A – Les pouvoirs politiques : le pouvoir exécutif

B – Les pouvoirs politiques : le Parlement et la procédure législative

C – Le pouvoir juridictionnel

Le second semestre de l’année 2017 a été l’occasion de décisions intéressant les deux ordres juridictionnels français, sur deux questions emblématiques, d’une part l’indépendance du parquet, d’autre part l’indépendance du Conseil d’État au sein des juridictions administratives.

La décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017, Union syndicale des magistrats, concerne l’indépendance des magistrats du parquet et mérite un examen plus approfondi, du fait du caractère sensible du sujet. Dans sa décision de renvoi du 27 septembre 2017, le Conseil d’État avait estimé que l’inconstitutionnalité potentielle des dispositions contestées, à savoir celles de l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, présentait un caractère sérieux. Selon cet article, « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice. À l’audience, leur parole est libre ». Elles étaient en effet, selon le Conseil d’État, de nature à méconnaître les principes de la séparation des pouvoirs, garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, et de l’indépendance de l’autorité judiciaire, protégé par l’article 64 de la constitution (§ 3). Le Conseil d’État avait été saisi par l’USM d’un recours en annulation du décret n° 2017-634 du 25 avril 2017 modifiant le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation du ministère de la Justice et le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l’inspection générale de la justice et l’arrêté du même jour relatif à l’organisation du secrétariat général et des directions du ministère de la Justice. Ce recours avait permis à l’Union syndicale des magistrats (USM) de soulever « en même temps » une QPC dirigée cette fois contre l’article 5 de l’ordonnance organique du 22 décembre 1958.

Les dispositions de l’ordonnance du 22 décembre 1958 ont un caractère organique, l’article 64 de la constitution prévoyant qu’« une loi organique porte statut des magistrats » (al. 3), mais elles ont été adoptées selon la procédure des ordonnances de l’article 92 de la constitution. Or, on le sait, ces ordonnances, adoptées entre le 5 octobre 1958 et le 4 février 1959, n’ont pas pu faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité, faute pour le Conseil constitutionnel d’avoir été mis en place à ces dates. La Commission constitutionnelle créée par l’alinéa 7 de l’article 91 de la constitution, au titre des dispositions transitoires et destinée à exercer les attributions du Conseil constitutionnel avant sa mise en place, n’avait de compétence que pour les contentieux électoraux, présidentiel et législatif.

Dans sa décision n° 60-6 DC du 15 janvier 1960, loi organique portant promotion exceptionnelle des Français musulmans dans la magistrature et modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 dite Magistrats musulmans, le Conseil constitutionnel, confronté à la première modification par une loi de cette ordonnance portant statut de la magistrature, avait jugé de manière laconique que la conformité à la constitution de l’ordonnance ne pouvait être contestée.

Il faut alors penser que le Conseil d’État en a tiré les mêmes conséquences dans sa décision de renvoi en affirmant que les dispositions de l’ordonnance « n’ont pas déjà été déclarées conformes à la constitution par le Conseil constitutionnel en dépit de leur caractère organique ». Par conséquent, leur examen dans le cadre d’une QPC ne peut pas porter atteinte à l’autorité de chose jugée visée par la condition de recevabilité des QPC selon laquelle la disposition contestée ne doit pas avoir « déjà été déclarée conforme à la constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances »16. L’application de cette jurisprudence à l’article 5 de l’ordonnance statutaire sur la magistrature peut se justifier par le fait que la rédaction de cet article date de l’ordonnance du 22 décembre 1958 et n’a pas été modifiée depuis.

Il est à noter que le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur cette question et a statué directement sur la constitutionnalité de l’article 5 de l’ordonnance, admettant ainsi que cet examen ne saurait constituer une remise en cause d’une décision antérieure de conformité.

La question d’un contrôle a posteriori d’une disposition tirée d’un texte de caractère organique soulève une autre difficulté, moins limitée dans le temps. En effet, il est admis que le contrôle exercé sur les lois organiques, qui a un caractère obligatoire au titre de l’article 61 de la constitution, conduit à un examen complet des dispositions organiques a priori donnant à ces lois un véritable brevet de constitutionnalité, et interdirait par là même tout nouveau contrôle a priori ou a posteriori, sauf changement de circonstances17. Pour autant, par la décision n° 2012-278 QPC du 5 octobre 2012, Madame Élisabeth B., le Conseil a accepté de confronter à la constitution les dispositions du 3° de l’article 16 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 en tant qu’elles prévoient que les candidats à l’auditorat doivent « jouir de leurs droits civiques et être de bonne moralité ». Comme pour l’article 5 de l’ordonnance qui est contesté dans la décision n° 680 QPC, le 3° de l’article 16 figurait dans la rédaction originelle du texte en 1958.

L’Union syndicale des magistrats, principal syndicat de la magistrature judiciaire, est à l’origine de la QPC et a été rejointe par plusieurs intervenants, M. Patrick N., le syndicat force ouvrière magistrats, et le syndicat de la magistrature. L’USM reprochait à l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature de méconnaître le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire qui découle de l’article 64 de la constitution, au motif qu’il place les magistrats du parquet sous la subordination hiérarchique du garde des Sceaux, alors que ces magistrats appartiennent à l’autorité judiciaire et devraient bénéficier à ce titre, autant que les magistrats du siège, de la garantie constitutionnelle de cette indépendance. Pour le même motif, le syndicat reprochait également à cet article 5 de méconnaître le principe de séparation des pouvoirs, dans des conditions affectant le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire. Le Conseil constitutionnel a précisé la QPC qui ne porte que sur les mots « et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice » figurant à la première phrase de l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, et non pas sur la disposition de la même phrase plaçant les membres du parquet « sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques » (§ 3).

I. Unité et diversité du corps judiciaire

À plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a affirmé que l’autorité judiciaire, objet du titre VIII de la constitution, « comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet »18.

La décision n° 680 QPC a jugé nécessaire de rappeler le cadre constitutionnel du litige en énumérant les normes de référence. Cette pratique, assez fréquente, mais pas continuelle, est utilisée de manière discrétionnaire par le Conseil sans que l’on sache pourquoi il juge nécessaire de le faire dans certains cas et pas dans d’autres. Est-ce parce que certains sujets sont plus sensibles que d’autres ? Est-ce seulement à propos de questions nouvelles pour lesquelles il est utile de rappeler le cadre constitutionnel existant ou d’affirmer une lecture renouvelée ou une interprétation nouvelle de dispositions écrites de la constitution ?

Dans ce rappel des normes de référence, figurent en bonne place l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, selon lequel « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution » mais aussi, logiquement, l’article 64 et notamment son premier alinéa selon lequel « le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ». Est mentionné également, en tant que norme de référence, l’article 20 de la constitution affirmant que « le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation », d’où il déduit que cette action « concerne les domaines d’action du ministère public ». Cette précision constitue d’emblée une indication quant au sens de la décision et il est presque possible de « pressentir » que le Conseil est amené, dans les autres paragraphes, à opérer une conciliation entre les dispositions proclamant l’indépendance de la justice judiciaire et celles relatives à l’action publique. Cette orientation de la décision est également décelable dans la mention des autres normes de référence, à savoir le troisième alinéa de l’article 64 disposant que « les magistrats du siège sont inamovibles », et les alinéas 4 à 7 de l’article 65 sur les conditions respectives de nomination des magistrats du siège et du parquet et l’exercice du pouvoir disciplinaire à leur encontre. Ces dernières références confirment la place particulière du parquet au sein du corps judiciaire, à la fois parce qu’ils ne sont pas inamovibles et parce que la constitution a entendu, y compris lors des dernières révisions de l’article 65, dont l’objet est de réglementer le Conseil supérieur de la magistrature (CSM)19, opérer une distinction dans le statut de ces magistrats. Telle est en effet la particularité de la magistrature judiciaire de comprendre un seul corps mais qui correspond à deux fonctions différentes. C’est ce qu’affirme d’emblée l’article 1er du statut de la magistrature qui, après avoir rappelé que le corps judiciaire comprend les magistrats du siège et du parquet des différentes juridictions (ainsi que les auditeurs de justice…), dispose que « tout magistrat a vocation à être nommé, au cours de sa carrière, à des fonctions du siège et du parquet » (art. 1er, II).

Il a fallu attendre la décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016, M. Karim B. (subordination de la mise en mouvement de l’action publique en matière d’infractions fiscales à une plainte de l’Administration), pour que le Conseil soit confronté au principe d’indépendance de l’autorité judiciaire à des dispositions législatives spécifiques aux magistrats du parquet. Il y avait affirmé que la politique pénale était déterminée par le gouvernement conformément à l’article 20 de la constitution (§ 14).

De la confrontation de ces différentes normes, le Conseil a donc déduit, dans la décision n° 680 QPC, de manière peu surprenante, qu’« il résulte de l’ensemble de ces dispositions que la constitution consacre l’indépendance des magistrats du parquet, dont découle le libre exercice de leur action devant les juridictions, que cette indépendance doit être conciliée avec les prérogatives du gouvernement et qu’elle n’est pas assurée par les mêmes garanties que celles applicables aux magistrats du siège » (§ 9). S’ils sont tous des magistrats appartenant à un même corps, juges et parquetiers n’exercent pas les mêmes fonctions. Cette conciliation avait déjà été annoncée au paragraphe 6 après le rappel des seuls articles 16, 20 et 64, alinéa 1er, le Conseil précisant « qu’il découle de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, son action devant les juridictions » (§ 6). L’essentiel étant déjà formulé dans ce dernier paragraphe, son rappel au paragraphe 9 apparaît moins utile.

II. Le parquet sous l’autorité du ministre de la Justice

Les magistrats bénéficient d’une indépendance qui ne peut être la même que celle de leurs collègues du siège, du fait de leurs fonctions, mais celles-ci ne doivent pas empiéter de manière excessive sur cette indépendance, au point de méconnaître le principe général d’indépendance posé par l’article 64, alinéa 1er, qui concerne l’ensemble des magistrats judiciaires.

Le Conseil rappelle ainsi que l’article 5 place les magistrats du parquet « sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice » (§ 10). Cette autorité se manifeste de différentes façons qui sont énoncées dans l’ordonnance organique du 22 décembre 1958 et dans le Code de procédure pénale et que le Conseil prend soin de rappeler mais sans porter de jugement sur ces dispositions. Il s’agit plus de citer ces dernières comme devant illustrer la dépendance à l’égard du ministre tout en faisant mention des limites de celle-ci, au nom de l’indépendance constitutionnellement garantie. Pour autant, ces dispositions ne sont pas constitutionnalisées, mais elles servent à « éclairer », pour reprendre les termes du commentaire du Conseil, son examen des dispositions contestées.

L’autorité se manifeste sur les personnes par l’exercice du pouvoir de nomination et de sanction, mais aussi quant aux fonctions (§ 11). En application de l’article 28 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, les décrets portant nomination aux fonctions de magistrat du parquet sont pris par le président de la République sur proposition du garde des Sceaux, après avis de la formation compétente du CSM. En application de l’article 66 de la même ordonnance, la décision de sanction d’un magistrat du parquet est prise par le garde des Sceaux après avis de la formation compétente du CSM.

Elle se manifeste aussi à l’égard des fonctions puisque, en application du deuxième alinéa de l’article 30 du Code de procédure pénale, le ministre de la Justice peut adresser aux magistrats du ministère public des instructions générales de politique pénale, que le ministère public doit mettre en œuvre au regard notamment de la nécessité d’assurer sur tout le territoire de la République l’égalité des citoyens devant la loi (CPP, art. 39-1 et CPP, art. 39-2).

Parallèlement et comme pour nuancer cette dépendance, le Conseil rappelle les dispositions issues aussi du même code, donc d’une « simple loi », et non pas de l’ordonnance organique, qui visent à garantir une forme d’indépendance (§ 12). Tout d’abord, l’article 30 du Code de procédure pénale prévoit que le ministre de la Justice ne peut adresser aux magistrats du parquet aucune instruction dans des affaires individuelles. En vertu de l’article 31 du même code, le ministère public exerce l’action publique et requiert l’application de la loi, mais dans le respect du principe d’impartialité auquel il est tenu. En application de l’article 33, il développe librement les observations orales qu’il croit convenables au bien de la justice. L’article 39-3 confie au procureur de la République la mission de veiller à ce que les investigations de police judiciaire tendent à la manifestation de la vérité et qu’elles soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée. Conformément à l’article 40-1 du Code de procédure pénale, le procureur de la République décide librement de l’opportunité d’engager des poursuites. Enfin, l’article 5 de l’ordonnance organique précise lui-même qu’« à l’audience, leur parole est libre », cette deuxième phrase ayant été disjointe de la QPC par le Conseil constitutionnel20.

Les dispositions législatives ainsi citées organisant d’elles-mêmes la recherche de l’équilibre entre principe d’indépendance et nécessités de l’action publique, le Conseil constitutionnel ne pouvait que reconnaître que « les dispositions contestées assurent une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le gouvernement tient de l’article 20 de la constitution » (§ 14). Accessoirement, elles ne méconnaissent pas non plus la séparation des pouvoirs, grief mis en avant par l’USM, ni le droit à un procès équitable ni les droits de la défense invoqués par l’un des intervenants, mais sans que le Conseil ne motive en quoi ils ne sont pas méconnus. L’examen de la méconnaissance de la séparation des pouvoirs est en revanche longuement fait au commentaire de la décision sur le site internet du Conseil.

Le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace adopté en conseil des ministres le 9 mai 2018 pourrait être de nature à changer les termes de la « dépendance limitée » des membres du parquet à l’égard du ministre de la Justice. Son article prévoit prévoir en effet de modifier l’alinéa 5 de l’article 65 de la constitution en imposant un avis conforme du CSM pour la nomination des magistrats du parquet. L’assimilation avec les magistrats du siège serait ainsi plus complète et de nature à renforcer l’unité du corps judiciaire à la française.

La question posée par la décision n° 2017-666 QPC du 20 octobre 2017, M. Jean-Marc L., est relative à la compétence du vice-président du Conseil d’État pour établir la charte de déontologie de la juridiction administrative et portait sur l’article L. 131-4 du Code de justice administrative (CJA), dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui prévoit que « le vice-président du Conseil d’État établit, après avis du collège de déontologie de la juridiction administrative, une charte de déontologie énonçant les principes déontologiques et les bonnes pratiques propres à l’exercice des fonctions de membre de la juridiction administrative ». Dans ce litige, M. Michel Pinault, ancien membre du Conseil d’État, a estimé devoir s’abstenir de siéger, faisant tomber le nombre de membres ayant siégé en dessous du chiffre de 7 fixé par l’article 14 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, ce que ce dernier n’a pas que constater dans le procès-verbal de sa décision, et déroger à la règle du quorum.

Était critiquée par le requérant la compétence donnée au vice-président du Conseil d’État pour établir la charte de déontologie de la juridiction administrative. Ce dernier étant appelé à présider la juridiction susceptible d’être appelée à statuer sur la légalité de cette charte, qui est un acte administratif, et participant à la désignation de plusieurs membres du collège de déontologie chargé de formuler un avis sur celle-ci, il était susceptible d’exercer une influence sur les membres de la formation de jugement. En application de l’article L. 131-5 du Code de justice administrative, le collège de déontologie est notamment composé d’un membre du Conseil d’État et d’un magistrat des tribunaux et cours administratives d’appel.

La charte de déontologie a été adoptée le 14 mars 2017 par le vice-président du Conseil d’État sur le fondement de ces dispositions issues de la loi du 20 avril 2016 et elle distingue des « principes » et des bonnes pratiques. Certaines règles sont dépourvues de portée normative mais d’autres sont susceptibles d’être juridiquement opposables aux membres de la juridiction administrative. C’est contre cet acte que M. Jean-Marc L. a déposé un recours pour excès de pouvoir, à l’occasion duquel il a soulevé une QPC contre l’article L. 131-4 du Code de justice administrative. Le requérant estimait qu’étaient ainsi méconnus le principe d’impartialité des juridictions et le droit à un recours juridictionnel effectif. À défaut de lui reconnaître un caractère sérieux, le Conseil d’État a jugé que cette QPC était nouvelle dans sa décision de renvoi au Conseil constitutionnel du 19 juillet 2017.

Le Conseil constitutionnel a rappelé, en se fondant sur l’article 16 de la Déclaration des droits, que « les principes d’indépendance et d’impartialité sont indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles » (§ 3). Il avait déjà affirmé le fondement et les conséquences de ce principe dans les mêmes termes dans la décision n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011, M. Jean-Pierre B. (cons. 3), et dans la décision n° 2017-749 DC du 31 juillet 2017, Accord économique et commercial global entre le Canada, d’une part, et l’Union européenne et ses États membres, d’autre part (paragraphe 31).

Dans le cas de la charte de déontologie, les risques de partialité n’étaient pas négligeables, le Conseil reconnaissant lui-même qu’elle est susceptible d’être contestée, ce que prouve le présent contentieux ou d’être invoquée à l’occasion d’un contentieux porté devant le Conseil d’État ou comprenant l’un des membres du collège de déontologie, membre de la juridiction administrative, ce qui illustre la portée normative de ce texte (§ 5).

Le Conseil constitutionnel a néanmoins jugé que l’article L. 131-4 du Code de justice administrative ne méconnaissait pas le principe d’impartialité ni le droit à un recours juridictionnel effectif, sur lequel le Conseil ne se prononce que de manière elliptique. Pour ce faire, il s’est fondé sur deux séries de dispositions tirées de la loi, en l’espèce du Code de justice administrative.

D’une part, l’article L. 131-3 du Code de justice administrative prévoit que « les membres du Conseil d’État veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d’intérêts et définit la notion de conflit d’intérêts. De même, l’article L. 131-9 précise que le membre du Conseil d’État qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts s’abstient de participer au jugement de l’affaire concernée ou peut être mis en situation de ne pas participer par le président de la formation de jugement ou cette dernière. Les articles L. 231-4 et L. 231-4-3 du même code prévoient des dispositions identiques pour les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. Toutes ces dispositions destinées à prévenir les conflits d’intérêts sont d’ailleurs issues de la même loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Ces garanties sont de nature à ce que le vice-président du Conseil d’État et les membres du collège de déontologie membres de la juridiction administrative ne participent pas au jugement d’une affaire mettant en cause la charte de déontologie ou portant sur sa mise en œuvre (§ 6).

D’autre part, et le fondement est alors plus principiel que résultant de dispositions précises du Code de justice administrative, les membres des juridictions administratives bénéficient de garanties les protégeant contre d’éventuelles prérogatives du vice-président du Conseil d’État sur la nomination ou la carrière des membres de la juridiction administrative. Ces garanties sont inscrites aux titres troisièmes des livres premier et deuxième du Code de justice administrative et elles assurent leur indépendance à son égard. Les titres III de ces livres sont consacrés aux « dispositions statutaires », d’une part intéressant le Conseil d’État (CJA, art. L. 131-1 et s.), d’autre part concernant les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CJA, art. L. 231-1 et s.). S’agissant de ces derniers, aucune disposition expresse ne vient affirmer expressément une telle garantie mais cette liberté résulte de l’ensemble de ces dispositions et, d’une certaine manière, de l’esprit de ces textes fondé en partie sur la tradition d’indépendance des membres des juridictions administratives. Il est vrai qu’il n’y a pas l’équivalent, pour ces juridictions, de l’article 64 de la constitution proclamant le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire, ni même de dispositions de valeur organique, les juridictions administratives ne méritant qu’une loi ordinaire.

MV

D – Le pouvoir financier

De manière traditionnelle, le contrôle des lois financières repose sur le respect du principe budgétaire de sincérité de la loi financière issu des alinéas 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 qui se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine21. La loi de finances rectificative pour 2017 ainsi que la loi de finances pour 2018 n’ont pas échappé à la règle, leur examen n’a révélé pour l’une comme pour l’autre, respectivement dans les décisions n° 2017-755 DC du 29 novembre 2017 et n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017, aucun motif d’insincérité.

Pour renforcer son contrôle de la sincérité des lois de finances, le Conseil s’est appuyé, comme il est désormais coutume, sur le dispositif institué par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques qui impose aux États signataires le respect des règles d’équilibre des finances publiques. À cet égard, le Conseil avait souligné dans sa décision n° 2012-653 DC relative au TSCG que le contrôle de conformité à la constitution opéré sur le fondement de l’article 61 de la constitution en vue d’apprécier la sincérité de ces lois, devait, une fois le pacte budgétaire entré en vigueur, s’exercer « en prenant en compte l’avis des institutions préalablement mises en place », en l’occurrence, celui du haut conseil des finances publiques institué par la loi organique du 17 décembre 2012.

En ce qui concerne la loi de finances rectificative pour 2017, les sénateurs requérants soutenaient que le haut conseil des finances publiques n’avait été valablement saisi ni des prévisions macroéconomiques retenues par le gouvernement pour l’élaboration du projet de loi, ni des éléments lui permettant d’apprécier la cohérence de ce texte au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques comme l’exigent les dispositions de l’article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012. Cette circonstance aurait en outre empêché le Conseil d’État, compétent sur le fondement de l’article 39 de la constitution pour rendre son avis sur les projets de loi délibérés en conseil des ministres, de prendre en considération l’avis du haut conseil des finances publiques, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2017. Il en résultait, selon la saisine, une méconnaissance de l’article 39 de la constitution et de l’article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012.

En l’espèce, le haut conseil des finances publiques a bien été saisi le 26 octobre 2017, par le gouvernement, des prévisions macroéconomiques retenues pour l’élaboration du projet de loi de finances rectificative pour 2017, ainsi que de l’article liminaire de ce projet. Ce n’est pas l’absence d’actualisation complète des prévisions de recettes et de dépenses pour 2017 qui a empêché le haut conseil des finances publiques de se prononcer sur les « hypothèses macroéconomiques pour 2017 attachées » au projet de loi et sur les prévisions de solde public pour 2017 et 2018. Son avis du 30 octobre 2017, dont le Conseil d’État a effectivement pu disposer avant de formuler le sien sur le projet de loi dont est issue la loi de finances rectificative pour 2017, fait état d’incertitudes entourant le chiffrage du dispositif proposé. Néanmoins, elles sont sans incidences sur le caractère plausible du coût pour 2017 du contentieux lié à la contribution additionnelle instituée en 2012 et applicable aux montants distribués.

Il en résulte que les hypothèses économiques et les prévisions de recettes et de charges sur lesquelles est fondée la loi de finances rectificative ne sont entachées d’aucune intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle retient. Le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances rectificative est nécessairement écarté.

Il l’a également été en ce qui concerne la loi de finances pour 2018. Là aussi, l’avis rendu par le haut conseil des finances publiques le 24 septembre 2017 n’a pas permis de douter de la pertinence des prévisions de recettes ni de celle de l’évaluation des conséquences budgétaires de la création du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus de l’épargne et de l’impôt sur la fortune immobilière. Il n’a pas non plus autorisé à retenir une sous-évaluation de plusieurs dépenses publiques. Même si le haut conseil a relevé, pour l’année 2018, « des incertitudes portant sur le chiffrage des mesures nouvelles » et s’est interrogé sur le respect des objectifs de maîtrise de la dépense retenus par le gouvernement, aucune de ces appréciations n’a été de nature à établir l’insincérité de la loi de finances. Au contraire, le Conseil constitutionnel a relevé une série d’éléments qui attestent plus volontiers du respect de l’impératif de sincérité telle que « la prévision des recettes tirées des prélèvements obligatoires jugée prudente » ou encore « l’effort visant à une budgétisation plus réaliste qui a été effectué sur le budget de l’État ».

De manière non moins traditionnelle, le contrôle des lois financières en cause révèle, une fois de plus, la vigilance avec laquelle le Conseil veille au respect de leur procédure d’adoption. C’est ainsi que la loi de finances pour 2018 a été épurée de six cavaliers budgétaires qui, pour chacun, ouvraient aux souscripteurs des contrats de retraite assurantielle d’entreprise par capitalisation la possibilité d’un rachat en capital lors de la cessation de l’activité professionnelle (L. fin. 2018 n° 2017-1837, 30 déc. 2017, art. 32) ; prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur la création d’une base de données interministérielle relative au logement des bénéficiaires d’aides personnelles au logement (L. fin. 2018 n° 2017-1837, 30 déc. 2017, art. 127), d’un rapport sur les enjeux relatifs à la préparation du rétablissement d’une frontière douanière avec le Royaume-Uni dans la perspective de la sortie de ce pays de l’Union européenne (L. fin. 2018 n° 2017-1837, 30 déc. 2017, art. 145), d’un rapport sur un soutien renforcé à l’enseignement des langues et cultures d’Outre-mer pour ceux qui en font la demande et à la mise en valeur de la diversité des patrimoines culturels et linguistiques (L. fin. 2018 n° 2017-1837, 30 déc. 2017, art. 150), d’un rapport sur les possibilités d’extension et de renforcement des mesures prévues par le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité en faveur des filières de diversification agricole (L. fin. 2018 n° 2017-1837, 30 déc. 2017, art. 152), d’un rapport sur les possibilités d’étendre les mesures prévues par le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité au secteur de la pêche (L. fin. 2018 n° 2017-1837, 30 déc. 2017, art. 153). Ces dispositions qui ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État, qui n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État, qui n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières et qui ne sont pas, non plus, relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ne trouvent pas leur place dans la loi de finances.

C’est aussi pour ce même motif que, dans la décision n° 2017-759 DC du 28 décembre 2017, la loi de finances rectificative pour 2018 est épurée de son article 24 qui autorise les administrations fiscales à rendre publiques des informations relatives aux bénéficiaires d’aides d’État à caractère fiscal et de son article 29 qui traite de l’accessibilité des données de l’Administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l’occasion de mutations.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a fait l’objet d’une attention similaire par la censure d’office, dans la décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2018, de quatre cavaliers sociaux. Deux des dispositions censurées n’avaient pas pour objet d’améliorer l’information et le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il en allait ainsi des dispositions des articles 38 et 48 de la loi de financement de la sécurité sociale prévoyant la remise d’un rapport. Les deux autres dispositions censurées – l’article 52 qui permettait aux pharmaciens biologistes de consulter le dossier pharmaceutique du patient et l’article 71 qui prévoyait l’affectation de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie au financement des dépenses de fonctionnement des conférences des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées – n’avaient, quant à elles, pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relevaient pas, non plus, des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l’article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale. Elles ont donc été jugées inconstitutionnelles dès lors qu’elles ne trouvaient pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

Dans le même registre, le Conseil constitutionnel censure comme étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale pour n’avoir pas d’effet ou qu’un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale diverses dispositions de l’article 58 relatif aux produits de santé et aux dispositifs médicaux, après que les députés auteurs de la saisine aient soutenu que cet article n’a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Ce sont ainsi les dispositions des 1° à 6° du paragraphe III et le paragraphe IV de l’article 58 qui renvoyaient à un décret le soin de fixer des « règles de bonnes pratiques » relatives aux activités de formation professionnelle à la connaissance ou à l’utilisation des produits de santé, qui modifiaient le champ d’application de la législation encadrant la publicité en faveur des dispositifs médicaux, qui introduisaient une dérogation à l’interdiction de publicité des dispositifs médicaux pris en charge ou financés par les régimes obligatoires d’assurance maladie, au bénéfice de ceux « n’ayant pas d’impact important sur les dépenses d’assurance maladie » qui ont été considérées comme étant des cavaliers sociaux.

En revanche, le Conseil a rejeté ce même grief qu’adressaient les députés à l’article 8 de la loi déférée, qui a pour objet de réduire le taux des cotisations sociales pesant sur les revenus d’activité des travailleurs du secteur privé et d’augmenter de 1,7 point les taux de la contribution sociale généralisée. Selon la saisine, l’article 8 comporte des dispositions relatives aux contributions salariales d’assurance chômage et, pour cette raison, n’aurait pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Si, par principe, il s’agit bien de dispositions qui sont étrangères au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale, dans les circonstances particulières de l’espèce, celles inscrites au sein de l’article 8 ont pu trouver leur place dans la loi déférée dès lors que le législateur a entendu procéder à une réforme d’ensemble consistant à diminuer les cotisations sociales des actifs et, à cette fin, à faire prendre en charge par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale le financement, en 2018, de la réduction des contributions salariales d’assurance chômage. Il en résulte, dès lors, que la reconnaissance ou non de la qualité de cavalier législatif ou social peut revêtir un caractère circonstanciel.

LB

E – Les collectivités décentralisées

F – Droits électoraux, contentieux des élections et des référendums

A – Les acteurs et les actes devant le Conseil constitutionnel (…)

B – La procédure devant le Conseil constitutionnel

C – Les techniques contentieuses (…)

D – L’autorité et les effets des décisions du Conseil constitutionnel

A – Les sources matérielles

B – Les droits et libertés