

Concluant que le dispositif de lutte contre le blanchiment de La Banque postale n’était, d’une part, pas conforme aux obligations applicables dans ce domaine et, d’autre part, « pas à la hauteur de ce qui est attendu d’un organisme de taille significative appartenant de surcroît au secteur public », l’ACPR avait prononcé une sanction financière exemplaire.

2. La trouvant particulièrement sévère, La Banque postale avait saisi le Conseil d’État d’abord pour obtenir l’annulation de la décision de sanction et, à titre subsidiaire, pour obtenir une réduction du montant de la sanction pécuniaire qui lui avait été infligée.

Dans son arrêt4, le Conseil d’État précise la portée et le champ d’application du dispositif de gel des avoirs5, et apprécie la proportionnalité d’une sanction infligée par l’ACPR pour des manquements à ce dispositif, en examinant leur gravité, ainsi que le comportement et la situation, notamment financière, de la personne sanctionnée.

Si le professeur Pierre Catala avait maintes fois souligné le caractère polymorphe de l’ordre public6, pour le professeur Philippe Malaurie, « nul n’a jamais pu en définir le sens, chacun en vante l’obscurité et tout le monde s’en sert »7. Bref, l’ordre public recouvre, dans le sens le plus large, les valeurs essentielles du consensus social et du système juridique8. C’est bien ce qui est en jeu en l’espèce. Pour le Conseil d’État, les manquements commis par La Banque postale, « tenant à un défaut de contrôle a priori des “mandats cash” nationaux (…) quand bien même n’aurait été constaté a posteriori qu’un très petit nombre d’opérations non conformes pour un très faible montant cumulé » sont néanmoins jugés particulièrement graves. En effet, le fait que l’activité de mandat cash était déficitaire pour La Banque postale et que le non-respect de ses obligations en matière de lutte contre le blanchiment n’a causé aucun préjudice à ses clients ne sont d’aucun effet au regard d’un ordre public de protection générale en cause, « l’intérêt général impérieux de protection de l’ordre public et de la sécurité publique auquel répond la législation des gels des avoirs dans le cadre de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ».

Une fois ce principe posé, le Conseil d’État revient alors sur la caractérisation des manquements constatés par le superviseur et rejette tous les arguments invoqués par La Banque postale.

La Banque postale avait avancé qu’elle ne pouvait geler les opérations (mandat cash) de personnes non clientes de la banque. Le Conseil d’État rappelle que la réglementation applicable9 sur le gel des avoirs s’applique à tout établissement assujetti qui est tenu de se doter de dispositifs préventifs de détection des opérations de transfert d’avoirs au bénéfice ou à la demande d’une personne ou d’une entité désignée afin d’en suspendre immédiatement l’exécution.

Dans les tableaux transmis à l’ACPR par La Banque postale10, les indications délibérément erronées concernant son dispositif de contrôle des « mandats cash » nationaux étaient également constitutives d’un manquement susceptible de donner lieu à une sanction.

Enfin, le Conseil d’État se prononce sur la proportionnalité de la sanction financière. Si le montant prononcé à l’encontre de La Banque postale est effectivement élevé, certes pour la première fois dans le secteur bancaire, le secteur de l’assurance a déjà connu des montants significatifs de sanction financière. Pouvant prononcer une sanction financière d’un montant maximum de 100 M€ ou de 10 % du chiffre d’affaires en application de l’article L. 612-39 du Code monétaire et financier, le montant de la sanction pécuniaire prononcée était égal à la moitié du montant maximum et représentait « environ 7 % du résultat net annuel de la société LBP pour l’année 2018, 0,5 % de ses capitaux propres et 0,9 % de son produit net bancaire ».

3. Si les décisions de sanction prises par l’ACPR contre un établissement assujetti sont soumises au contrôle de proportionnalité du Conseil d’État11, en l’espèce, plusieurs éléments ont été relevés par la haute juridiction administrative pour conclure que la sanction financière prononcée à l’encontre de La Banque postale ne revêtait pas un caractère disproportionné :

• la gravité particulière des manquements commis ;

• la durée de la période durant laquelle ces manquements ont perduré ;

• le comportement de la société ;

• sa situation notamment financière.

De surcroît, il est précisé que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir du montant des sanctions prononcées par la commission des sanctions de l’Autorité dans des précédentes affaires pour conclure au caractère disproportionné de la sanction financière prononcée à son égard.

En bref, l’ACPR rappelle régulièrement12 que les entreprises assujetties sont soumises à une obligation de résultat en matière de détection13 des cas de gel des avoirs, le Conseil d’État leur rappelle que la lutte contre le blanchiment est un intérêt général impérieux de protection de l’ordre public et de sécurité publique. Les sanctions pour les assujettis qui ne respecteraient pas encore la réglementation n’ont pas fini de surprendre à la fois par leur nombre et par leur montant…