Chronique de jurisprudence des juridictions financières (novembre 2019 – mai 2020)

Publié le 14/01/2021 - mis à jour le 14/01/2021 à 18H59

La chronique de jurisprudence des juridictions financières propose d’étudier les décisions rendues par le Conseil d’État, la Cour des comptes, les chambres régionales et territoriales des comptes ainsi que la Cour de discipline budgétaire et financière et qui ont une portée particulièrement significative pour le droit public financier. Elle est dirigée par Emilie Moysan, maître de conférences en droit public à l’université du Mans, et couvre la période de novembre 2019 à mai 2020.

Parmi les multiples acteurs du système financier public, le juge y occupe une place déterminante. Dès le début du XIXe siècle, il a été conçu, à travers la Cour des comptes, comme un garant de la bonne utilisation de l’argent public et de la rigueur du contrôle opéré par les comptables publics. Cette mission est d’importance puisque, pour citer le discours prononcé par le procureur général impérial en 1807 à l’occasion de la mise en place de la Cour des comptes, les « deniers publics, dont la loi exige chaque année un compte exact et rigoureux, sont véritablement les deniers de la veuve et de l’orphelin, le prix des sueurs qui fécondent nos campagnes, le tribut de l’industrie qui vivifie le commerce, le sacrifice fait par chaque individu pour le bien et l’intérêt de tous, (…) il est louable (…) de ne jamais sacrifier à des considérations particulières le dépôt sacré de la fortune publique ».

Avec l’établissement de l’État parlementaire et la complexification du système financier public, les contrôles pesant sur les finances publiques se sont diversifiés et multipliés. Le contrôle juridictionnel des finances publiques a pris une nouvelle ampleur qui tient à une multiplication des juges intervenant en matière de recettes et de dépenses publiques (Conseil d’État, chambres régionales et territoriales des comptes et Cour de discipline budgétaire et financière). On assiste à l’essor d’un véritable corpus jurisprudentiel, fait d’évolutions plus ou moins fortes et rapides et d’interactions plus ou moins sensibles, dont la présente chronique entend rendre compte.

C’est précisément ce que montrent les décisions rendues par le Conseil d’État le 6 décembre 2019, commentées par Stéphane Guillet, et celle de la Cour des comptes du 4 novembre 2019, analysée par Anne-Claire Dufour, qui soulignent combien se modifie l’étendue du contrôle du comptable public. Le contrôle effectué par les chambres régionales des comptes, et notamment celle d’Occitanie, en matière de contrôle budgétaire en est aussi une parfaite illustration, en s’inscrivant dans la gestion contemporaine des collectivités, avec des délais d’instruction très courts. Tel est encore le cas avec l’analyse produite par Alain Stéphan au sujet de la décision rendue par le du conseil constitutionnel le 7 mai dernier qui rappelle ainsi, en cas de gestion de fait, qu’une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites susceptibles de conduire à des sanctions de même nature pour les mêmes faits.

Emilie MOYSAN

Cons. const., 7 mai 2020, n° 2020-838-839 QPC, M. Jean-Guy C. et a. : le conseil constitutionnel valide l’amende pour gestion de fait au regard du principe de nécessité des délits et des peines. Le Conseil constitutionnel a examiné la constitutionalité de l’amende pour gestion de fait au regard du principe de nécessité de délits et des peines, dont dérive le principe dit non bis in idem. Il a rappelé que le principe de nécessité des délits et des peines ne permet pas le cumul de poursuites de nature similaire. Toutefois, en l’espèce, il a écarté les demandes de requérants, car les qualifications pénales qu’ils mentionnaient ne relèvent pas des mêmes faits identiquement qualifiés que l’amende pour gestion de fait. Toutefois, envisageant le cas où il existerait d’autres cumuls avec l’amende pour gestion de fait, non soulevés par les requérants, le Conseil, par une réserve d’interprétation, a réitéré sa jurisprudence selon laquelle, en tout état de cause, une même personne ne pourrait faire l’objet de plusieurs poursuites susceptibles de conduire à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux.

Décision commentée (extraits) :

« 7. Les dispositions contestées prévoient que cette amende [pour gestion de fait] ne peut être infligée que si le comptable de fait n’a pas fait l’objet, pour les mêmes opérations, de poursuites sur le fondement de l’article 433-12 du Code pénal, qui réprime le fait, par toute personne agissant sans titre, de s’immiscer dans l’exercice d’une fonction publique en accomplissant l’un des actes réservés au titulaire de cette fonction. Elles n’interdisent pas, en revanche, le cumul de poursuites pour gestion de fait et de poursuites sur le fondement d’autres dispositions répressives, dont les cinq infractions pénales désignées par les requérants.

[8. Définition des cinq infractions pénales : abus de confiance, concussion, corruption passive, détournement de fonds publics, abus de biens sociaux.]

9. La seule circonstance que plusieurs incriminations soient susceptibles de réprimer un même comportement ne peut caractériser une identité de faits au sens des exigences résultant de l’article 8 de la déclaration de 1789 que si ces derniers sont qualifiés de manière identique. Si les incriminations mentionnées au paragraphe précédent sont susceptibles de réprimer des faits par lesquels une personne s’est rendue coupable de gestion de fait, elles ne se limitent pas, contrairement à cette dernière infraction, à cette seule circonstance. En effet, entrent dans les éléments constitutifs de ces premières infractions soit l’utilisation des fonds ou des valeurs, soit la mission ou les fonctions dont est investi celui qui les a maniés. Dès lors, ces infractions ne tendent pas à réprimer de mêmes faits, qualifiés de manière identique. En autorisant de tels cumuls de poursuites, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe de nécessité des délits et des peines.

10. En second lieu, si les dispositions contestées rendent possibles d’autres cumuls, entre les poursuites pour gestion de fait et d’autres poursuites à des fins de sanction ayant le caractère de punition, ces cumuls éventuels doivent, en tout état de cause, respecter le principe de nécessité des délits et des peines, qui implique qu’une même personne ne puisse faire l’objet de plusieurs poursuites susceptibles de conduire à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux.

11. Par conséquent, sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, le grief tiré de la méconnaissance du principe de nécessité des délits et des peines doit être écarté ».

Située sur les anciens alpages de la commune d’Huez, la station de l’Alpe d’Huez est dotée, depuis 1978, d’un établissement public dénommé Office du tourisme de l’Alpe d’Huez.

Les dirigeants de cet office ont fait l’objet de poursuites pénales pour des faits liés à l’octroi de marchés publics, au financement d’activités politiques et d’activités plus personnelles à leur profit ou celui de leurs proches à partir de contributions versées par des entreprises. Par des arrêts des 7 avril et 16 juin 1999, la cour d’appel de Grenoble les a condamnés pour abus de confiance, abus de biens sociaux, corruption passive et concussion.

Parallèlement aux poursuites pénales, la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes, par un jugement du 1er juin 2005, les a déclarés comptables de fait par encaissement sans titre des deniers destinés à l’office. Par un arrêt du 18 juillet 2012, la Cour des comptes, saisie en appel, après avoir déclaré à titre définitif l’ancien président gestionnaire de fait des deniers de l’office du tourisme, a renvoyé l’affaire devant la chambre régionale des comptes pour la suite de la procédure, c’est-à-dire le jugement du compte produit par les comptables de fait, et le prononcé éventuel d’une amende.

Par un jugement du 6 décembre 2017, la chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes a constitué les anciens dirigeants débiteurs d’une somme de 416 484 € et les a condamnés à une amende fixée à 80 000 € pour l’un et à 50 000 € pour l’autre.

Ayant fait appel de ce jugement devant la Cour des comptes, les anciens dirigeants de l’office du tourisme ont, chacun, soulevé la question de la conformité à la Constitution des dispositions législatives relatives à l’amende pour gestion de fait. Considérant que le grief soulève une question présentant un caractère sérieux, la Cour des comptes, par un arrêt du 14 novembre 2019, a transmis les deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) au Conseil d’État qui, par décision du 7 février 2020, les a renvoyées au Conseil constitutionnel.

Ces dispositions législatives étaient contestées en ce qu’elles méconnaissaient le principe dit non bis in idem, qui désigne l’interdiction d’engager des poursuites envers une personne déjà poursuivie par ailleurs pour les mêmes faits. Ce principe est consacré en particulier par l’article 4 du protocole n° 7 du 22 novembre 1984, additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. Toutefois, ce principe ne trouve à s’appliquer, selon les réserves faites par la France en marge de ce protocole, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale et n’interdit pas le prononcé de sanctions disciplinaires parallèlement aux sanctions infligées par le juge répressif1.

En tout état de cause, c’est en référence à la norme constitutionnelle que le Conseil était saisi et qu’il devait statuer. Aussi a-t-il examiné la conformité de l’amende pour gestion de fait au principe général, dont dérive le principe non bis in idem, de nécessité des délits et des peines, affirmé par l’article 8 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, selon lequel : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

Les QPC ne portaient pas sur la gestion de fait elle-même, qui relève d’une contestation à caractère civil2, mais sur son seul volet répressif : l’amende, prévue par l’article L. 131-11 du Code des juridictions financières (CJF), selon lequel : « Les comptables de fait peuvent, dans le cas où ils n’ont pas fait l’objet pour les mêmes opérations des poursuites prévues à l’article 433-12 du Code pénal, être condamnés à l’amende par la Cour des comptes en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public ».

Pour contester la constitutionalité de ces dispositions, les requérants soutenaient que l’exception au cumul était excessivement limitative, en ce qu’elle exclue le prononcé d’une amende pour gestion de fait uniquement en cas de cumul avec une poursuite pour immixtion dans une fonction publique, mentionné à l’article 433-12 du Code pénal. On comprend bien que le législateur ait souhaité exclure le cumul des poursuites pour ces deux délits puisque le fait de manipuler des fonds publics à la place du comptable, qui constitue l’essence même de la gestion de fait, est en soi une immixtion dans une fonction publique.

Or selon les requérants, ces dispositions auraient dû exclure explicitement le cumul de poursuites pour gestion de fait et de poursuites sur le fondement d’autres dispositions répressives, dont les cinq infractions pénales, désignées par les requérants, et reprises par le Conseil au § 8 de sa décision : abus de confiance3, concussion4, corruption passive5, détournement de fonds public6 et abus de biens sociaux7. Comme nous l’avons vu plus haut, ces griefs correspondaient à ceux pour lesquels les anciens dirigeants de l’office du tourisme ont été condamnés en 1999.

Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le principe de nécessité des délits et des peines fait obstacle au cumul de poursuites de nature similaire. Plus précisément, ce principe exclut que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l’objet de poursuites identiques aux fins de sanctions de même nature en application d’un même corps de règles8.

En premier lieu, les poursuites sont de nature similaire lorsque les mêmes faits sont qualifiés de manière identique. Le Conseil a ainsi estimé que, s’agissant du dépassement du plafond des dépenses par un candidat à l’élection présidentielle, la sanction prononcée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) tend à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique que la sanction pénale9.

En deuxième lieu, les poursuites sont de nature similaire lorsqu’elles relèvent d’un même corps de règles, c’est-à-dire qu’elles protègent les mêmes intérêts sociaux. Ainsi, la sanction prononcée par la CNCCFP, qui tend à assurer le bon déroulement de l’élection du président de la République, en particulier l’égalité entre les candidats au cours de la campagne électorale, ne protège pas les mêmes intérêts sociaux que la sanction pénale, qui réprime les éventuels manquements à la probité des candidats et des élus (même décision).

En troisième lieu, pour que les poursuites soient de nature similaire, elles doivent conduire à des sanctions de nature et de sévérité équivalentes. Ainsi, la sanction prononcée par la CNCCFP, pénalité financière strictement égale au montant du dépassement constaté, est d’une nature différente de la peine d’emprisonnement encourue par le candidat poursuivi pour le délit de dépassement du plafond des dépenses électorales (même décision).

En l’espèce, au § 9 de sa décision, le Conseil s’en est tenu à l’examen du premier critère, en estimant que les cinq qualifications pénales mentionnées par les requérants, si elles peuvent se recouper avec celle conduisant à l’amende pour gestion de fait, ne relèvent pas des mêmes faits qualifiés de manière identique. Ainsi, si des opérations constitutives de gestion de fait peuvent être également sanctionnées pour détournement de fonds publics, les faits poursuivis ne sont identiques que d’un point de vue matériel, dès lors que les éléments pris en compte pour la définition et la qualification de la gestion de fait et du détournement de fonds ne sont pas les mêmes.

Dès lors, conformément à sa jurisprudence selon laquelle il suffit qu’un seul critère de différenciation des poursuites soit rempli pour que celles-ci soient jugées différentes et donc susceptibles de se cumuler sans méconnaître le principe de nécessité des peines, le Conseil a jugé qu’en autorisant le cumul de l’amende pour gestion de fait avec les poursuites pénales mentionnées par les requérants, les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe de nécessité des délits et des peines.

Il n’a donc pas eu à se prononcer sur les deux autres critères, relatifs aux intérêts sociaux protégés et à la nature des sanctions. Il est vraisemblable qu’il aurait constaté également qu’ils ne sont pas identiques. En particulier, s’agissant des intérêts sociaux protégés, le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, dont la gestion de fait n’est qu’une forme particulière d’application, le Conseil a estimé, en se fondant notamment sur l’ordre public financier10, que l’objet principal du régime de responsabilité des comptables publics est de garantir la régularité des comptes publics11, objet très éloigné des intérêts protégés par le Code pénal.

Le Conseil devait ensuite examiner la question des poursuites répressives non mentionnées par les requérants, mais également susceptibles de se cumuler avec l’amende pour gestion de fait.

Face à un tel cas de figure, et compte tenu de l’impossibilité de procéder à un examen exhaustif de l’ensemble des cumuls susceptibles de se produire, le Conseil a formulé, aux § 10 et 11, une réserve d’interprétation, identique à celle qu’il avait formulée dans sa décision n° 2016-550 QPC du 1er juillet 2016, dans la mesure où il était saisi d’une disposition autorisant un possible cumul de poursuites formulé de manière tout aussi générale. Il a donc réitéré sa jurisprudence selon laquelle, en tout état de cause, une même personne ne pourrait faire l’objet de plusieurs poursuites susceptibles de conduire à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux.

On relèvera en particulier que le texte déféré au Conseil n’exclut pas le cumul, non soulevé par le requérant, d’une amende pour gestion de fait et d’une sanction par la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) d’une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses publiques, prévue par l’article L. 313-4 du CJF. Or il semble bien s’agir de poursuites similaires. Ces poursuites concernent les mêmes faits, toute gestion de fait étant, en elle-même, une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses publiques. Ces poursuites relèvent d’un même corps de règle, le CJF, qui vise notamment à préserver, dans l’intérêt de l’ordre public financier, la régularité des comptes publics. Enfin, même calculées différemment, les sanctions prononcées paraissent de nature équivalente, l’article L. 313-14 du CJF précisant que ces deux amendes « présentent les mêmes caractères ».

La loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 instaurant la CDBF prévoyait d’ailleurs, à son article 5, que lorsque les faits étaient constitutifs d’une gestion de fait, la Cour des comptes était seule compétente pour statuer sur une pénalité. Toutefois, la loi n° 71-564 du 13 juillet 1971, modifiant le texte précédent, a permis à la Cour des comptes de déférer ces faits à la CDBF. Cette possibilité est aujourd’hui reprise au 2nd alinéa de l’article L. 313-4 du CJF.

Depuis longtemps, les deux juges financiers – juge des comptes et CDBF – sont conscients du risque que représente ce cumul. La proximité entre ces deux juges, qui se partagent le même parquet, lui a permis de les éviter de manière prétorienne. Ainsi, lorsque deux procédures sont menées simultanément devant les deux juges financiers, le juge des comptes renonce à condamner à l’amende le comptable de fait qui a été parallèlement déféré à la CDBF ou a été condamné par celle-ci12.

Il n’en reste pas moins qu’il aurait été sans doute plus conforme à la Constitution que les textes relatifs à l’amende pour gestion de fait, comme ceux relatifs à la CDBF, excluent explicitement ce cumul.

Alain STÉPHAN

CE, sect., 6 déc. 2019, n° 418741, ONIAM et CE, sect., 6 déc. 2019, n° 425542, DRFIP de Bretagne et d’Ille-et-Vilaine : apports de ces décisions sur l’appréciation du préjudice financier en dépenses par le juge des comptes. Par ses décisions du 6 décembre 2019, le Conseil d’État a précisé les contours du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, en détaillant les critères du préjudice financier en dépenses. S’il convient de saluer les apports de cette jurisprudence particulièrement attendue, sa mise en œuvre pourrait cependant appeler des appréciations plus nuancées qu’espéré, et devrait conduire à un resserrement du champ des dépenses publiques dont l’irrégularité cause un préjudice financier aux organismes publics.

L’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifié ne définissant pas le préjudice financier, les juridictions financières et leur juge de cassation ont été amenés à en préciser les contours au gré des affaires dont ils furent saisis à la suite de la réforme de décembre 2011. La notion est en effet centrale dans l’office du juge des comptes, puisqu’elle conditionne la nature du régime juridique de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics sanctionnant leurs manquements. La loi fait en effet coexister un régime de réparation et un régime de sanction : lorsque le manquement d’un comptable à ses obligations de contrôle a causé un préjudice financier à l’organisme public, le juge le met en débet à hauteur des sommes correspondantes ; lorsqu’il n’en cause point, c’est une somme non rémissible plafonnée à un millième et demi du montant du cautionnement de son poste comptable, indépendante du montant des paiements irréguliers, que le juge peut prononcer à son encontre.

À l’évidence, la cohérence de cette architecture législative peine toujours à émerger. Cela tient à la relative complexité de son dispositif, d’une part, et au fait que l’appréciation du comportement du comptable et sa sanction ne trouvent à s’appliquer que pour les manquements les moins graves, qui ne sont pas à l’origine d’un préjudice financier, d’autre part. À ces inconvénients s’ajoute en outre le fait que les comptables puissent voir leurs manquements plus sévèrement réprimés lorsqu’ils n’ont pas causé de préjudice financier que lorsqu’ils en ont causé, par effet du pouvoir de remise gracieuse des débets, dont le ministre du Budget continue de disposer en vertu de l’article 60 précité. Enfin, « le difficile apprivoisement »13 de la réforme par le juge financier et les incertitudes quant aux critères jurisprudentiels de ce préjudice financier en dépenses n’ont pas contribué à la lisibilité du dispositif, non seulement pour les justiciables que sont les comptables publics, mais également pour les ordonnateurs et les citoyens.

Sur ce dernier point, l’invitation en 2016 et 2017 du juge de cassation à examiner la légalité de la dépense pour apprécier si la somme payée par le comptable est effectivement due14, conforta pourtant le juge des comptes dans la redéfinition de son office et dans sa démarche d’analyse du caractère exigible de la dépense15. Rétrospectivement, force est de constater qu’il en découla une analyse du fondement juridique certes soucieuse de la protection des deniers publics, mais également qualifiée de sévère par la doctrine16, en ce qu’elle dériva vers un contrôle de légalité et conduisit à assimiler de plus en plus largement le préjudice financier au manquement, au détriment du lien de causalité. Cette inclination du juge des comptes pour le débet, « puissante incitation à la rigueur des contrôles » pour reprendre les termes du rapporteur public Louis Dutheillet de Lamothe, donna ainsi lieu à nombre de jugements perçus comme entraînant un enrichissement sans cause pour les organismes publics, à rebours des objectifs de la réforme de 2011. À tort ou à raison ? L’objectivation de cette situation et ces griefs requerraient d’être en mesure de distinguer ce qui, dans ce processus, pourrait résulter d’une politique de poursuites contentieuses orientée majoritairement par le ministère public vers des présomptions de manquements ayant causé un préjudice financier, d’une part, de ce qui dérive d’une appréciation du lien de causalité sans doute trop imprécise et variable suivant les espèces, d’autre part. Or ce partage des causes n’est guère aisé.

Dans ce cadre, il convient de saluer la clarification apportée par le Conseil d’État dans ses décisions ONIAM et DRFIP de Bretagne. Les critères posés offrent, 8 ans après la réforme, une grille d’analyse générale susceptible de renforcer la solidité juridique des jugements et arrêts des juridictions financières et, partant, d’éclairer les ordonnateurs et comptables sur les effets de leurs actes de gestion, ainsi que sur les moyens susceptibles d’être exposés dans le cadre des instances contentieuses, au bénéfice de la lisibilité des débats et de l’ordre public financier.

Le Conseil d’État a ainsi précisé les hypothèses dans lesquelles les manquements des comptables aux obligations qui leur incombent en matière de contrôle de la dépense, recensées aux articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), doivent être regardés comme causant un préjudice financier aux organismes publics. Sont ainsi identifiés des manquements :

  • causant par eux-mêmes, sauf circonstances particulières, un préjudice financier (défaut de contrôle de l’exactitude de la liquidation de la dépense dont il est résulté un trop-payé, paiement d’une dépense en l’absence de tout ordre de payer ou d’une dette prescrite ou non échue, ou paiement n’ayant pas d’effet libératoire) ;

  • ne causant pas par eux-mêmes, sauf circonstances particulières, de préjudice financier (défaut de contrôle de règles formelles que sont l’exacte imputation budgétaire de la dépense ou l’existence du visa du contrôleur budgétaire lorsqu’il est requis).

Cette catégorisation emportera des effets concrets sur le règlement des procédures contentieuses, notamment en ce qu’elle permet de préciser l’imputation de la charge de la preuve nécessaire à l’éventuel renversement des différentes présomptions. Elle est ainsi de nature à clarifier, pour les parties à l’instance et le magistrat-rapporteur, la conduite, les objectifs et l’étendue de l’instruction sur le préjudice financier, ainsi que les règles d’établissement des faits. L’efficacité du contrôle juridictionnel devrait en sortir renforcée. Cela devrait par ailleurs conduire à alléger la motivation des jugements et arrêts sur ce point, au profit de leur lisibilité.

Il demeure cependant que la nature des circonstances particulières susceptibles de conférer à ces deux catégories de présomptions leur caractère réfragable, nécessitera des éclaircissements jurisprudentiels. Rejoindre le rapporteur public dans ses conclusions, lorsqu’il envisage le renversement de la présomption d’absence de préjudice financier pour les manquements ayant trait au contrôle de l’imputation budgétaire, « notamment si la correcte imputation aurait conduit à estimer les crédits radicalement indisponibles », peut sembler relever de l’évidence. Mais cette hypothèse se heurte d’emblée au principe de l’absence de préjudice financier pour un manquement au contrôle de la disponibilité des crédits, également énoncé par le Conseil d’État. Pour écarter dans une telle espèce le préjudice financier, le juge devra examiner les trois critères le constituant, dont le fondement juridique à l’aune des pièces justificatives prévues par la nomenclature, au risque de distendre et fragiliser le lien de causalité avec la nature du manquement en cause (le défaut de contrôle de l’exacte imputation de la dépense) ? Par ailleurs, la déclinaison de ces circonstances particulières aux autres manquements ne vient pas toujours spontanément à l’esprit. On peut en effet se demander quels éléments pourraient conduire le juge à considérer qu’un défaut de contrôle de l’exactitude de la liquidation ayant entraîné un trop-payé, n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public. Faut-il y voir la possibilité de tenir compte d’un reversement en cours d’instance non plus au stade du manquement17, mais au stade de l’examen du préjudice financier et de son chiffrage ? Sans doute serait-ce faire dire plus qu’il n’y a lieu aux décisions commentées, dont les apports sur le préjudice financier n’ont, a priori, pas vocation à remettre en cause la jurisprudence sur le manquement. En définitive, l’on devine que cette jurisprudence appellera des positions nuancées, là où les catégorisations proposées pouvaient laisser entrevoir des logiques relativement binaires, comme en matière de recouvrement des recettes.

Pour les autres manquements (contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, disponibilité des crédits, production des pièces justificatives, certification du service fait), le Conseil d’État a en revanche estimé que par principe, ceux-ci ne se prêtaient pas à un exercice de systématisation et que la solution dépendait de chaque espèce. Les trois critères du préjudice financier jusqu’ici en vigueur sont précisés, les manquements concernés ne causant en principe pas de préjudice financier « lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait ».

Le recentrage ainsi opéré sur le lien de causalité constitue sans doute l’évolution la plus notable. Il facilitera le travail du juge et contribuera à homogénéiser la jurisprudence, mais il soulève également quelques interrogations. Il peut ainsi être observé que l’alignement de l’appréciation du fondement juridique sur les seules pièces justificatives que le comptable est en droit d’exiger, a pour effet d’asservir aux décisions du pouvoir réglementaire l’office du juge sur le préjudice financier, et de le soumettre aux vents des évolutions de nomenclatures qui n’échappent pas aux incohérences ou insuffisances. Or l’article 60-VI ne prévoit nullement une telle restriction. Et s’il existe une restriction comparable sur le manquement, avec une définition par le décret GBCP du champ des obligations de contrôles opposables aux comptables, elle n’est pour ce qui la concerne guère critiquable, dans la mesure où elle résulte des termes mêmes de la loi : « Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière (…) de dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique »18.

De même, la doctrine n’a pas manqué de pointer le maintien par le Conseil d’État de la distinction entre le contrôle de régularité des opérations et celui de leur légalité19, et les « situations parfaitement ubuesques »20 qui peuvent en découler. La « volonté de l’ordonnateur magnifiée par le rapporteur public » lui apparaît également critiquable, dès lors qu’elle n’est pas sanctionnée par un régime de responsabilité à la mesure de celui du comptable public.

S’il est naturel qu’il s’en tienne aux termes du décret auquel renvoie l’article 60-I pour préciser l’étendue des manquements opposables aux comptables, il demeure que par les décisions commentées, le Conseil d’État a réduit un peu plus encore l’assiette des manquements constitutifs de débets, au profit des manquements sans préjudice financier. Ce faisant, le juge des comptes devrait être amené à prononcer des sommes non rémissibles dans un champ de plus en plus vaste de la dépense publique. Cela permettra-t-il pour autant d’atteindre un équilibre plus satisfaisant qu’aujourd’hui dans l’application de la réforme de 2011 ? Rien n’est moins sûr, car la cohérence théorique des principes dégagés par le juge de cassation se trouve affaiblie par la pratique des remises gracieuses des débets, qui peut être totale lorsque le comptable a respecté les règles de contrôle sélectif de la dépense, également validées par le ministre. L’accroissement de la part des manquements sans préjudice financier dans les jugements et arrêts des juridictions financières pourrait donc, paradoxalement, avoir pour effet de renforcer les sanctions pécuniaires effectivement supportées par les comptables, à intensité de contrôle juridictionnel constante. En définitive, ces dernières avancées jurisprudentielles mettent un peu plus au jour les limites et déséquilibres du régime actuel de responsabilité des comptables publics, « à bout de souffle » selon les termes de Catherine Hirsch de Kersauson, procureure générale près la Cour des comptes21. Ce faisant, elles confirment tout l’intérêt qu’il y aurait à le voir évoluer demain par la voie législative plutôt que jurisprudentielle.

Stéphane GUILLET

Olivier Le Moal / AdobeStock

Cour des comptes, 4 nov. 2019, n° 2019-2643, Établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie : le comptable public au musée d’Orsay. À propos de l’achat de bancs dessinés par un célèbre designer, la Cour des comptes a considéré que l’absence de contrôle de l’existence d’un visa du contrôleur budgétaire n’entraînait pas de préjudice financier pour le musée d’Orsay. La décision illustre à la fois la spécificité des contrôles exercés sur l’acquisition d’œuvres d’art et l’originalité de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public.

Le 4 novembre 2019, la Cour des comptes s’est prononcée sur les conditions dans lesquelles le musée d’Orsay a payé des bancs réalisés par un designer japonais renommé22. L’occasion est belle de rappeler que sur la rive gauche de la Seine où est actuellement installé ce musée se trouvait le Palais d’Orsay qui a accueilli à partir de 1842 la Cour des comptes, avant d’être incendié par les communards dans la nuit du 23 au 24 mai 1871.

C’est sur l’emplacement du Palais d’Orsay détruit que s’est installée la gare d’Orsay, inaugurée le 14 juillet 1900 pour l’exposition universelle et exploitée par la compagnie du chemin de fer de Paris à Orléans. À partir des années 1940, victime de ses quais trop courts, cette gare n’a plus desservi que la banlieue. À la fin des années 1960, il a été question de détruire la gare d’Orsay et d’ériger sur son terrain un hôtel de luxe. Les projets ont été abandonnés après que le permis de construire ait été refusé et la gare d’Orsay a finalement été classée au titre des Monuments historiques en 197823.

À l’initiative du président de la République Valery Giscard d’Estaing, il est décidé que la gare d’Orsay abritera un musée présentant la production artistique française de la seconde moitié du XIXe siècle et des premières années du XXe siècle. Le musée d’Orsay, inauguré par le président François Mitterrand le 1er décembre 1986, abrite en particulier une très importante collection permanente de peintures impressionnistes et postimpressionnistes. En 2019, ce sont plus de 3 millions de visiteurs qui sont venus admirer les toiles de Renoir, Pissarro, Caillebotte, Monet ou Cézanne exposées dans la galerie des impressionnistes.

Pour les 25 ans du musée d’Orsay, des espaces ont été réaménagés ou même créés et la galerie des impressionnistes a été entièrement rénovée afin de mettre en valeur les tableaux présentés. Depuis le 20 octobre 2011, se trouvent dans la galerie huit bancs transparents en verre massif, rappelant les mouvements de l’eau, dessinés par le japonais Tokujin Yoshioka. Dans un premier temps, les « Water blocks » ont fait l’objet d’un prêt de longue durée au musée d’Orsay puis l’établissement public a souhaité en faire l’acquisition définitive.

Tout absorbé par la contemplation du « Bal du moulin de la Galette » de Pierre Auguste Renoir, le visiteur n’imagine pas que le banc sur lequel il est assis a donné lieu à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable du musée d’Orsay (II), lequel n’avait pas parfaitement rempli les obligations de contrôle qui lui incombent lorsqu’il participe à l’achat d’une œuvre d’art (I).

I – La spécificité des contrôles des dépenses d’un musée

Le succès du musée d’Orsay repose notamment sur sa capacité à enrichir ses collections. Par exemple, on peut y admirer depuis 2019 « Le Chapeau Rouge » de Paul Gauguin ou « Petite fille à Marken » de Xavier Mellery. Si l’achat de tableaux, dessins, sculptures, photographies et objets d’art relève principalement de la politique d’acquisition du musée, il est néanmoins très encadré (A). Dans sa décision du 4 novembre 2019, la Cour des comptes s’est attachée au contrôle du comptable public sur les documents nécessaires à l’achat des bancs de la galerie des impressionnistes (B).

A – L’impératif respect de la procédure d’acquisition des œuvres d’art

L’acquisition d’une pièce destinée à être exposée dans un musée fait l’objet d’un contrôle, d’une part, d’un point de vue artistique, d’autre part, et c’est sur cet aspect que la Cour des comptes est intervenue, d’un point de vue budgétaire et comptable.

1 – L’encadrement du choix artistique du musée

Jusqu’en 2004, la procédure d’acquisition des musées nationaux était à la fois mutualisée et centralisée : après consultation du Comité consultatif des musées nationaux (CCMN) et du Conseil artistique des musées nationaux, la décision d’achat relevait du ministère de la Culture. Ce système conduisait des grands musées « à financer plus que proportionnellement, eu égard à leurs recettes de billetterie, des acquisitions destinées à d’autres musées »24. À compter de 2004, les grands musées se sont vu confier la responsabilité de leur budget d’acquisition, avec un système d’affectation d’une partie de leurs recettes de billetterie. Ainsi, l’établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie doit consacrer à l’acquisition de biens culturels 16 % du produit annuel du droit d’entrée dans les collections dont ses musées ont la garde. Il peut y affecter d’autres ressources25. L’autonomie budgétaire accordée à l’établissement public est assortie d’une autonomie scientifique qui renforce ses compétences en matière d’acquisition d’œuvres d’art.

Il appartient à l’établissement d’effectuer, sur ses ressources et pour le compte de l’État, les acquisitions de biens culturels destinés à enrichir les collections nationales dont il a la garde26. Pour les biens d’une valeur relativement modeste (inférieure à 200 000 € pour un objet d’art contemporain)27, l’acquisition est décidée par le président du musée d’Orsay après avis de la commission des acquisitions de l’établissement28. En cas d’avis défavorable de la commission et si le président persiste dans sa volonté d’achat, le directeur général des patrimoines saisit pour avis le conseil artistique des musées nationaux. Pour les biens de plus grande valeur, l’acquisition est décidée après avis de la commission des acquisitions puis avis du Conseil artistique des musées nationaux. En cas d’avis défavorable du Conseil artistique des musées nationaux et lorsque le président de l’établissement maintient son choix, le ministre chargé de la Culture se prononce. Ainsi, l’acquisition de la peinture « Soir d’octobre » de Maurice Denis, avait fait l’objet d’un avis défavorable du conseil artistique mais a finalement pu être acquis sous la signature du ministre en 2005 grâce à l’intervention d’un mécène japonais29. Dans l’immense majorité des cas, la décision d’achat relève de la seule responsabilité du directeur de l’établissement, après consultation des instances idoines.

2 – Le contrôle du comptable public sur les dépenses du musée

Une fois franchi le contrôle de l’intérêt artistique d’un bien, le directeur du musée d’Orsay doit transmettre l’ordre de payer au comptable public. En l’espèce, le directeur a formulé au service financier sa demande de paiement le 5 décembre 2016.

L’article 19 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) dresse la liste des contrôles que le comptable public est tenu d’exercer avant d’opérer un paiement. Le comptable doit ainsi s’assurer de la qualité de l’ordonnateur, de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits, de la disponibilité des crédits, du caractère libératoire du paiement et de la validité de la dette30. En vertu de l’article 20 du décret GBCP, le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur la justification du service fait, l’exactitude de la liquidation, l’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation, la production des pièces justificatives, l’application des règles de prescription et de déchéance et, pour la situation qui nous préoccupe, l’existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements31. Ce n’est qu’une fois ces contrôles effectués que le comptable public peut effectuer le paiement.

Si lors de ces contrôles, le comptable public constate des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il doit suspendre le paiement et en informer l’ordonnateur. Ce dernier a alors la faculté de requérir par écrit le comptable public de payer32 et d’endosser la responsabilité du paiement.

En l’espèce, sur ordre de l’ordonnateur, le comptable public a payé le 6 décembre la somme de 960 000 €, correspondant à la valeur des « Water blocks » et à la TVA. La Cour des comptes s’interroge sur la responsabilité du comptable public qui n’a pas suspendu le paiement alors même qu’un doute plane sur la nature des « Water blocks » et donc sur la nécessité d’un visa préalable. L’avis ou le visa préalable à l’engagement d’une dépense ont un objectif bien distinct de la protection de la régularité d’une dépense puisqu’il s’agit d’éclairer l’ordonnateur sur la soutenabilité de l’opération.

Dans le cas des « Water blocks », non seulement le visa préalable n’a été demandé et obtenu qu’après le paiement, mais encore ce visa est défavorable. C’est l’article 226 du décret GBCP qui règle la question spécifique du refus du contrôleur budgétaire d’accorder son visa : il ne peut être passé outre au refus de visa du contrôleur budgétaire que sur autorisation du ministre chargé du Budget.

B – Un contrôle de la validité de la dépense propre à la nature du bien

Lorsque les bancs installés dans la galerie des impressionnistes ont été payés par le comptable public le 6 décembre 2016, ils ont été enregistrés à l’actif du musée sur un compte « Immobilisation corporelle – Mobilier acquis ». Le comptable public justifie cet enregistrement par le fait que les bancs étaient destinés à servir d’éléments d’assise soumis à une usure physique et pouvaient dès lors subir une perte de valeur comptable. Pourtant, le comptable public précise qu’il n’a payé, qu’après que l’ordonnateur lui a indiqué oralement qu’il s’agissait de l’acquisition d’une œuvre d’art.

Aux termes des dispositions régissant les modalités d’exercice du contrôle budgétaire au sein du musée d’Orsay33, pour un marché permettant l’acquisition d’un bien meuble « classique », un visa préalable du contrôleur budgétaire est requis à partir de 300 000 € tandis que pour l’achat d’une œuvre d’art, l’avis préalable n’est exigé que si l’investissement dépasse un million d’euros. Si on retient la qualification d’œuvres d’art pour les bancs, leur achat pour un montant de 960 000 € ne nécessitait pas de visa préalable du contrôleur budgétaire.

Comme le souligne la Cour des comptes, les modalités du contrôle de l’engagement préalable d’une dépense, au sein du musée, diffèrent selon la nature du bien acquis, en particulier selon que le bien a ou n’a pas le caractère d’une œuvre d’art. Or en raison de l’imputation des bancs à un compte d’immobilisation, parallèlement à la mise en paiement et sans que le comptable public en soit dans un premier temps informé, l’ordonnateur a engagé le 28 novembre 2016, une procédure de demande de visa préalable auprès du contrôleur budgétaire. Ce dernier a délivré un avis négatif le 15 décembre 2016. Ce n’est donc qu’après avoir procédé au paiement que le comptable public a appris, à la faveur d’une réunion administrative, que l’ordonnateur avait engagé une procédure d’avis préalable, a sollicité la communication de cet avis et en a finalement pris connaissance le 27 novembre 2016.

Les faits ainsi exposés illustrent le manque de fluidité des échanges entre le comptable public et l’ordonnateur et la difficulté à « classer » des biens aussi atypiques que les bancs installés dans la galerie des impressionnistes. À cet égard, le contrat de vente portant sur les bancs révèle l’ambiguïté relative à la nature des « Water blocks ». Le contrat précise en effet que l’acquisition des bancs vise « leur présentation dans les salles du musée » mais « afin qu’ils soient utilisés comme élément d’assises par les visiteurs ».

La Cour des comptes reconnaît qu’il n’appartenait pas au comptable public de déterminer si le paiement correspondait à une œuvre d’art ou à un simple objet meublant. Le contrôle du comptable de « l’exacte imputation » ne comporte évidemment pas d’appréciation sur la valeur artistique d’un bien mobilier. Il devait « se borner » à constater que l’acquisition d’un bien meuble, imputé sur le compte « Immobilisation corporelle – Mobilier acquis », pour un montant supérieur à 300 000 €, exigeait qu’il constate la preuve du visa du contrôleur budgétaire sur l’engagement préalable de cette dépense.

Le comptable public n’a pas pleinement rempli son office en accédant à la demande de paiement de l’ordonnateur. Il aurait dû effectuer les contrôles conformément à l’imputation de la dépense, sur un compte d’immobilisation corporelle et de mobilier acquis. Faute d’avoir recueilli, préalablement au dit paiement, la preuve du visa du contrôleur budgétaire, le comptable public a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la dette et sa responsabilité personnelle et pécuniaire est alors engagée.

II – L’illustration de la mise en œuvre délicate du régime de responsabilité du comptable public

Dès lors que, comme en l’espèce, le comptable public n’a pas rempli les obligations de contrôle qui lui incombent en vertu des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), sa responsabilité personnelle et pécuniaire est engagée dans les conditions fixées par l’article 90 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 201134. La notion de préjudice financier est alors centrale (A), quoique difficile à cerner (B).

A – L’application d’un régime de responsabilité fondé sur les conséquences du manquement du comptable public

Telle qu’elle était prévue par l’article 60 de la loi de finances pour 196335, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public reposait sur une sorte d’équilibre. Certes, pour que le comptable public soit mis en débet, c’est-à-dire soit tenu de rembourser à l’organisme public le montant des sommes concernées par des irrégularités, le juge des comptes s’en tenait aux éléments objectifs des comptes, indépendamment de toutes appréciations des circonstances de l’espèce et des conséquences financières du manquement du comptable public. Néanmoins, le ministre en charge des Finances pouvait accorder une remise gracieuse au comptable, anéantissant ainsi les effets des décisions prises par le juge financier. Le fait que le comptable puisse être mis en débet alors même que la personne publique n’a subi aucun préjudice financier (et profite alors d’un enrichissement sans cause) et la survivance d’un pouvoir du « ministre-juge » étaient régulièrement dénoncés36.

Comme y invitait la doctrine, les juridictions financières et les comptables publics, les conditions de mise en jeu de la responsabilité du comptable public ont été profondément modifiées par l’article 90 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 201137. Le dispositif distingue désormais selon que les manquements du comptable ont causé ou non un préjudice financier à l’organisme public.

Dans l’hypothèse où le juge des comptes considère qu’il n’y a pas de préjudice financier, il « peut » obliger le comptable public à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le comptable public ne peut plus obtenir du ministre chargé du Budget la remise gracieuse des sommes mises à sa charge. Ces sommes dites irrémissibles ont une vocation répressive et s’apparentent à une amende de type pénal38. Le montant maximal de la somme acquittée est fixé à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré39. Le comptable du musée d’Orsay devra ainsi s’acquitter d’une somme de 228 €, ce qui est modique par rapport au montant possible d’un débet pour la dépense liée aux bancs de Tokujin Yoshioka.

Dans le cas où le juge constate l’existence d’un préjudice financier, la logique est avant tout réparatrice : le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondant au débet. Le comptable public continue de pouvoir obtenir du ministre la remise gracieuse des sommes mises à sa charge. Cela étant, hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale du débet ne peut être accordée : reste à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme dont il aurait dû s’acquitter dans l’hypothèse où il n’y aurait pas eu de préjudice financier. Cette somme irrémissible sanctionne le manquement du comptable quand bien même le préjudice financier demeure à la charge de l’organisme public.

Le mécanisme de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public repose donc sur la distinction entre les situations où existe un préjudice financier et celles où ce préjudice n’existe pas. Cette distinction s’avère « essentielle pour le ministre puisque l’objet même de la réforme consistait pour lui à admettre de restreindre son pouvoir de remise gracieuse afin que celui-ci ne soit pas purement et simplement supprimé. Elle n’est pas non plus sans conséquence pour le budget de l’État puisque les remises gracieuses peuvent aboutir à un dédommagement des collectivités et organismes publics qui sont les attributaires désignés des débets (et des sommes non rémissibles) qui sont prononcés. Enfin, les comptables sont, bien entendu, les premiers concernés puisqu’ils peuvent voir le montant des sommes restant à leur charge largement aggravé si le juge des comptes considère dans pratiquement tous les cas que les manquements ont causé des préjudices »40.

B – Les contours de la notion de préjudice financier

Les affaires soumises au juge des comptes l’ont conduit à préciser la notion de préjudice financier et à dégager ce que la professeure Stéphanie Damarey nomme des « théorèmes financiers », sans pour autant lever toutes les incertitudes41.

Lorsque le comptable a manqué à ses obligations en matière de recouvrement des recettes, faute d’avoir exercé les diligences et les contrôles requis, le Conseil d’État a considéré que ce manquement doit en principe être regardé comme ayant causé un préjudice financier. Toutefois, lorsqu’il résulte des pièces du dossier42, qu’à la date du manquement, la recette était irrécouvrable en raison notamment de l’insolvabilité de la personne redevable, le préjudice financier ne peut être regardé comme imputable audit manquement43.

Lorsque le comptable public a, comme au musée d’Orsay, procédé à une dépense irrégulière, l’identification du préjudice financier a été davantage problématique comme le montrent les contradictions et hésitations jurisprudentielles. Le Conseil d’État s’est utilement efforcé de donner des critères pour apprécier l’existence d’un préjudice financier. Ainsi, dans sa décision du 22 février 201744, la haute juridiction devait se prononcer sur plusieurs manquements de l’agent comptable du Grand port maritime de Rouen, du fait de la prise en charge de paiements intervenus sur la base de marchés devenus caducs. Le juge a considéré que « pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et, à ce titre, de vérifier notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique ». Il a en outre précisé « que le règlement de prestations réalisées postérieurement à l’arrivée de son terme d’un marché constitue, en principe, un paiement irrégulier causant un préjudice financier à l’organisme concerné ». Toutefois, le Conseil d’État a estimé qu’il peut en aller différemment si les prestations prévues par le marché ont continué à être fournies à l’organisme public et si les parties ont manifestement entendu poursuivre leurs relations contractuelles. La volonté de poursuivre ces relations l’emporte sur l’absence de fondement juridique. Pour éclairante qu’elle soit, la décision portait sur la seule commande publique et ne systématisait pas l’appréciation du préjudice financier causé à un organisme public par le manquement de son comptable à ses obligations de contrôle lors du paiement d’une dépense.

Dans l’affaire qui nous préoccupe, le comptable a procédé au paiement des « Water blocks » sans être en possession du visa préalable requis. La Cour des comptes avait déjà été confrontée à des dépenses réalisées en l’absence de visa du contrôleur budgétaire. À plusieurs reprises, elle avait considéré de façon laconique que le défaut de visa n’avait pas causé de préjudice financier45. La Cour s’était faite plus précise en concluant à l’absence de préjudice financier dès lors qu’il n’existe pas de doute sur la réalité de l’engagement de la dépense et du service fait46.

Dans sa décision du 4 novembre 2019, la Cour des comptes affine ses critères pour statuer sur l’éventuel préjudice financier en l’absence de contrôle du visa préalable. Dans un premier temps, elle constate la volonté clairement exprimée de l’ordonnateur d’acquérir les « Water blocks » et souligne que si l’ordonnateur avait eu connaissance du refus de visa, il aurait cherché à ouvrir le dialogue budgétaire pour poursuivre la procédure d’achat. Elle rappelle également que les bancs sont déjà à la disposition du musée d’Orsay, le service fait est facilement constaté. Cependant, comme le souligne la Cour des comptes, « la volonté, exprimée par le représentant de l’établissement, de procéder à une acquisition ne suffit pas à conférer, à son paiement irrégulier, le caractère d’un manquement dépourvu de préjudice financier ». C’est pourquoi, dans un second temps, la Cour constate, d’une part, que le transfert de propriété des bancs a garanti les droits du musée d’Orsay, d’autre part, que le Service des musées de France a reconnu la valeur artistique des bancs en manifestant le désir « d’inscrire les bancs à l’inventaire des collections nationales ». Ces éléments viennent conforter l’absence de préjudice financier en insistant sur le « gain financier » résultant de l’achat irrégulier des « Water blocks ». On sent la méthode tâtonnante pour systématiser des critères d’identification de l’existence ou de l’inexistence d’un préjudice financier.

Or un mois après la décision de la Cour des comptes portant sur les bancs du musée d’Orsay, à l’initiative de son rapporteur public47, le Conseil d’État a dégagé des « critères généraux » permettant de « déduire, pour tous les manquements et toutes les dépenses, s’il y a ou non préjudice financier »48.

Le Conseil d’État commence par affirmer que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier, « il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ». Pour être considéré comme ayant entraîné un préjudice financier, le manquement doit donc porter sur une dépense qui n’était pas due et le juge doit s’assurer que les contrôles correctement exécutés auraient évité une telle dépense. Ainsi, comme l’expliquent Clément Malverti et Cyrille Beaufils, « le Conseil d’État transpose à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables son raisonnement classique en matière de responsabilité administrative et qui consiste à reconstituer le cours normal des choses pour déterminer si la faute constatée est bien à l’origine du préjudice ».

Ensuite, de façon pédagogique, le Conseil d’État énumère les contrôles prévus aux articles 19 et 20 du décret GBCP ainsi que les conséquences qui en découlent et en déduit si le manquement concerné a, ou non, causé un préjudice financier. Par exemple, lorsque le manquement du comptable porte sur l’exactitude de la liquidation de la dépense et qu’il en résulte un trop-payé, « il doit être regardé comme ayant par lui-même, sauf circonstances particulières, causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ».

En revanche, le Conseil d’État a considéré que « lorsque le manquement du comptable aux obligations qui lui incombent au titre du paiement d’une dépense porte seulement sur le respect de règles formelles que sont (…) l’existence du visa du contrôleur budgétaire lorsque celle-ci devait, en l’état des textes applicables, être contrôlée par le comptable, il doit être regardé comme n’ayant pas par lui-même, sauf circonstances particulières, causé de préjudice financier à l’organisme public concerné ». À cet égard, le Conseil d’État annule l’arrêt de la Cour des comptes qui avait conclu à un préjudice financier pour l’Office national des accidents médicaux (ONIAM) de la seule absence de visa sur une modification substantielle des tarifs prévus par une convention49. Pour autant, la position du Conseil d’État relativise la portée du contrôle budgétaire en refusant d’envisager que le refus de visa puisse avoir des conséquences sur l’appréhension de la dépense et donc éviter un préjudice financier.

En se fondant sur la méthodologie dégagée par le Conseil d’État, dans une situation telle qu’a connu le comptable public du musée d’Orsay, à moins de circonstances particulières, le défaut puis le refus de visa préalable n’aurait pas été considéré comme causant un préjudice financier. Certes, l’achat des « Water blocks » aurait nécessité un dialogue avec le contrôleur budgétaire voir une intervention du ministre en charge du Budget. Pour autant, un contrôle budgétaire correctement effectué n’aurait pas conduit, de l’explication même du directeur du musée, à renoncer à l’acquisition des bancs.

La décision relative au musée d’Orsay a une nouvelle fois montré les fortes attentes s’agissant de préciser les contours de la notion de préjudice financier. Quelques semaines auparavant, le premier président de la Cour des comptes regrettait « la définition encore incertaine et parfois extensive du préjudice financier »50. La décision du Conseil d’État du 6 décembre 2019 a permis une avancée en la matière et devrait mettre un terme à la définition « impressionniste » qui présidait jusqu’ici et tout particulièrement dans la décision portant sur les bancs du musée d’Orsay.

Anne-Claire DUFOUR

Le contrôle budgétaire et le contrôle de la gestion par les chambres régionales et territoriales des comptes : quand l’expertise en temps réel se conjugue avec l’audit de fond. Les contrôles budgétaires menés par les chambres régionales et territoriales des comptes, essentiellement diligentés sur saisine du préfet, s’inscrivent dans la gestion contemporaine des collectivités, avec des délais d’instruction très courts. Contrairement aux contrôles a posteriori, ils peuvent conduire à des décisions d’effet immédiat en matière budgétaire. Toutefois l’efficacité de l’expertise ainsi mise au service du représentant de l’État et des collectivités concernées est encore amplifiée lorsqu’elle se conjugue, en amont ou en aval, avec un contrôle des comptes et de la gestion, comme le montrent deux exemples récents de procédures menées par la chambre régionale Occitanie dans le domaine du thermalisme. Ces travaux, qui reposent, comme toutes les procédures des chambres régionales et territoriales des comptes, sur des instructions contradictoires, des décisions collégiales et la publicité des documents adoptés, sont caractéristiques de leur positionnement en tant qu’institutions indépendantes.

À côté du jugement des comptes et du contrôle des comptes et de la gestion (CCG)51, le contrôle des actes budgétaires, régi par les articles L. 1612-2 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT) ainsi que celui de certaines conventions et d’actes spécifiques, constitue la troisième mission dévolue par le législateur aux chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). Le contrôle des actes budgétaires a été institué par la loi du 2 mars 198252, en contrepartie directe de la suppression de la tutelle financière de l’État sur les collectivités locales53 ; celui des conventions relatives à des délégations de service public n’a, en revanche, été mis en place que 10 ans plus tard54.

Ces contrôles, essentiellement diligentés à l’initiative du préfet55, se concluent par la notification d’avis adoptés en formation collégiale de délibéré. Ces avis, de nature administrative et non juridictionnelle, ne lient pas le représentant de l’État56 et ne sont, sauf exception, pas susceptibles de recours devant le juge administratif57.

Les CRTC ont rendu 512 avis en 2019 et 577 avis en 2018. Pour cette dernière année, près du tiers de ces avis portaient sur la non-inscription d’une dépense obligatoire et un seul d’entre eux a concerné une convention de délégation de service public ; 20 % émanaient de la chambre de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin58. La chambre régionale Occitanie a rendu, pour sa part, 46 avis en 2018 et 36 en 2019, ce qui situe son activité au niveau de chambres de taille comparable, comme celles des Hauts-de-France, du Grand Est et de Nouvelle-Aquitaine.59

Par rapport aux autres travaux menés par les CRTC, ces procédures présentent la particularité de s’inscrire dans l’actualité avec des délais d’instruction très courts60. Mais l’efficacité de l’expertise ainsi mise au service du représentant de l’État et des collectivités concernées peut être encore amplifiée lorsqu’elle se conjugue, en amont ou en aval, avec un contrôle des comptes et de la gestion (CCG), comme le montrent deux exemples de procédures menées par la chambre régionale Occitanie dans le secteur thermal61.

1 – Une expertise immédiate, prémices d’une analyse plus approfondie

Les saisines budgétaires sur des budgets non votés ou en déséquilibre, surtout lorsqu’elles sont récurrentes pour une même collectivité, constituent des critères de risque qui peuvent conduire à une inscription d’un contrôle plus approfondi au programme de la chambre l’année suivante, voire même de la même année, en fonction de la gravité de la situation. L’expertise apportée en temps réel peut être ainsi prolongée par une évaluation à la fois plus large et plus poussée, permettant notamment d’évaluer les premiers effets des mesures de redressement précédemment proposées par la chambre. Les procédures menées par la chambre Occitanie concernant la commune de Capvern, dans les Hautes-Pyrénées, constituent un exemple de cette stratégie62.

La chambre de Midi-Pyrénées avait été saisie, en 2014 puis 2015, du budget de cette petite station thermale63, le budget annexe des thermes ayant été adopté en déséquilibre (1,4 M€ de dépenses pour 0,5 M€ de recettes). À ses compétences traditionnelles, la commune ajoute, en effet, la gestion d’une activité économique complexe et soumise à une concurrence importante puisqu’elle est propriétaire d’un domaine thermal, exploité en délégation de service public depuis 2013.

À la date de la saisine de 2015, le délégataire faisait l’objet d’une procédure de redressement judiciaire64 : à la fin de la saison 2014, la société avait constaté un déficit de gestion de près de 228 000 €, en dépit d’un chiffre d’affaires net de 3,4 M€. Dans son avis rendu à la suite de la saisine de 201565, la chambre avait constaté que les conditions économiques de la délégation de service public ne permettaient pas à la commune d’assurer l’équilibre du budget annexe dédié à son suivi, la redevance acquittée par la société étant insuffisante pour couvrir les charges liées à l’amortissement des équipements affermés et à leur financement. À défaut de rétablir l’équilibre pérenne du budget annexe par la voie, trop hypothétique, d’une éventuelle renégociation des termes de la convention, la chambre avait retenu l’option d’une réévaluation de la subvention exceptionnelle d’exploitation versée par le budget principal, sur une durée de 5 ans, par le biais d’un accroissement du produit de la fiscalité directe locale. Elle proposait également au conseil municipal d’adopter des mesures de réduction du déficit pour l’année 2015. En définitive, la maire de la commune a sollicité66 et obtenu des ministres chargés du Budget et des Collectivités de pouvoir reprendre l’excédent prévisionnel de la section d’investissement en section de fonctionnement (0,6 M€), lors du vote du budget primitif 2016. Cette solution, certes ponctuellement efficace pour rétablir l’équilibre en 2016 appelait toutefois, par son caractère non renouvelable, des mesures structurelles d’assainissement de l’exploitation sur le long terme.

En 2017, la chambre a engagé une enquête locale sur le thermalisme en Occitanie67 et a retenu, parmi les 29 stations thermales que compte ce territoire, celle de Capvern. Les investigations de CCG menées dans ce cadre ont permis d’approfondir les préconisations formulées 2 ans auparavant en contrôle des actes budgétaires68.

L’examen de la gestion communale a ainsi mis en évidence les faiblesses de l’organisation administrative, ainsi que l’existence de marges de progrès substantielles en matière de fiabilité des comptes (absence de comptabilité d’engagement, d’inventaire complet, flux financiers irréguliers entre le budget principal et les budgets annexes). La chambre a également relevé que le conseil municipal ne disposait pas des documents prévus par la réglementation et parmi eux, en particulier, ceux nécessaires pour suivre correctement l’exécution de la délégation de service public.

L’analyse financière du budget principal a montré une nette dégradation des indicateurs de gestion entre 2012 et 2016 : la capacité d’autofinancement (CAF) brute était devenue négative en fin de période et la capacité de désendettement calculée sur la moyenne 2014-2016 atteignait 17,5 ans. Par ailleurs, le retour à l’équilibre du budget annexe des thermes apparaissait toujours subordonné à une évolution des conditions économiques du contrat d’affermage. Dans ces conditions, la chambre a suggéré à la municipalité, qui avait élu un nouveau maire en octobre 2017, soit de vendre le patrimoine thermal (celui-ci étant récent, donc potentiellement attractif pour un repreneur), soit de transférer la compétence thermale à la communauté de communes dont Capvern est membre, celle-ci exerçant déjà les compétences en matière économique et de tourisme.

La présentation du rapport de la chambre devant le conseil municipal a suscité un débat et le maire a donné une interview dans la presse locale69 pour faire savoir que le conseil municipal privilégiait un plan de redressement sur 5 ans. Fin 2019, si la CAF nette du budget annexe était redevenue positive, le fonds de roulement était toujours négatif, à hauteur de 1,5 M€.

2 – Des interventions successives pour une appréhension globale des problématiques

Dans le cadre de l’enquête sur le thermalisme, la chambre régionale Occitanie a également analysé la situation de la petite station d’Allègre-les-Fumades, située dans le Gard. Gérée initialement par le département, l’activité thermale avait été reprise, en 2007, par la commune d’Allègre-les-Fumades70 et celle d’Alès, regroupées dans un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), la gestion des installations étant assurée par une société d’économie mixte71. Entre 2001 et 2010, la station avait connu un fort déclin de sa fréquentation, essentiellement locale (1 433 curistes en 2006), ce qui avait conduit à revoir l’offre de soins et obtenir, en septembre 2011, un agrément en rhumatologie. Dans ses observations, la chambre a relevé que cette stratégie avait été bénéfique puisqu’en 2016, le nombre de curistes s’élevait à près de 2 400, tout en nuançant ce constat par l’observation de plusieurs facteurs freinant le développement de la station : la limitation de la ressource en eau thermale, la vétusté des locaux et l’absence d’hébergement.

Le syndicat à vocation unique72 créé par les deux communes pour porter cette activité a envisagé successivement plusieurs projets qui ont dû être abandonnés, faute de partenaire privé intéressé. Le dernier en date, élaboré à partir de 2015, reposait sur un double montage juridique : une maîtrise d’ouvrage directe pour la création d’un parc paysager et une concession de service public avec un opérateur privé chargé des investissements immobiliers et de l’exploitation du complexe thermal, de balnéothérapie et hôtelier73. Le plan de financement intégrait un cofinancement public (région, département, SIVU) devant permettre de couvrir la moitié des dépenses. Au regard de la situation financière du SIVU, dont la capacité de désendettement atteignait plus de 17 ans fin 2016, la chambre a estimé dans son rapport d’observations définitives que cet organisme n’était pas en mesure, compte-tenu de sa composition et son mode de fonctionnement, de porter financièrement ce projet.

En définitive, un contrat de concession d’une durée de 30 ans a été signé, en octobre 2019, entre le SIVU et une société privée qui, du reste, avait été la seule à déposer une offre.

La chambre régionale Occitanie a été saisie par le préfet du Gard, en décembre de la même année, pour émettre un avis74 sur ce traité portant sur un montant de 169 M€, dont 24 M€ de travaux. Ce contrat s’inscrivait dans un montage complexe puisque, parallèlement au contrat de concession, avaient été conclus, d’une part, un bail à construction entre le concessionnaire et une société immobilière devant assumer le financement et la réalisation des travaux et, d’autre part, une convention de mise à disposition entre la société immobilière et le concessionnaire pour permettre à ce dernier d’exploiter les locaux moyennant le versement d’un loyer.

S’agissant des aspects juridiques du contrat, outre les modalités de passation qui ne posaient pas de difficulté75, la chambre a validé trois éléments principaux76 :

  • la régularité du recours à une concession de services assortie de travaux : la chambre a considéré que le choix d’une concession de services incluant la réalisation de travaux plutôt que d’un marché de travaux, d’une part, et d’une concession de services (de type « affermage ») d’autre part, était régulier, dans la mesure où les services (148 M€) sont prépondérants par rapport à la construction (21 M€) ;

  • la soumission du bail à construction conclu entre le concessionnaire et la société immobilière au Code de la commande publique : la chambre a rappelé que le concessionnaire n’ayant pas lui-même la qualité de pouvoir adjudicateur ou d’autorité concédante, il n’avait pas à appliquer le droit de la commande publique lorsqu’il a fait appel à un tiers pour réaliser les travaux d’aménagement des thermes ;

  • la conformité du montage contractuel immobilier, au regard des dispositions du Code de la propriété des personnes publiques : la chambre a admis la régularité de la conclusion d’un bail à construction sur le domaine public, en s’appuyant notamment sur une décision du Conseil d’État du 11 mai 2016, Communauté urbaine Marseille Provence métropole77, qui rappelle qu’« aucune disposition ni aucun principe n’interdit qu’un établissement public puisse autoriser l’occupation d’une dépendance du domaine public en vertu d’une convention par laquelle l’une des parties s’engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain de l’autre partie et à les conserver en bon état d’entretien pendant toute la durée de la convention, à condition toutefois que les clauses de la convention ainsi conclue respectent, ainsi que le prévoit l’article L. 2122-11 du Code général de la propriété des personnes publiques, les dispositions applicables aux autorisations d’occupation temporaires du domaine public constitutives de droits réels, qui s’imposent aux conventions de toute nature ayant pour effet d’autoriser l’occupation du domaine public » ; la chambre a, notamment, vérifié que les dispositions du bail à construction respectaient les articles L. 2122-7 et L. 2122-8 du Code général de la propriété des personnes publiques (la cession des droits réels conférés par le contrat est soumise à conditions ; de même, la constitution d’hypothèques est encadrée).

S’agissant de l’économie de la convention, la chambre a vérifié que le transfert de risque, inhérent à un contrat de concession, pouvait être considéré comme effectif. Le contrat prévoyait, à cet égard, que la rémunération du concessionnaire était exclusivement constituée des recettes d’exploitation tirées des activités concédées. Néanmoins, la chambre a relevé que le projet reposait aussi sur une hypothèse de progression très rapide de la clientèle à hauteur de + 16 % par an entre 2022 et 2026, ce qui permettait de porter les produits d’exploitation d’environ 2 M€ en 2019 à 5 M€ en 2027, alors même que l’étude d’impact réalisée mettait par ailleurs en évidence la nécessité d’accroître la notoriété d’une station éloignée des bassins de vie pour attirer une nouvelle clientèle pour des prestations de balnéothérapie dans un contexte très concurrentiel.

L’accroissement de fréquentation retenu pour calculer l’équilibre économique de la concession au long terme n’allait donc pas de soi et si le concessionnaire n’atteignait pas ces ambitieux objectifs, c’est tout l’équilibre du montage qui serait en péril, avec, en cas de résiliation anticipée de la concession, une prise en charge des actifs non amortis par le concédant, c’est-à-dire le SIVU et, derrière, lui, les communes. La chambre a ainsi observé que, quand bien même le risque d’exploitation était effectivement transféré au concessionnaire, un échec de l’exploitation entraînerait de lourdes conséquences financières pour le SIVU, dont l’équilibre financier restait fragile. Elle a rappelé, à cet égard, que le syndicat devrait assurer, dans le cadre de la concession, le financement de 7 M€ d’investissements projetés (subvention au concessionnaire, aménagement du jardin aromatique et travaux de forage) et que le soutien des deux communes, comme l’augmentation de leur participation financière en 2018, présentait des limites, notamment au regard du périmètre budgétaire modeste de la commune d’Allègre-les-Fumades.

Ces deux exemples d’imbrication de contrôle des actes budgétaires et de contrôle des comptes et de la gestion, qui reposent sur des procédures contradictoires, des décisions collégiales et la publicité des documents adoptés, sont caractéristiques du positionnement des chambres régionales et territoriales des comptes en tant qu’institutions expertes indépendantes. Si leurs avis et observations, non prescriptifs, ne sont pas nécessairement toujours suivis à la lettre, ils alertent, mettent en lumière, nourrissent la réflexion, suscitent le débat, servent de référence. Au-delà de leurs effets pratiques directs, l’utilité de ces procédures locales est encore accentuée lorsque, comme cela a été le cas pour le dossier du thermalisme, elles sont relayées par des travaux menés sous l’égide de la Cour des comptes, qui peuvent alors se conclure sur des recommandations d’ensemble aux collectivités concernées par une même activité, en l’espèce la région, voire aux services de l’État. Leur diffusion est également amplifiée géographiquement et temporellement : à l’heure où la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19 affecte particulièrement ce secteur d’activité, des articles de presse font toujours référence à cette publication.

Paule GUILLOT, Marie-Odile ALLARD, Denys ECHENE

Notes de bas de pages

  • 1.
    Cass. crim., 7 sept. 2004, n° 04-80010: Bull. crim., n° 200.
  • 2.
    CE, 30 déc. 2003, n° 251120.
  • 3.
    C. pén., art. 314-1.
  • 4.
    C. pén., art. 432-10.
  • 5.
    C. pén., art. 432-11.
  • 6.
    C. pén., art. 432-15.
  • 7.
    C. com., art. L. 241-3 ; C. com., art. L. 242-6.
  • 8.
    Cons. const., 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC.
  • 9.
    Cons. const., 17 mai 2019, n° 2019-783 QPC.
  • 10.
    CE, 30 déc. 2013, n° 359287.
  • 11.
    Cons. const., 5 juill. 2019, n° 2019-795 QPC.
  • 12.
    C. comptes, 9 févr. 1984, Ellacott consorts : Rec. C. comptes, p. 176 – C. comptes, 17 oct. 1987, Agard, département de la Gironde : Rec. C. comptes, p. 301.
  • 13.
    Malverti C.et Beaufils C., « L’enrichissement en cause : le préjudice financier en dépense devant le juge des comptes », AJDA 2020, p. 289.
  • 14.
    V. les conclusions de Mme Suzanne von Coester sur l’affaire CE, 9 mars 2016, n° 380105, Grand Port Maritime de Dunkerque ; ainsi que la décision CE, 22 févr. 2017, n° 397924, Grand Port maritime de Rouen.
  • 15.
    V. C. comptes, 7e ch., 4 mai 2016, n° S2016-0732, Établissement public d’aménagement Orly Rungis Seine Amont.
  • 16.
    Damarey S., « Le manquement du comptable public à ses obligations de contrôle cause-t-il systématiquement un préjudice financier à l’organisme concerné ? », BJCL 2019, p. 883.
  • 17.
    Le recouvrement en cours d’instance d’une somme irrégulièrement payée conduit le juge à prononcer un non-lieu à charge. En ce sens : C. comptes, 4e ch., 13 avr. 2017, n° S2017-1136, Commune de l’Entre-Deux.
  • 18.
    L. n° 63-156, 23 févr. 1963, art. 60-I.
  • 19.
    En ce sens : CE, 22 juill. 2015, n° 373519, Fondation Roux.
  • 20.
    Vandendriessche X., « La responsabilité du comptable et le préjudice financier en dépenses, note sous CE, 6 déc. 2019, nos 418741 et 425542, concl. Dutheillet de Lamothe L. », GFP 2020, p. 127.
  • 21.
    Discours prononcé lors du colloque du 18 octobre 2019, sur la responsabilité des gestionnaires publics, co-organisé par la Cour des comptes et le Conseil d’État.
  • 22.
    C. comptes, 4e ch., 14 nov. 2019, n° 2019-2643, Établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie : Damarey S. et Vandendriessche X., « Jurisprudence financière. “Chronique de jurisprudence financière, novembre 2019 à février 2020” », GFP 2020, p. 153, n° 2.
  • 23.
    Liste du 1er avr. 1979, des immeubles classés parmi les monuments historiques au cours de l’année 1978 : JO, 1er avr. 1979, p. 2896.
  • 24.
    Rapport de la Cour des comptes, Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000-2010, mars 2011, p. 99.
  • 25.
    D. n° 2003-1300, 26 déc. 2003, art. 5, portant création de l’Établissement public du musée d’Orsay : JO, 30 déc. 2003, p. 22464.
  • 26.
    D. n° 2003-1300, 26 déc. 2003, art. 5, portant création de l’Établissement public du musée d’Orsay : JO, 30 déc. 2003, p. 22464.
  • 27.
    A. 5 mai 2017, fixant les seuils de valeur à partir desquels le conseil artistique des musées nationaux est consulté : JO, 10 mai 2017.
  • 28.
    La commission des acquisitions est présidée par le président de l’établissement public. Elle comprend, outre son président, le directeur des musées de France ou son représentant ; le président de la société des Amis du musée d’Orsay ou son représentant ; deux membres élus pour 2 ans parmi les conservateurs en fonction affectés aux musées d’Orsay, de l’Orangerie des Tuileries et Hébert ; sept membres nommés pour une durée de 3 ans renouvelable par arrêté du ministre chargé de la culture, dont un chef de grand département (A., 23 janv. 2004, portant composition et fonctionnement de la commission des acquisitions de l’Etablissement public du musée d’Orsay, art. 1 : JO, 3 févr. 2004, p. 2386).
  • 29.
    Rapport de la Cour des comptes, Les musées nationaux après une décennie de transformations 2000-2010, mars 2011, p. 101.
  • 30.
    D. n° 2012-1246, 7 nov. 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, art. 19 : JO, 10 nov. 2012, p. 17713.
  • 31.
    Comme le prévoit pour le musée d’Orsay l’article 1 de l’arrêté du 28 avril 2015 relatif aux modalités d’exercice du contrôle budgétaire sur les organismes culturels : JO, 6 mai 2015, p. 7766.
  • 32.
    D. n° 2012-1246, 7 nov. 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, art. 38.
  • 33.
    A. 28 avr. 2015, relatif aux modalités d’exercice du contrôle budgétaire sur les organismes culturels, art. 10 : JO, 6 mai 2015, p. 7766.
  • 34.
    L. fin. rect. 2011 n° 2011-1978, 28 déc. 2011 : JO, 29 déc. 2012, p. 22510.
  • 35.
    L. fin. n° 63-156, 23 févr. 1963, art. 60 : JO, 24 févr. 1963, p. 1818.
  • 36.
    Lascombe M. et Vandendriessche X., « La modernisation de la responsabilité des comptables publics », RFDA 2007, p. 442.
  • 37.
    L. fin. rect. 2011 n° 2011-1978, 28 déc. 2011 : JO, 29 déc. 2012, p. 22510.
  • 38.
    Kerneis-Cardinet M., « Le nouveau régime de responsabilité du comptable public, un régime qui ne veut pas révéler son nom », RFDA 2014, p. 393.
  • 39.
    D. n° 2012-1386, 10 déc. 2012, portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 : JO, 12 déc. 2012, p. 19409.
  • 40.
    Girardi J.-L., « Les incertitudes nées de l’application de la réforme du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics », GFP 2017, n° 2, p. 89 à 96.
  • 41.
    Damarey S., « Le préjudice financier, nouveau critère de la responsabilité du comptable public », AJDA 2017, p. 1435 à 1440, n° 25.
  • 42.
    Le juge a une conception large des pièces pouvant être prises en compte pour apprécier si la créance peut être regardée comme irrécouvrable à la date du manquement (CE, 22 févr. 2017, n° 397924, Grand port maritime de Rouen : Damarey S. et a., « Chronique de jurisprudence financière », GFP 2017, p. 133 à 152, n° 4.
  • 43.
    CE, sect., 27 juill. 2015, n° 370430, Min. chargé du budget c/ parquet général de la Cour des comptes : Rec. Service des impôts des entreprises de Saint-Brieuc Est ; AJDA 2015, p. 1511 et 2142, chron. Dutheillet de Lamoth L. et Odinet G. ; BJCL 2015, p. 610, concl. De Lesquen X. ; BJCL 2015, p. 619, obs. Damarey S. ; GFP 2015, p. 154, n° 6, chron. Damarey S. et a.
  • 44.
    CE, 22 févr. 2017, Grand port maritime de Rouen, n° 397924 : Damarey S. et a., « Chronique de jurisprudence financière », GFP 2017, p. 133 à 152, n° 4.
  • 45.
    C. comptes, 4e et 8e ch., 18 avr. 2016, n° 2016-1234, École nat. supérieure Louis Lumière ; C. comptes, 6e ch., 27 sept. 2016, n° 2016-3023, CROUS de Rennes.
  • 46.
    C. comptes, 28 avr. 2017, n° 2017-1390, France Agrimer : GFP 2017, p. 150, n° 6 – C. comptes, 19 mars 2019, n° 2019-0468, Agence des systèmes d’information partagés de santé : GFP 2019, p. 123, n° 4 – C. comptes, 18 juill. 2019, n° 2019-1777, Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai) : GFP 2019, p. 170, n° 6.
  • 47.
    Dutheillet de Lamothe L., concl. sous CE, sect., 6 déc. 2019, n° 418741, Mme B, A. – CE, sect., 6 déc. 2019, n° 425542, ministre de l’Action et des Comptes publics, A. :GFP 2020, p. 112, n° 2.
  • 48.
    CE, sect., 6 déc. 2019, n° 418741, Mme B (ONIAM) ; CE, sect., 6 déc. 2019, n° 425542, ministre de l’Action et des Comptes publics (DRFIP Bretagne) : « L’enrichissement sans cause : le préjudice financier devant le juge des comptes », AJDA 2020, p. 289, n° 5, note Malverti A. et Beaufils C.
  • 49.
    C. comptes, 17e ch., 5 janv. 2018, n° 2017-3987, Office National des Accidents Médicaux (ONIAM).
  • 50.
    Migaud D., premier président de la Cour des comptes, discours d’ouverture du colloque « La responsabilité des gestionnaires publics », 18 oct. 2019.
  • 51.
    Cette mission s’apparente à un audit financier et organisationnel. Même si la chambre n’y agit pas en tant que juge et n’a que « le pouvoir de dire », son rapport est public et peut comporter des recommandations.
  • 52.
    Cinq fondements ont été prévus : budget non adopté dans les délais légaux (CGCT, art. L. 1612-2), budget adopté en déséquilibre (CGCT, art. L. 1612-5), rejet du compte administratif (CGCT, art. L. 1612-12), compte administratif faisant apparaître un déficit excédant un seuil légal (CGCT, art. L. 1612-14), défaut d’inscription d’une dépense obligatoire (CGCT, art L. 1612-15).
  • 53.
    Le contrôle des actes des sociétés d’économie mixte locales est un dispositif prévu par loi du 7 juillet 1983, relative aux sociétés d’économie mixte locales.
  • 54.
    Loi d’orientation du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République.
  • 55.
    Toutefois, la chambre des comptes peut être également saisie par le comptable public ou un créancier en cas de non-inscription au budget des crédits suffisants pour couvrir une dépense obligatoire (CGCT, art. L. 1612-15).
  • 56.
    Toutefois, si le préfet s’écarte des propositions de la chambre, il doit assortir sa décision d’une motivation explicite.
  • 57.
    À l’exception de la décision par laquelle la chambre des comptes rejette une demande tendant à ce qu’elle constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget d’une collectivité.
  • 58.
    Rapports publics annuels de la Cour des comptes 2019 et 2020.
  • 59.
    En 2018, respectivement, 48, 44 et 40 avis rendus.
  • 60.
    Le délai est d’1 mois dans tous les cas de saisine, à compter de la réception de l’ensemble des documents nécessaires au traitement du dossier.
  • 61.
    Ce secteur d’activité compte de nombreux établissements de petite taille, dont la fragilité est susceptible d’affecter les communes ou EPCI qui les portent : depuis 2015, sept avis budgétaires ont été rendus par les CRC à ce sujet : 3 en Occitanie, 3 en Auvergne-Rhône-Alpes, 1 en Nouvelle-Aquitaine.
  • 62.
    Sur la période récente, on peut également citer, par ex. l’avis budgétaire du 21 novembre 2014 rendu par la CRC Centre Limousin relatif au syndicat mixte interdépartemental et régional de Vassivière préconisant un plan de redressement sur plusieurs exercices, suivi d’un CCG dont le rapport d’observations définitives a été notifié en mars 2020, les avis des 30 novembre 2017 (défaut d’inscription de dépenses obligatoires) et 11 juin 2018 (budget adopté en déséquilibre) rendus par la CRC Nouvelle-Aquitaine sur la commune de Brie-sous-Matha, suivis d’un CCG dont le rapport d’observations définitives a été notifié en octobre 2019 ou encore, les avis successifs rendus par la CRC Île-de-France sur les comptes administratifs en déficit de la commune de Grigny, suivis d’un CCG dont le rapport d’observations définitives a été notifié en octobre 2018.
  • 63.
    La capacité d’accueil n’est que de 420 curistes par jour, répartis sur deux sites ; en outre, la fréquentation annuelle est en déclin : 4 115 curistes en 2012, 3 893 curistes en 2016.
  • 64.
    En septembre 2016, le tribunal de commerce a décidé de la continuation de l’activité, dans le cadre d’un plan de redressement prévoyant le remboursement du passif exigible en 7 ans.
  • 65.
    L’avis est consultable sur le site de la Cour des comptes à l’adresse https://www.ccomptes.fr/fr/publications/commune-de-capvern-1er-avis-hautes-pyrenees.
  • 66.
    Procédure exceptionnelle prévue par l’article D. 2311-14 du Code général des collectivités territoriales.
  • 67.
    Ces travaux ont donné lieu à la publication d’une insertion dans le rapport public annuel de la Cour publié en février 2019 : « Thermalisme et collectivités territoriales, un système fragile : le cas occitan ».
  • 68.
    Le rapport d’observations définitives a été notifié en août 2018 et est consultable sur le site de la Cour des comptes à l’adresse https://www.ccomptes.fr/fr/publications/commune-de-capvern-hautes-pyrenees.
  • 69.
    https://www.ladepeche.fr/article/2018/12/05/2919001-les-thermes-ne-sont-ni-a-vendre ni à transférer.
  • 70.
    La commune d’Allègre-les-Fumades, qui compte 900 habitants, est située à une vingtaine de kilomètres d’Alès.
  • 71.
    La chambre a réalisé un double contrôle : celui du SIVU et celui de la SEM ; ces rapports sont consultables sur le site de la Cour des comptes à l’adresse https://www.ccomptes.fr/fr/publications/syndicat-intercommunal-vocation-unique-sivu-pole-sante-bien-etre-ales-les-fumades-gard et /societe-gardoise-de-thermalisme-sogatherm-gard.
  • 72.
    Le SIVU s’est développé sans la participation des établissements publics de coopération intercommunale auxquels adhèrent les deux communes : la commune d’Allègre-les-Fumades appartenant à une communauté de communes, celle d’Alès à une communauté d’agglomération.
  • 73.
    Le montant de l’investissement était estimé à 10 M€ HT, dont 8 M€ pour la rénovation et l’extension de l’établissement et la création d’un parc hôtelier de 40 chambres.
  • 74.
    L’article R. 1411-6 du Code général des collectivités territoriales dispose que « La chambre rend un avis motivé dans lequel elle examine notamment les modalités de passation, l’économie générale de la convention ainsi que son incidence financière sur la situation de la collectivité ou de l’établissement public concerné ».
  • 75.
    L’article R. 2142-18 du Code de la commande publique prévoit que : « Lorsque le nombre de candidats satisfaisant aux critères de sélection des candidatures est inférieur au nombre minimum, l’autorité concédante peut continuer la procédure avec le ou les seuls candidats sélectionnés ». Ainsi le SIVU pouvait régulièrement poursuivre la procédure avec un seul candidat.
  • 76.
    L’avis est consultable sur le site de la Cour des comptes à l’adresse https://www.ccomptes.fr/fr/publications/ syndicat-intercommunal-vocation-unique-sivu-pole-sante-bien-etre-ales-les-fumades.
  • 77.
    Le droit réel immobilier du bail à construction s’attache, à la fois, aux constructions et au sol sur lequel elles sont édifiées : ce type de bail paraissait donc traditionnellement ne pouvoir être envisagé que sur le domaine privé dans la mesure où conférer des droits réels à des tiers constitue un démembrement de propriété contraire au principe d’inaliénabilité du domaine public ; cette conception restrictive a toutefois été remise en cause par le Conseil d’État dans sa décision précitée.

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Référence : LPA 14 Jan. 2021, n° 155h5, p.3

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