A – Les pouvoirs politiques : le pouvoir exécutif

Le Défenseur des droits, créé par l’article 71-1 de la constitution et régi par la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, dont la loi examinée par le Conseil modifie plusieurs articles, peut aider toute personne s’estimant victime d’une discrimination à identifier les procédures adaptées à son cas, y compris les lanceurs d’alerte qui courent le risque d’être discriminés par l’organisme faisant l’objet de leur signalement. Néanmoins, la constitution ne lui confie pas la mission d’apporter lui-même une aide financière aux personnes qui peuvent le saisir4.

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B – Les pouvoirs politiques : le Parlement et la procédure législative

C – Le pouvoir juridictionnel

Le cas particulier des règles spécifiques à Mayotte relatives à la composition du jury d’assises29 est au centre de la décision n° 2016-544 QPC du 3 juin 2016, M. Mohamadi C. Les assesseur-jurés sont notamment tirés au sort, pour chaque session, à partir d’une liste de personnes, proposées par le procureur de la République ou les maires, qui est arrêtée par le préfet et le président du tribunal de grande instance. Les personnes ainsi choisies doivent être de nationalité française, âgées de plus de vingt-trois ans, savoir lire et écrire en français, présenter des garanties de compétence et d’impartialité et jouir des droits politiques, civils et de famille. Ces règles ne sont pas contraires au principe d’égalité devant la justice car l’article 73 de la constitution autorise, pour les collectivités situées outre-mer régies par cet article, le législateur à adopter des mesures particulières du fait des « caractéristiques et contraintes particulières ». Ces mêmes dispositions ne méconnaissent pas non plus les principes d’indépendance et d’impartialité des juridictions, « indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles » et fondées sur l’article 16 de la Déclaration des droits30.

L’indépendance de la justice peut être envisagée comme une conséquence de la séparation des pouvoirs sous la réserve que celle-ci n’est pas, en soi, une liberté ou un droit que la constitution garantit. C’est ce que rappelle le Conseil dans la décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016 M. Karim B. : « La méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la constitution garantit » (cons. 9). L’indépendance de la justice judiciaire est affirmée à l’article 64 de la constitution et concerne aussi bien le siège que les magistrats du parquet : il en résulte le principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions pénales (cons. 10). Alors que les dispositions de l’article L. 228 du Livre des procédures fiscales, qui n’autorisent pas le procureur de la République à mettre en mouvement l’action publique en l’absence de plainte préalable de l’administration (ce qui est communément appelé le « verrou de Bercy »), limitent le libre exercice de l’action publique par le procureur de la République en matière fiscale, elles ne le privent pas, une fois la plainte déposée, de la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites, conformément à l’article 40-1 du Code de procédure pénale. Comme le préjudice est causé principalement aux intérêts financiers de l’État, le Trésor public est à même d’apprécier la gravité des atteintes portées à ces intérêts collectifs protégés par la loi fiscale, et l’absence de mise en mouvement de l’action publique ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public (cons. 13).

La loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature a fait l’objet d’un examen complet, comme l’exige le contrôle obligatoire des lois organiques, dans la décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016. Le Conseil est ainsi conduit à « passer en revue » l’ensemble des articles de la loi et à se prononcer expressément sur chacun, y compris en les regroupant lorsqu’ils, selon la formule utilisée « n’appellent pas de remarque de constitutionnalité ». En dehors des dispositions censurées ou déclarées conformes à la constitution « sous réserve », le Conseil peut ainsi décider que « les autres dispositions de la loi organique déférée sont conformes à la constitution » dans l’article 3 du dispositif.

Ce même examen minutieux lui permet, évidemment, d’identifier les inconstitutionnalités et, en principe, sans en oublier aucune.

C’est ainsi que le législateur organique a pu supprimer, sans méconnaître les exigences constitutionnelles de l’article 13, de la liste des emplois pourvus en conseil des ministres, ceux de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d’appel en modifiant l’article 1er de l’ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 modifiée portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l’État (§ 13). N’ont pas appelé non plus de remarque de constitutionnalité les dispositions de la loi organique modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature qui ont modifié certaines règles relatives aux affectations, au serment, à l’évaluation (§ 15 à 24). Le législateur organique a pu également augmenter la part des fonctions exercées, au sein d’un tribunal, par des magistrats recrutés provisoirement, cette part passant d’un quart à un tiers. Le Conseil rappelle cependant que les « fonctions de magistrat de l’ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire. La constitution ne fait cependant pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n’entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire, à condition que, dans cette hypothèse, des garanties appropriées permettent de satisfaire au principe d’indépendance qui est indissociable de l’exercice de fonctions judiciaires. Il importe à cette fin que les intéressés soient soumis aux droits et obligations applicables à l’ensemble des magistrats sous la seule réserve des dispositions spécifiques qu’impose l’exercice à titre temporaire de leurs fonctions » (§ 73). Sur ce fondement et afin de ne pas méconnaître le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire, le Conseil énonce une stricte réserve d’interprétation selon laquelle la nouvelle disposition organique ne saurait permettre qu’au sein d’un tribunal plus d’un tiers des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées par des magistrats recrutés provisoirement, que ce soit à temps partiel ou à temps complet. Cette réserve sonne comme un avertissement adressé au législateur face à un mouvement consistant à confier de plus en plus de fonctions judiciaires à des magistrats qui ne sont pas « de carrière ».

N’ont pas été censurées non plus les modifications de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, et relatives à la prévention des conflits d’intérêts susceptibles d’affecter les membres du CSM (§ 97).

Ont été, en revanche, jugées contraire à la constitution, pour violation du principe d’égalité dans le traitement des magistrats dans le déroulement de leur carrière, les restrictions de reclassement indiciaire opposées à des magistrats ayant occupé certaines fonctions administratives, parce que cette différence ne repose pas sur une différence de situation en rapport avec l’objet de la loi et n’est pas justifiée par un motif d’intérêt général (§ 37).

La loi a introduit de nombreuses obligations relatives aux déclarations d’intérêts à propos desquelles le Conseil a jugé que le législateur organique était compétent « au titre de l’article 64 de la constitution pour fixer les règles relatives à la prévention des conflits d’intérêts pour les magistrats » (§ 46), sous réserve de respecter le droit au respect de la vie privée qui découle du principe de liberté affirmé par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme. La recherche de cet équilibre était déjà présente dans la décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013, Loi organique relative à la transparence de la vie publique. Pour être conformes à la constitution, ces atteintes à la vie privée doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif (§ 48). L’intérêt général est satisfait dans ce cas, car l’obligation de dépôt auprès d’une autorité judiciaire des déclarations d’intérêts des magistrats a pour objectif de renforcer les garanties de probité et d’intégrité de ces personnes, de prévention des conflits d’intérêts et de lutte contre ceux-ci. De même, le législateur organique pouvait imposer la mention, dans les déclarations d’intérêts, des activités professionnelles exercées à la date de la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin sans porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée compte tenu de la vie commune avec le déclarant (§ 50).

Le Conseil constitutionnel a statué dans le même sens, à propos des déclarations de situation patrimoniale imposées à certains magistrats et remises à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique par la loi organique examinée. L’article 64 de la constitution justifie également la compétence du législateur organique pour fixer les règles relatives au contrôle de la situation patrimoniale des magistrats car cette obligation a pour objectif de renforcer les garanties de probité et d’intégrité de ces personnes et elle est, ainsi, justifiée par un motif d’intérêt général (§ 56). Néanmoins, en n’imposant cette déclaration qu’aux magistrats les plus élevés dans la hiérarchie judiciaire, le législateur organique a introduit une différence de traitement entre ces magistrats et les autres magistrats exerçant des fonctions en juridiction qui est sans rapport avec l’objectif poursuivi par la loi (§ 57). En effet, au regard des exigences de probité et d’intégrité qui pèsent sur les magistrats exerçant des fonctions juridictionnelles et de l’indépendance qui leur est garantie dans cet exercice, la restriction aux seuls magistrats énumérés par les 1° à 6° du § 1 de l’article 7-3 est contraire à la constitution. Si l’on comprend bien, c’est donc sur l’ensemble des magistrats que cette obligation devait peser et pas seulement sur les chefs de juridiction. Dans son sommentaire de la décision, le Conseil relève que ce « raisonnement de type hiérarchique, consistant à n’imposer une déclaration de situation patrimoniale qu’à certaines personnes, à l’exclusion des autres, légitime lorsqu’il s’applique à une administration ou une entreprise, n’a pas le même sens lorsque sont concernées des personnes dont l’indépendance est constitutionnellement garantie et qui exercent, de façon indépendante, des fonctions juridictionnelles ». Les magistrats, pour être des agents publics, ne sont pas des fonctionnaires.

De manière particulièrement significative, le Conseil a censuré deux dispositions introduites sous la forme d’amendements et qui ont été considérées comme ne présentant pas de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi organique déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, qui sont prises sur le fondement des articles 13, 64 et 65 de la constitution. Adoptées selon une procédure contraire à la constitution, elles lui sont donc contraires. Le plus remarquable est que ces deux dispositions intéressent au premier chef le contentieux constitutionnel et qu’alors qu’il avait été soutenu, un peu rapidement, qu’il ne saurait exister de cavaliers législatifs au sein de lois organiques, le Conseil les a censurées sans aucune hésitation pour cette raison. À moins de penser qu’elles l’ont été pour des motifs de fond, déguisés sous des motifs de procédure.

Une précédente décision, n° 2011-637 DC du 28 juillet 2011, Loi organique relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, avait déjà censuré l’insertion de dispositions organiques qui n’avaient pas le même fondement constitutionnel que celles figurant dans le projet de loi organique. La première censure intéresse l’obligation de dépôt de déclarations d’intérêts et de déclarations de situation patrimoniale pour les membres du Conseil constitutionnel qui venait modifier l’ordonnance du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel, en ajoutant deux très longs articles 3-1 et 3-2 au sein de cette ordonnance. Les obligations qui s’imposent aux membres du Conseil constitutionnel, sont prises sur le fondement de l’article 63 de la constitution alors que le projet de loi organique reposait sur le fondement d’autres articles de la constitution (§ 101).

Le Conseil en a décidé de même à propos d’une autre modification de l’ordonnance du 7 novembre 1958, cette fois relative aux conditions de dépôt d’une question prioritaire de constitutionnalité en matière correctionnelle et contraventionnelle afin d’en limiter le nombre. Les règles relatives aux QPC trouvent leur fondement constitutionnel dans l’article 61-1, et non dans les articles justifiant le projet de loi organique. Pour la même raison, l’article 49 de la loi organique a été adopté selon une procédure contraire à la constitution (§ 102).

Par comparaison, la loi ordinaire de modernisation de la justice du XXIe siècle soumise au Conseil constitutionnel par des députés et des sénateurs ne comprend que peu de contestations au regard des exigences constitutionnelles relatives au pouvoir juridictionnel31. Alors qu’il était soutenu qu’en attribuant à l’officier d’état civil la compétence pour connaître des demandes de changement de sexe, le législateur aurait méconnu le second alinéa de l’article 66 de la constitution, dès lors que cette matière relève de la liberté individuelle, le Conseil a jugé que la modification de la mention du sexe à l’état civil n’entre pas dans le champ de l’article 66 de la constitution (§ 65).

MV

D – Le pouvoir financier

De manière traditionnelle, le contrôle des lois financières repose sur le respect du principe budgétaire de sincérité de la loi financière issu des alinéas 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 qui se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine32. La loi de finances rectificative pour 2016 ainsi que la loi de finances pour 2017 n’ont pas échappé à la règle, leur examen n’a révélé pour l’une comme pour l’autre, respectivement dans les décisions nos 2016-743 DC et 2016-744 DC rendues toutes deux le 29 décembre 2016, aucun motif d’insincérité.

Pour renforcer son contrôle de la sincérité des lois de finances, le Conseil s’est appuyé, comme il est désormais coutume, sur le dispositif institué par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques qui impose aux États signataires le respect des règles d’équilibre des finances publiques. À cet égard, le Conseil avait souligné dans sa décision n° 2012-653 DC relative au TSCG que le contrôle de conformité à la constitution notamment à la loi de finances, opéré sur le fondement de l’article 61 de la constitution en vue d’apprécier la sincérité de ces lois, devait, une fois le pacte budgétaire entré en vigueur, s’exercer « en prenant en compte l’avis des institutions préalablement mises en place », en l’occurrence, celui du haut conseil des finances publiques institué par la loi organique du 17 décembre 2012. En l’espèce, même si le haut conseil a estimé, dans son avis du 24 septembre 2016, la prévision pour 2016 « un peu élevée », celle pour 2017 « optimiste compte tenu des facteurs baissiers » et « incertain le retour en 2017 du déficit nominal sous le seuil de trois points du PIB » (cons. 4), aucune de ces appréciations n’est de nature à établir l’insincérité de la loi de finances. Au contraire, le Conseil constitutionnel relève une série d’éléments qui attestent plus volontiers du respect de l’impératif de sincérité.

Tel est le cas de la révision de la prévision de croissance pour 2016 rapportée de 1,5 % à 1,4 % par amendement gouvernemental lors de la nouvelle lecture à l’Assemblée nationale de la présente loi de finances pour 2017, sachant, au surplus, qu’il ne ressort nullement des prévisions de croissance du produit intérieur brut pour 2016 et 2017 établies par différentes institutions telles que la Commission européenne, la Banque de France, le fonds monétaire international ou encore l’organisation de coopération et de développement économiques, que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances sont entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances. L’avis du haut conseil des finances publiques s’inscrit dans la même ligne et n’établit pas une présentation insincère des ressources et des charges de l’État pour 2017.

Si, toutefois, leur évolution venait à modifier substantiellement les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait en tout état de cause au gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative comme le précise le Conseil.

C’est aussi en se fondant sur les prévisions de croissance de ces mêmes institutions et sur la prise en compte d’économies à venir sur le prix des médicaments remboursés par l’assurance maladie dans le calcul de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie que le Conseil écarte, dans la décision n° 2016-742 DC du 22 décembre 2016, le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Ce même grief est également rejeté dans la décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016 en ce qui concerne la loi de finances rectificative pour 2016 mise en cause en raison des sous-budgétisations de la mission Défense ayant conduit à l’ouverture de crédits supplémentaires. Cet état de fait n’est en rien de nature à entacher la loi d’insincérité.

De manière non moins traditionnelle, le contrôle des lois financières en cause révèle, une fois de plus, la vigilance avec laquelle le Conseil veille au respect de leur procédure d’adoption. C’est ainsi que la loi de finances pour 2017 a été épurée de sept cavaliers budgétaires qui, pour chacun, permettait aux services du ministère de l’Économie et des finances d’accéder au fichier dénommé « Système d’immatriculation des véhicules » (art. 110 de la loi de finances) ; prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur la révision de la carte des zones défavorisées simples (art. 113 de la loi de finances) ; modifiait le régime juridique des pièces de collection en métaux précieux fabriquées et commercialisées par la Monnaie de Paris (art. 126 de la loi de finances) ; prorogeait un dispositif d’accès à l’emploi titulaire organisé en faveur de certains agents contractuels de la fonction publique (art. 131 de la loi de finances) ; modifiait les règles relatives au contrôle des arrêts de travail et des cumuls d’activité dans la fonction publique (art. 132 de la loi de finances) ; modifiait les modalités de calcul des ressources personnelles prises en compte pour l’attribution de la prestation de compensation du handicap (art. 153 de la loi de finances) et qui permettait l’expérimentation par les collectivités territoriales et la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie du financement de l’information et du soutien des tuteurs familiaux (art. 154 de la loi de finances).

Ces dispositions qui ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État, qui n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État, qui n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières et qui ne sont pas, non plus, relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ne trouvent pas leur place dans la loi de finances.

C’est aussi pour ce même motif que, dans la décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016, la loi de finances rectificative pour 2016 est épurée de son article 84 qui modifiait les règles relatives à la compensation financière de transferts de compétences entre les départements et les régions en matière de transports urbains.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a fait l’objet d’une attention similaire par la censure d’office, dans la décision n° 2016-742 DC, de 8 cavaliers sociaux. Trois des dispositions censurées n’avaient pas pour objet d’améliorer l’information et le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il en allait ainsi des dispositions prévoyant la remise d’un rapport de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale aux ministres chargés de la sécurité sociale et du budget sur les systèmes d’information utilisés pour le recouvrement des cotisations sociales (art. 16, § 7, de la LFSS) ; la remise d’un rapport du gouvernement au Parlement sur les conditions d’obtention d’une rente viagère par les ayants droit des agents de la fonction publique et la remise d’un rapport du gouvernement au Parlement sur la mise en place d’un fonds d’amorçage visant à éviter le départ de personnes handicapées vers des établissements sociaux et médico-sociaux en Belgique. Les cinq autres dispositions censurées n’avaient, quant à elles, pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relevaient pas, non plus, des autres catégories mentionnées au § 5 de l’article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale. Elles ont donc été jugées inconstitutionnelles dès lors qu’elles ne trouvaient pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

LB

(À suivre)

E – Les collectivités décentralisées

F – Droits électoraux, contentieux des élections et des référendums

A – Les acteurs et les actes devant le Conseil constitutionnel

B – La procédure devant le Conseil constitutionnel (…)

C – Les techniques contentieuses

D – L’autorité et les effets des décisions du Conseil constitutionnel

A – Les sources matérielles

B – Le droit de propriété

C – Le principe d’égalité

D – Les droits sociaux

E – Les principes du droit répressif

F – Les droits processuels