1 – Les validations législatives (…)

2 – Le contrôle de la procédure législative

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit à son alinéa 8 que : « Les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact. Les documents rendant compte de cette étude d’impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d’État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ». Dans sa décision n° 2015-715 DC en date du 5 août 2015 relative à la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, le Conseil a estimé que l’article 8 exige simplement que l’étude d’impact soit complète au moment de son dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie (cons. 5). Il importe donc peu qu’elle ait été incomplète au stade de l’examen par le Conseil d’État. Il estime également qu’au regard de son contenu, l’étude d’impact était suffisante. En conséquence, les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ont été respectées (cons. 5).

Cependant, le Conseil a, dans sa décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015, loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, fait évoluer sa jurisprudence sur le contrôle de la suffisance de l’étude d’impact. Il avait, dans un premier temps, considéré qu’il était compétent pour contrôler si l’étude d’impact était suffisante. Il avait alors toujours jugé « qu’au regard du contenu de l’étude d’impact, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 doit être écarté »1. Il considère maintenant que le grief tiré de la méconnaissance de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 ne peut être accueilli que si la Conférence des présidents a été saisie d’une « demande tendant à constater que les règles relatives aux études d’impact étaient méconnues » (cons. 4). Il transpose donc à cette situation la règle du préalable parlementaire, qui exige qu’une contestation soit portée devant l’assemblée parlementaire pour l’être devant le Conseil.

À propos de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, les requérants faisaient également valoir qu’en insérant de nombreuses dispositions par voie d’amendement, le gouvernement aurait contourné l’obligation d’étude d’impact. Le Conseil avait déjà jugé que les griefs tirés de la méconnaissance des exigences relatives aux projets concernant leur examen obligatoire par le Conseil d’État, leur dépôt par priorité sur le bureau du Sénat et leur présentation, étaient inopérants2. Ainsi, il refuse de considérer que le gouvernement pourrait contourner ses obligations relatives aux projets de lois en utilisant son droit d’amendement, garanti par l’article 45 de la Constitution. En conséquence, l’introduction de dispositions par le gouvernement par voie d’amendement ne constitue pas un détournement de procédure3, bien qu’elle permette de ne pas présenter d’étude d’impact sur ces dispositions. Le Conseil le réaffirme dans sa décision n° 2015-715 DC (cons. 7). Le moyen étant considéré comme inopérant, le Conseil n’exerce pas le moindre contrôle et, selon ce raisonnement, le gouvernement serait libre de présenter une « coquille vide » qu’il ne remplirait que par voie d’amendements.

Dans cette même décision n° 2015-715 DC, le Conseil refuse de considérer que le droit d’amendement du gouvernement serait limité par le « “rôle constitutionnel” de la commission saisie au fond d’un projet de loi » (cons. 11 à 13). Les requérants faisaient valoir que le gouvernement ne pouvait intégrer « des amendements qui n’avaient fait l’objet d’aucun débat en commission dans le texte considéré comme adopté en application du 3e alinéa de l’article 49 de la Constitution tant en nouvelle lecture qu’en lecture définitive devant l’Assemblée nationale » (cons. 11). Le Conseil avait déjà eu l’occasion de rappeler que « l’exercice de la prérogative conférée au Premier ministre par le 3e alinéa de l’article 49 n’est soumis à aucune condition autre que celles résultant de ce texte »4. Cependant, il n’avait pas été saisi d’un tel grief depuis 2008. La question était donc celle de savoir si la révision de 2008 avait conféré un rôle spécial à la commission saisie au fond, même en cadre de la procédure d’engagement de la responsabilité du gouvernement sur un texte. Le Conseil a donc considéré que « l’engagement de la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un projet ou proposition de loi devant l’Assemblée nationale peut intervenir à tout moment lors de l’examen du texte par l’Assemblée nationale, sans qu’il soit nécessaire que les amendements dont il fait l’objet et qui sont retenus par le gouvernement aient été débattus en commission ». Il considère ainsi que les modifications résultant de la révision constitutionnelle « n’ont eu ni pour objet ni pour effet de modifier les conditions dans lesquelles la prérogative conférée au Premier ministre par le 3e alinéa de l’article 49 de la Constitution est mise en œuvre » (cons. 13).

Dans cette décision, le Conseil a aussi été amené à trancher une question inédite : l’article 42 de la Constitution, prévoyant que la discussion porte en séance publique sur le texte adopté par la commission, est-il applicable lors de la lecture définitive ? Comme le rappelle le Conseil constitutionnel, l’article 45 de la Constitution prévoit que, dans le cas où l’Assemblée nationale est appelée à statuer définitivement, elle « peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat » (cons. 15) et l’article 114 du règlement de l’Assemblée nationale prévoit que « la commission saisie au fond détermine dans quel ordre sont appelés respectivement le texte de la commission mixte et le dernier texte voté par l’Assemblée nationale, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements votés par le Sénat » (cons 16). Cependant, le Conseil a estimé que cette réunion de la commission ne conduisait pas à l’adoption d’un texte au sens et pour l’application de l’article 42. Le Conseil a ainsi considéré que « les dispositions du premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, selon lesquelles la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 de la Constitution, ne sont pas applicables à cette lecture définitive » (cons. 17).

Le Conseil constitutionnel s’assure également que la mise en œuvre de la procédure du temps législatif programmé ne conduise à méconnaître ni les exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires5 ni à l’article 51-1 de la Constitution conférant des droits aux groupes d’opposition et minoritaires6. Dans sa décision n° 2015-715 DC, le Conseil a estimé que ces exigences ont été respectées en fixant à 50 heures la durée du temps législatif programmé pour l’examen en première lecture du projet de loi, en accordant un temps de 2 heures à chaque président de groupe et en attribuant un temps supplémentaire au cours de l’examen du projet de loi pour permettre la discussion d’articles sur lesquels des amendements avaient été déposés, par le gouvernement ou la commission saisie au fond, après l’expiration du délai opposable aux députés (cons. 10).

À propos de l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les sénateurs faisaient valoir que « l’absence de vote ou de consultation des membres de la commission par son président lors de cette réunion a porté gravement atteinte aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires » ; « auraient ainsi également été méconnues les exigences de l’article 45 de la Constitution » (cons. 5). Dans sa décision n° 2015-718 DC, le Conseil refuse de s’immiscer dans le fonctionnement interne du parlement et se contente de vérifier que, d’une part, l’article 45 de la Constitution prévoyant que la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » est respecté7 (cons. 6) et, d’autre part, il n’y a pas eu d’atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (cons. 7). Pour ce faire, il s’appuie sur le rapport établi conjointement par les rapporteurs des deux assemblées à l’issue de la réunion de la commission mixte paritaire. Ainsi, dès lors que « la commission a constaté l’impossibilité de parvenir à l’adoption d’un texte commun » et que « ce constat n’a pas été contesté », « il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de contrôler pour quels motifs ou dans quelles conditions une commission mixte paritaire ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun » (cons. 8). Cette décision est sans doute motivée également par des raisons pragmatiques : la commission paritaire doit parvenir à l’accord entre les deux assemblées ; si les membres de l’une d’entre elles sont déterminés à ne pas fléchir, la perspective d’un accord semble illusoire.

À l’occasion du contrôle de la loi sur le financement de la sécurité sociale (ci-après LFSS) (décision n° 2015-723 DC), le Conseil s’assure du respect de l’exigence constitutionnelle de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale qui résulte de la première phrase du 2° du C du paragraphe I de l’article L.O. 111-3 du Code de la sécurité sociale. Selon une jurisprudence constante, « la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine »; « il s’ensuit, d’une part, que les prévisions de recettes doivent être initialement établies par le gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale et des dispositions contenues dans ce projet de loi » et « d’autre part, il appartient au gouvernement d’informer le Parlement, au cours de l’examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l’équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales »8 (cons. 3). Les requérants considéraient que les articles 59 et 78 n’avaient pas respecté cette exigence. Le Conseil estime au contraire que « les conséquences des dispositions des articles 59 et 78 ont été évaluées et prises en compte dans la détermination des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale » (cons. 4) et en déduit qu’elles ne portent pas atteinte à la sincérité de la LFSS.

Le Conseil veille à ce que les lois qu’il contrôle ne contiennent pas de cavaliers législatifs, financiers et sociaux. Cela constitue une limite au droit d’amendement en première lecture.

Depuis la révision de 2008, l’article 45 de la Constitution dispose en son alinéa 1er que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Ainsi, le Conseil contrôle, le plus souvent d’office, le respect de cette exigence.

Dans sa décision n° 2015-715 DC précitée, relative à la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, il a estimé, d’office, que 17 articles introduits par voie d’amendement n’avaient pas respecté cette règle (cons. 165). Il s’agissait d’articles : relatifs à l’activité des sociétés privées de recrutement et de placement des gens de mer (cons. 154), élargissant le champ des bâtiments éligibles au régime fiscal prévu par l’article 156 du Code général des impôts en vertu de l’article 156 bis du même code (cons. 155), modifiant les dispositions des articles 3-1 et 34-4 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ayant trait à la numérotation des services de télévision (cons 156), modifiant l’article 3 de la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs ainsi que l’article L. 542-10-1 du Code de l’environnement, relatifs au stockage en couche géologique profonde des déchets nucléaires (cons. 157), modifiant l’article L. 541-10 du Code de l’environnement relatif aux cahiers des charges des éco-organismes en matière d’ouverture des données touchant au domaine des déchets (cons. 158), insérant un nouvel article L. 3323-3-1 dans le Code de la santé publique relatif aux dérogations à l’interdiction de la publicité ou de la propagande concernant une boisson alcoolique (cons. 159), prévoyant un droit pour les citoyens de recevoir les documents expédiés par des représentants élus des institutions de la République (cons. 160), modifiant les dispositions de l’article 1019 du Code général des impôts relatives au taux de la taxe spécifique sur la revente de fréquences audiovisuelles (cons. 161), modifiant les articles L. 312-1 et L. 312-1-3 du Code monétaire et financier afin d’instaurer une procédure d’information de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution lorsque la Banque de France a connaissance d’un refus d’ouverture de compte dans le cadre de la procédure de droit au compte bancaire (cons. 162), relatifs aux chambres de commerce et d’industrie de région et territoriales (cons. 163) et relatifs aux chambres de métiers et de l’artisanat (cons. 164). Il les a donc déclarés contraires à la Constitution (cons. 165).

Dans sa décision n° 2015-719 DC du 13 août 2015 relative à la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne, le Conseil a estimé, en réponse à la saisine sénatoriale, que 26 articles constituaient des cavaliers législatifs. Il a de plus relevé d’office la non-conformité d’un autre article à cette même règle. Il a ainsi censuré comme ayant été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution tous les articles n’ayant pas pour objet de transposer une directive européenne. Ces articles étaient relatifs à l’exercice des fonctions dévolues au service pénitentiaire d’insertion et de probation à Saint-Pierre-et-Miquelon (cons. 9), à l’obligation d’informer une victime de la possibilité de saisir le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (cons. 10), à la majoration d’amendes et sanctions pécuniaires pour financer l’aide aux victimes (cons. 11), au caractère exécutoire de la peine de contrainte pénale lorsqu’elle est prononcée en l’absence de la personne à l’audience (cons. 13), à la durée maximale et au coût maximal, pour le condamné, de la peine d’accomplissement d’un stage (cons. 16), à la motivation de peines d’emprisonnement (cons. 17), aux modalités de destruction des scellés (cons. 21), à l’encadrement des délais d’examen des appels et pourvois en cassation formés contre une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel (cons. 22), aux obligations de la chambre de l’instruction lorsqu’elle rend une ordonnance de renvoi ou un arrêt de mise en accusation (cons. 23), à l’appréciation des efforts sérieux de réadaptation sociale qui peuvent conduire à l’octroi d’une réduction de peine supplémentaire au condamné (cons 26), à l’emprisonnement pour défaut de paiement des jours-amende (cons. 28), à l’information de l’autorité administrative par le ministère public en cas de poursuite ou de condamnation de personnes exerçant certaines activités professionnelles ou sociales (cons. 29), à la sanction de la méconnaissance de l’interdiction d’enseigner, animer ou encadrer une activité sportive ou physique auprès de mineurs, à titre rémunéré ou bénévole (cons. 30), au régime disciplinaire des chefs d’établissements d’enseignement privé du premier degré (cons. 31), à l’impossibilité d’exploiter ou de diriger un établissement, service ou lieu de vie et d’accueil régi par le Code de l’action sociale et des familles en cas de condamnation définitive pour des faits d’infraction sexuelle sur mineurs (cons. 32), à l’accès, par les directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation, au casier judiciaire (cons. 33), au délit de financement illicite des partis politiques (cons. 35) et à l’exécution provisoire de l’emprisonnement dans le cadre de la contrainte pénale (cons. 39) ; permettaient à la juridiction, d’une part, d’ordonner le huis clos pour l’audition de témoins pour le jugement de certains crimes et, d’autre part, de ne pas révéler l’identité de témoins pour le jugement de certains crimes et délits (cons. 12), à la juridiction, lorsqu’elle prescrit à une personne condamnée pour un délit passible d’une peine d’emprisonnement d’accomplir un stage de citoyenneté, de prononcer cette peine en l’absence du prévenu à l’audience (cons. 14), à la juridiction, lorsqu’elle prescrit à une personne condamnée pour un délit passible d’une peine d’emprisonnement d’accomplir un travail d’intérêt général, de prononcer cette peine en l’absence du prévenu à l’audience (cons. 15), à la juridiction, lorsqu’elle assortit le sursis à exécution de la peine d’emprisonnement d’une obligation d’accomplir un travail d’intérêt général, d’ordonner ce sursis en l’absence du prévenu à l’audience (cons. 19) et au juge de l’application des peines de convertir une peine d’emprisonnement ferme en sursis avec mise à l’épreuve ou en contrainte pénale (cons. 20) ; modifiaient le régime du sursis avec mise à l’épreuve en permettant qu’il soit prononcé en cas de récidive légale (cons. 18) ; portaient de 2 à 6 mois le délai de convocation du prévenu par procès-verbal (cons. 24), de 8 jours à 1 mois le délai d’examen par la chambre criminelle des requêtes dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice (cons. 25) et de 4 à 6 mois le délai d’examen d’un aménagement de peine pour les condamnés non incarcérés (cons. 27). Il les a donc déclarés contraires à la Constitution (cons. 38).

En revanche, il a estimé que les articles relatifs, à l’actualisation d’une référence au droit de l’Union européenne afin de faciliter l’échange transfrontalier d’informations concernant les infractions en matière de sécurité routière prévu par la directive européenne du 11 mai 2015 facilitant l’échange transfrontalier d’informations concernant les infractions en matière de sécurité routière (cons. 34) et aux modalités d’entrée en vigueur de dispositions de la loi déférée, dont certaines étaient présentes dans le projet de loi initial (cons. 36), présentaient « un lien avec le projet de loi initial ». Ils « ont été adoptés selon une procédure conforme à la Constitution » (cons. 37).

Le Conseil veille également à ce que les lois budgétaires ne contiennent pas de dispositions qui serait étrangères à leur domaine.

Ainsi, pour la loi de finances, les dispositions qui « ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État », « n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État », « n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières », « ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques » « sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu’il résulte de la loi organique du 1er août 2001 »9. Dans sa décision n° 2015-726 DC du 29 décembre 2015 relative à la loi de finances rectificative pour 2015, le Conseil a jugé que les dispositions modifiant le paragraphe I de l’article 122 de la loi de finances rectificative pour 2005 afin d’étendre le dispositif de prise en charge des dettes sociales des chefs d’exploitation agricole exerçant leur activité en Corse au titre des périodes d’activité comprises entre le 1er janvier 2005 et le 1er janvier 2014 (cons. 20) et les dispositions des articles L. 5211-12 et L. 5721-8 du Code général des collectivités territoriales relatives au régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des syndicats de communes ainsi que des syndicats mixtes (cons. 21) étaient des cavaliers financiers. Il les a donc déclarées contraires à la Constitution (cons. 22).

S’agissant de la loi de financement de la sécurité sociale, les dispositions n’ayant pas « pour objet d’améliorer l’information et le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale » ne trouvent « pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale »10. Dans sa décision n° 2015-723 DC, il a estimé qu’une disposition prévoyant la remise d’un rapport sur l’extension de l’assurance complémentaire santé d’entreprise (cons. 49) était un cavalier social (cons. 50).

Conformément à une jurisprudence bien établie11, le Conseil constitutionnel veille au respect de la règle dite de « l’entonnoir » qui restreint le droit d’amendement. Ainsi, après la première lecture, les amendements, qu’ils soient présentés par les membres du Parlement ou par le gouvernement, « doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion »12. Cette règle ne s’applique pas aux « amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle »13.

Dans sa décision n° 2015-715 DC, il a estimé que des dispositions instaurant une procédure dérogatoire d’exposition de produits qui ne sont pas conformes à la réglementation lors d’une foire ou d’un salon et permettant à l’autorité administrative de transiger pour les infractions relatives à l’emploi de la langue française (cons. 167), qui avaient été introduites en nouvelle lecture, ne respectaient pas la règle de l’entonnoir.

Dans sa décision n° 2015-718 DC, le Conseil a estimé qu’un article relatif à la lutte contre le gaspillage alimentaire dans le rapport sur la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, introduit en nouvelle lecture, ne respectait pas la règle de l’entonnoir.

Dans sa décision n° 2015-723 DC, il a considéré que les dispositions modifiant l’article L. 752-1 du Code de la sécurité sociale afin d’étendre le périmètre de gestion de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy aux assurés sociaux relevant du régime social des indépendants (cons. 52) et les articles L. 6312-1 du Code de la santé publique et L. 2223-43 du Code général des collectivités territoriales afin de modifier les règles relatives au transport d’enfants décédés de cause médicalement inexpliquée (cons. 53), introduites en nouvelle lecture, ne respectaient pas la règle de l’entonnoir.

3 – Le principe de séparation des pouvoirs en faveur du Parlement

Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, loi relative au renseignement, (voir commentaire supra), le Conseil a contrôlé la conformité de l’article L. 831-1 du Code de la sécurité intérieure (ci-après CSI) au principe de séparation des pouvoirs. Cet article, créé par la loi relative au renseignement, est relatif à la composition de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (ci-après CNCTR). Elle est composée de 9 membres : 2 députés, 2 sénateurs, 2 magistrats de l’ordre administratif, 2 magistrats de l’ordre judiciaire et 1 personnalité qualifiée pour sa connaissance en matière de communications électroniques. Les députés faisaient valoir que le fait que les membres du parlement soient minoritaires était contraire au principe de séparation des pouvoirs. Selon eux, le pouvoir législatif serait sous-représenté dans cette commission.

Le Conseil n’a pas pris l’argument tiré de l’atteinte au principe de séparation des pouvoirs dans ce sens. Il a, au contraire, souhaité vérifier que la présence de membres du Parlement, en ce qu’elle leur permettrait de divulguer des informations secrètes et d’entraver l’action du pouvoir exécutif, ne porte pas atteinte à ce principe. Il estime que, dès lors, les membres du Parlement sont astreints au respect du secret professionnel et du secret de la défense nationale, leur présence parmi les membres de la CNCTR « n’est pas de nature à porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789 » (cons. 43).

MB

4 – La compétence et le domaine de la loi

1 – Les textes constitutionnels

2 – Les rapports de systèmes

1 – Les libertés

2 – Le droit de propriété

3 – Le principe d’égalité

4 – Les droits sociaux

5 – Les principes du droit répressif

6 – Les droits processuels