A – Les normes de la Constitution

B – Normes constitutionnelles non invocables dans le cadre de la QPC

L’article 61-1 ne permet de poser des questions de constitutionnalité qu’à l’encontre de dispositions qui méconnaissent des droits ou des libertés que la Constitution garantit. Toute norme constitutionnelle ne constitue pas, pour autant, un droit ou une liberté. C’est ce qui ressort de la décision n° 2014-445 QPC du 29 janvier 2015, Société Thyssenkrupp Electrical Steel Ugo SAS. Pour contester, devant le juge judiciaire, la constitutionnalité de l’article 265 C du Code des douanes, cette société invoquait, en dehors du grief d’inintelligibilité de la loi qui a été écarté par le Conseil, la méconnaissance de sa propre compétence par le législateur. Néanmoins, le Conseil a rappelé son considérant de principe selon lequel ce grief ne peut être invoqué à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit7. Si l’article 34 prévoit que « La loi fixe les règles concernant (…) l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », la méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence « dans la détermination de l’assiette ou du taux d’une imposition n’affecte par elle-même aucun droit ou liberté que la Constitution garantit » (cons. 9). Le renvoi au décret du soin de fixer des règles relatives à l’assiette des taxes intérieures de consommation dont un contribuable peut être exonéré lorsqu’un produit énergétique fait l’objet d’un « double usage » au sens du 2° du paragraphe I de l’article 265 C du Code des douanes n’était pas contraire à la Constitution.

Dans la décision n° 2015-459 QPC du 26 mars 2015, M. Frédéric P., le Conseil constitutionnel a été conduit à faire utilisation d’une jurisprudence déjà établie, à propos du droit de présentation de certaines professions libérales. Il avait été confronté à cette question dans la décision n° 2014-429 QPC du 21 novembre 2014, M. Pierre T., pour le droit de présentation des notaires8. Dans la décision n° 459 c’est le droit de présentation des greffiers des tribunaux de commerce qui est au centre de l’espèce. Dans un cas comme dans l’autre ce sont les dispositions de l’article 91 de la loi de finances du 28 avril 1816 qui étaient contestées en ce que cette loi autorisait les avocats à la Cour de cassation, notaires, greffiers, huissiers, courtiers, commissaires-priseurs à « présenter à l’agrément de Sa Majesté des successeurs, pourvu qu’ils réunissent les qualités exigées par les lois ». Le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce avait souhaité faire une intervention devant le Conseil constitutionnel pour défendre le principe selon lequel la profession de greffier ne faisait pas partie des « dignités, places ou emplois publics » mais ne constituait qu’une profession réglementée dans un cadre libéral. M. Pierre T., dont il y a fort à parier qu’il s’agit du requérant de la décision n° 429 QPC précitée, admis à présenter également des observations en intervention, soutenait, comme on pouvait s’y attendre, la même argumentation que M. Frédéric P. (le juridiquement correct oblige à désigner des personnes de cette manière cachée légèrement ridicule et qui s’apparente parfois à des secrets de polichinelle !).

S’agissant des notaires, le Conseil n’avait pas eu à se prononcer sur l’éventuelle inconstitutionnalité de cette disposition ancienne car le Conseil avait jugé que le grief d’atteinte au principe d’égale admissibilité aux « dignités, places et emplois publics » garanti par l’article 6 de la Déclaration des droits ne pouvait pas trouver à s’appliquer. Pour reconnaître que cette loi méconnaissait ce principe, encore faut-il que les greffiers des tribunaux de commerce puissent être considérés comme exerçant une fonction qui est au nombre des « dignités, places et emplois publics » au sens de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789. Si les greffiers des tribunaux de commerce sont bien des officiers publics et ministériels au sens de l’article L. 741-1 du Code de commerce, ils peuvent exercer cette profession à titre individuel, en qualité de salarié d’une personne physique ou morale titulaire d’un greffe de tribunal de commerce, sous forme de sociétés civiles professionnelles ou sous forme de sociétés d’exercice libéral ; « qu’ainsi, les greffiers des tribunaux de commerce exercent une profession réglementée dans un cadre libéral au sens du paragraphe I de l’article 29 de la loi du 22 mars 2012 » (cons 9). L’argumentation est donc la même que celle qui a été adoptée pour les notaires en 2014, ce qui ne surprend guère. La conclusion est alors, sans surprise, identique : « Considérant qu’il résulte de ce qui précède que, s’ils participent à l’exercice du service public de la justice et ont la qualité d’officier public et ministériel nommé par le garde des Sceaux, les greffiers des tribunaux de commerce titulaires d’un office n’occupent pas des « dignités, places et emplois publics » au sens de l’article 6 de la Déclaration de 1789 ; que, par suite, le grief tiré de ce que le droit reconnu aux greffiers des tribunaux de commerce de présenter leurs successeurs à l’agrément du garde des Sceaux méconnaîtrait le principe d’égal accès aux dignités, places et emplois publics est inopérant » (cons. 10). Le Conseil n’a, néanmoins, pas retenu deux différences existant entre les notaires et les greffiers des tribunaux de commerce : les seconds appartiennent à la juridiction commerciale et les justiciables n’ont pas le choix du greffier. Ces deux arguments plaidant en faveur d’un traitement différent pour les greffiers n’ont pas été retenus.

Le requérant faisait également valoir que ces dispositions méconnaissaient l’obligation de nationalisation d’un service public national ou d’un monopole de fait prévue par le neuvième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui dispose que : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». Alors même que cette disposition est susceptible de porter atteinte au droit de propriété et à celui d’exercer une profession de son choix, le Conseil a jugé qu’elle n’institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit (cons 6). Le Conseil n’avait jamais été saisi du grief tiré de ce neuvième alinéa dans le cadre de la QPC9. Cette disposition constitutionnelle ne crée aucun droit au profit des personnes et ne s’adresse qu’au seul législateur, comme l’article 6 de la Charte de l’environnement qui intéresse les politiques publiques promouvant le développement durable10 ou l’article 14 de la Déclaration des droits relatif au consentement à l’impôt11.

MV

C – L’articulation entre le droit interne et les normes internationales et européennes

Apologie de la déchéance

Cons. const., 23 janv. 2015, n° 2014-439 QPC, M. Ahmed S. Il n’est pas rare que le Conseil constitutionnel ait à rendre ses décisions à la suite de débats parlementaires et citoyens particulièrement houleux. La présente décision offre plutôt l’illustration d’un positionnement inverse où la décision a lieu en amont. C’est en effet avant les grands débats politico-socio-psychologiques que le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer sur la constitutionnalité de la déchéance de nationalité.

Les faits à l’origine de la QPC étaient classiques. M. Ahmed S. ayant acquis la nationalité française en 2002 avait été condamné en 2013 à une peine de 7 ans d’emprisonnement pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme. Le 28 mai 2014, il fut déchu de sa nationalité française en vertu des articles 25 et 25-1 du Code civil. C’est cette décision qu’il a contestée tout en posant une QPC portant sur les deux articles du Code civil ainsi que l’article 421-2-1 du Code pénal. Le Conseil constitutionnel a été saisi le 31 octobre 2014.

La QPC portait en réalité sur la procédure de déchéance de nationalité dans sa version législative pertinente au moment des faits. Cette procédure a des racines particulièrement anciennes sur lesquelles il convient de se pencher un temps pour mieux comprendre les griefs articulés par le requérant.

La procédure de déchéance de nationalité, civile à l’origine, est devenue administrative dès 1928 avant d’être codifiée par le Code de la nationalité, puis par le Code civil aux articles 25 et 25-1 avec la loi du 22 juillet 1993. Dans son mécanisme, elle ne s’applique qu’aux Français ayant acquis la nationalité française, mais pas aux Français d’origine ; c’est pourquoi, elle rencontre une limite importante qui consiste à empêcher qu’elle ne puisse conduire à une apatridie12. Depuis 1993, la procédure a relativement peu évolué, mise à part les cas d’ouverture du recours à la déchéance ; élargissement qui faisait l’objet des critiques de constitutionnalité en l’espèce.

La décision du Conseil constitutionnel n° 439 QPC pourrait être qualifiée de décision confirmative à plusieurs égards (I) avant d’être abordée comme une décision qui offre à la procédure de déchéance et à ses élargissements successifs une véritable labellisation constitutionnelle (II).

I. Une décision de confirmation

A. L’existence d’une décision antérieure

La décision n° 439 QPC commentée signe une reprise de la précédente décision de constitutionnalité rendue par le Conseil constitutionnel à propos de la procédure de déchéance de nationalité. La loi tendant à renforcer la répression du terrorisme de 1996 et spécialement son article 12 qui enrichissait l’article 25 du Code civil relatif à la déchéance d’un cas de recours concernant les crimes ou délits constituant un acte de terrorisme, avait en effet fait l’objet d’un examen par la décision n° 96-377 DC13. Le Conseil avait rejeté l’ensemble des griefs formulés par la requête – en substance assez identiques aux griefs développés par la QPC de l’espèce – à l’encontre de la procédure.

Un élément de technique contentieuse, qui est fort instructif sur la proximité de la décision de 2015 avec celle de 1996, mérite à ce stade d’être relevé.

Tel que le prévoit l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, les juges saisis d’une QPC sont chargés à chaque stade de sa transmission de vérifier que la question n’a pas déjà été « jugée » par le Conseil constitutionnel dans « les motifs et le dispositif »14 d’une précédente décision de constitutionnalité. Les deux conditions ont été considérées comme cumulatives par le Conseil constitutionnel.

En l’espèce, la disposition législative, bien que spécialement examinée dans les motifs, n’apparaissait pas dans le dispositif en vertu d’une pratique rédactionnelle constante dans les décisions du Conseil dans les années 1990 et qui consistait à ne plus confirmer dans le dispositif les dispositions à l’encontre desquelles les griefs avaient été rejetés. Cette rédaction marquait une prudence du Conseil face à la déclaration de constitutionnalité qui semblait cohérente de manière à préserver un espace au contrôle a posteriori dont l’instauration était déjà discutée à l’époque.

Néanmoins, au fil de la pratique des QPC depuis 2010, cette rédaction a pu apparaître carentielle dès lors que la plupart des motivations acquises dans les années 1990 se trouvaient confirmées des années plus tard. Aussi, par une décision n° 2010-104 QPC, le Conseil constitutionnel a consacré une solution utile au re-jugement des dispositions précédemment examinées durant la période des années 1990, en reprenant, par une référence directe, les motifs de sa précédente décision de constitutionnalité15. Il s’agit d’une rédaction « par référence » qui permet au juge d’économiser une motivation en référence à sa précédente décision. De plus, en utilisant ainsi la décision antérieure, le juge lui donne « une nouvelle jeunesse ». Indirectement le Conseil passe en revue toutes les évolutions ayant affecté une législation ; une telle technique s’est trouvée particulièrement utile en l’espèce.

C’est ainsi que le Conseil constitutionnel a fait application de sa jurisprudence n° 104 QPC en jugeant la QPC recevable malgré l’examen antérieur du fait du dispositif lacunaire de la décision de 1996 ; c’est ce qu’avait déjà jugé le Conseil d’État en acceptant de transmettre la question au Conseil constitutionnel. Néanmoins, ce dernier a repris pour l’essentiel le raisonnement qu’il avait tenu en 1996 au sujet de l’élargissement de la déchéance aux crimes et délits constituant des actes de terrorisme figurant au 1° de l’article 25 du Code civil (cons. 5). Répondant au grief – identique en 1996 et en 2015 – d’une violation du principe d’égalité dès lors que les personnes ayant acquis la nationalité française et ceux l’ayant de naissance se trouvent traités différemment, le Conseil a considéré que la disposition législative consacrait bien une discrimination mais qu’elle correspondait à une différence de situation réelle. Cette discrimination étant par ailleurs en lien direct avec l’objectif – que le Conseil avait déjà dégagé dans sa décision n° 96-377 DC – de « lutte contre le terrorisme » (cons. 13).

Ce faisant, le Conseil constitutionnel a laissé le soin au législateur de défendre une conception particulière de la nationalité en faisant de cette notion un élément de la souveraineté de l’État et en l’assimilant à un certain « mérite » national qui peut sembler ancien. Le législateur et le Conseil l’ont néanmoins remis au goût du jour.

B. La réaffirmation d’une jurisprudence constante

La référence au principe d’égalité par les requérants a conduit à une solution convenue de la part du Conseil constitutionnel. Dès lors qu’une différence de situation et un objectif d’intérêt général sont avérés, l’application du principe se trouve aisément tempérée et l’on dénote à cet égard la particulière habileté du requérant qui avait entendu solliciter du Conseil qu’il pose deux questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne au sujet du principe d’égalité défini par l’article 20 de la Charte des droits fondamentaux. Une inégalité serait créée devant la législation européenne entre Français de naissance et Français naturalisés dès lors qu’un individu déchu se verrait privé de sa citoyenneté européenne. Enfin, la deuxième question aurait porté toujours sur le principe de non-discrimination mais cette fois-ci tel qu’il est porté par l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux.

Pour répondre à ces sollicitations, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser sa jurisprudence relative à la question préjudicielle auprès de la Cour de justice de l’Union européenne. Le juge a confirmé que les circonstances offertes dans l’unique décision de transmission de question préjudicielle en QPC16 étaient tout à fait particulières à la procédure de mandat d’arrêt européen. Cette procédure se trouve en effet délimitée – au vu de son fondement constitutionnel (article 88-2) – par les décisions des organes de l’Union européenne. Aussi avant de contrôler la constitutionnalité de la procédure, le Conseil constitutionnel était clairement tenu d’identifier la marge de manœuvre que le droit de l’Union conservait aux États membres pour pouvoir utilement exercer son contrôle dans un strict respect du droit de l’Union qui est explicitement imposé par la référence constitutionnelle. Aussi, en l’espèce, le Conseil constitutionnel a confirmé qu’en dehors de ces cas où la norme constitutionnelle entend limiter la marge de manœuvre du constituant, et partant du contrôle de constitutionnalité, il appartient aux juges ordinaires de contrôler la conventionalité des lois ; ce qui a conduit à rejeter les conclusions (cons. 6).

II. Une décision de légitimation

A. Un « label » offert aux élargissements de la déchéance

La question centrale posée par la QPC consistait à critiquer l’élargissement de la procédure de déchéance de nationalité aux actes de terrorisme. À l’origine, l’article 25 prévoyait en effet que la déchéance de nationalité pouvait être appliquée dans quatre cas17 au titre desquels figure celui de l’individu condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation18, qui a été enrichi par la loi du 22 juillet 1996 aux individus condamnés « pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme »19. L’élargissement des cas de recours à la déchéance de nationalité aux crimes et délits pour acte de terrorisme constitue un élargissement législatif qui a profondément modifié la nature de la procédure de déchéance dès lors que celle-ci n’est plus associée aux seuls crimes mettant en cause l’individu dans sa nationalité. En effet, les crimes d’atteinte aux intérêts de la nation, d’actes contre un titulaire de l’autorité publique et d’actes incompatibles avec la qualité de Français étaient associés à une certaine philosophie de la déchéance que les cas d’actes de terrorisme modifient. Ainsi, la QPC de 2015 ravive la liaison de cette déchéance de nationalité pour les crimes et délits les plus graves aux droits pénaux protégés. Les griefs de 2015 ont donc renouvelé l’intérêt d’une décision de constitutionnalité sur ces questions de libertés personnelles que la requête parlementaire de 1996 n’avait pas mises en lumière.

B. Une déchéance largement jugée conforme

Malgré le renouvellement de la déchéance de nationalité, le Conseil n’a pas modernisé son raisonnement ; l’absence de nécessité de recourir au changement des circonstances pour juger à nouveau la disposition législative ne l’y a sans doute pas incité.

Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité fut le plus rapide à évacuer par le Conseil. Les modifications législatives intervenues depuis 1996 avaient conduit à des griefs portant sur le délai durant lequel la déchéance pouvait s’appliquer. Après plusieurs modifications législatives, l’article 99 du Code de la nationalité de 1948 a en effet modifié la condition de délai qui figure au sein de l’article 25-1 et qui consiste en une forme de double délai. L’article 25-1, premier alinéa, pose un premier délai relatif à la date des faits incriminés. Depuis une modification législative de 200320, les actes commis, même avant l’acquisition de la nationalité, peuvent être poursuivis dans les dix ans de l’acquisition. Enfin, le deuxième alinéa de l’article 25-1 ajoute un second délai qui concerne cette fois-ci le prononcé de la déchéance qui doit courir dans les dix ans à compter de la perpétration des faits. Spécifiquement pour les actes de terrorisme21, les deux délais sont portés de 10 à 15 ans.

Ce sont ces deux modifications du délai qui ont été jugées conformes en l’espèce. Le Conseil a considéré que la prise en compte d’actes commis avant l’acquisition de la nationalité n’était pas un allongement du délai mais simplement une adaptation de la législation à des faits dont la gravité est telle qu’ils auraient justifié que la nationalité ne soit pas accordée au préalable. Enfin, l’allongement des deux délais pour les actes de terrorisme a paru justifié par le Conseil – suivant en cela le raisonnement des observations du Gouvernement – par l’extrême gravité des faits poursuivis et la spécificité des poursuites, particulièrement échelonnées dans le temps. C’est cette gravité particulière des faits poursuivis qui a constitué l’objectif législatif autour duquel le contrôle de constitutionnalité s’est articulé pour justifier la proportionnalité de la discrimination législative. On note que toute référence à l’ordre public est soigneusement évitée par le Conseil au point que cet objectif législatif de « gravité des faits poursuivis », parce qu’il est nouveau, affaiblit quelque peu le raisonnement.

Le grief tiré de la méconnaissance de la proportionnalité des peines a connu le même sort. Il convient au préalable de rappeler que les exigences de l’article 8 de la Déclaration de 1789 s’appliquent à toute sanction ayant le caractère d’une punition, c’est-à-dire aux sanctions administratives comme c’est le cas de la déchéance de nationalité. Néanmoins l’appréciation de la proportionnalité des peines ne mène pas le Conseil constitutionnel à un examen aussi minutieux qu’à l’accoutumée. En effet, en matière pénale la proportionnalité d’une sanction aux faits sanctionnés relève d’une appréciation qui est l’apanage du législateur au sujet de laquelle le Conseil ne s’autorise qu’un contrôle limité à l’erreur manifeste. Confirmant sa prudence habituelle – et reprenant sa décision de 1996 – le Conseil a jugé la sanction proportionnée à l’objectif susmentionné. Ce dernier se trouve donc avoir justifié la presque intégralité de la décision de conformité.

Il n’empêche que la justification par la gravité des faits démontre l’absence d’un réel contrôle de constitutionalité de fond sur les choix du législateur. Respectant la marge de manœuvre punitive de ce dernier, le Conseil constitutionnel est amené à justifier assez largement ses choix répressifs sans exercer un contrôle suffisamment balancé par des objectifs concurrents qui pourraient être tirés de l’égalité, la liberté individuelle ou encore la nécessité des peines. Il n’empêche qu’il en va de la déchéance de nationalité comme de toute une série de sanctions administratives ou pénales sévères : rétention de sûreté, perpétuité réelle, qui correspondent à des choix de politique pénale que le Conseil n’a pas les moyens constitutionnels de contrôler.

En dernier lieu, le Conseil constitutionnel s’est penché sur les griefs soulevés par une association « SOS soutien ô sans papiers » intervenante extérieure dans l’affaire et qui semblaient dépourvus de pertinence. Le droit au respect de la vie privée, dégagé de l’article 2 de la Déclaration de 1789, semblait assez éloigné de la mesure de déchéance de nationalité, sauf à l’associer à la nécessité d’une vie familiale normale que le Conseil constitutionnel n’approche qu’avec parcimonie. En matière de nationalité, la référence à la vie privée était donc peu pertinente à elle seule dès lors que cette notion peut également apparaître – sous un angle que l’on pourrait qualifier d’« objectif » par opposition à une vision plus subjective – comme un instrument juridique aux mains de l’État souverain. C’est ce que confirme la jurisprudence constitutionnelle qui a toujours concilié le respect de la vie privée avec la compétence législative en matière de nationalité, justifiant ainsi un rejet rapide et efficace des griefs au considérant 22. Enfin, l’association « SOS soutien ô sans papiers » entendait ajouter qu’une forme de sécurité juridique associée aux situations légalement acquises se trouvait déstabilisée par la déchéance. Cette argumentation semble mélanger l’exigence de stabilité des relations juridiques, que le Conseil associe aux articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789, et le principe général de sécurité juridique qui n’a qu’une valeur de principe général du droit dégagé par le Conseil d’État22. Or, pour paraphraser René Chapus, il est acquis que ces derniers principes n’ont qu’une valeur infra législative mais supra décrétale. Là encore l’association en question fonctionne sur la base du sous-entendu puisque l’on croit déceler dans son argumentation une référence aux « espérances légitimes » récemment consacrées par le Conseil constitutionnel en matière fiscale23. Outre que l’on puisse estimer que la protection constitutionnelle de ces espérances soit réservée à la matière fiscale, dont la complexité ontologique est acquise, on ne peut ignorer que la requête fait fausse route en invoquant cette jurisprudence à l’appui de la critique d’une mesure législative non rétroactive. C’est effectivement pour protéger l’espérance qu’une législation aurait pu créer, que le Conseil constitutionnel a entendu moderniser son contrôle des situations acquises.

La conformité des articles 25 et 25-1 du Code civil a donc été déclarée par le Conseil constitutionnel, lui permettant de « labelliser » du sceau de la constitutionnalité la procédure de déchéance de nationalité dans sa mouture actuelle. Remontant le temps, le Conseil a donc repris sa décision de 1996 pour l’appliquer à toutes les modifications législatives intervenues depuis lors dont il a confirmé la constitutionnalité. Le juge ignorait alors qu’il venait d’ouvrir la boîte de Pandore…

ACB

A – Les acteurs du contentieux constitutionnel (…)

B – La procédure devant le Conseil constitutionnel

C – Les techniques contentieuses (…)

D – L’autorité et les effets des décisions du Conseil constitutionnel

E – Les actes susceptibles de contrôle

A – Les pouvoirs politiques : le pouvoir exécutif

B – Les pouvoirs politiques : le Parlement et la procédure législative

C – Le pouvoir juridictionnel (…)

D – Le pouvoir financier (…)

E – Les collectivités décentralisées

F – La régulation des élections et des référendums

A – Les libertés

B – Le droit de propriété

C – Le principe d’égalité

D – Le droits sociaux (…)

E – Les principes du droit répressif

F – Les garanties des droits