Crise de gouvernabilité : les marges de manœuvre institutionnelles face à l’éclatement de l’Assemblée nationale ?

Beaucoup de citoyennes et de citoyens s’interrogent sur les conséquences de la chute du gouvernement conduit par François Bayrou. Cet article entend répondre aux questions qui nous sont posées en abordant cinq points : sur le vote de confiance ou de défiance (1°), sur la démission et la gestion des affaires courantes (2°), la nomination d’un nouveau Premier ministre (3°), la dissolution de l’Assemblée nationale (4°) et l’idée lancée de la destitution du président de la République (5°).

1° L’Assemblée face au Gouvernement : Vote de confiance ou mise en défiance, quel avenir pour l’exécutif ?

 Le 8 septembre 2025, l’Assemblée nationale s’apprête à voter la confiance ou la défiance envers le Premier ministre François Bayrou.

L’article 49 prévoit trois cas de figure qui aboutissent tous à un vote de confiance des députés envers le gouvernement.

Le premier cas est prévu par le premier alinéa de l’article 49 qui prévoit que le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, peut engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. Ici, c’est le chef du Gouvernement qui est à l’origine du vote de confiance. Le Premier ministre François Bayrou a décidé d’utiliser cette disposition pour demander aux députés de se prononcer, en l’occurrence, sur son programme budgétaire.

Le deuxième cas est celui du deuxième alinéa de l’article 49 qui prévoit que l’Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Ici, ce sont des membres de l’Assemblée qui déclenchent le mécanisme. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale. De plus, le vote ne peut avoir lieu que 48 heures après son dépôt. Dans ce dispositif, seuls les votes favorables à la motion de censure sont comptabilisés, celle-ci ne pouvant être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. »

Enfin, le troisième cas est le plus connu puisqu’il s’agit de l’article 49, alinéa trois, usuellement dénommé 49.3 qui prévoit que le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les 24 heures qui suivent, est votée.

Dans ces trois cas, le Gouvernement est renversé si le vote aboutit à un vote négatif et donc de défiance.

Dans un contexte politique inédit, la configuration de l’hémicycle démontre une très grande fragmentation politique.

En effet, il convient de rappeler qu’au 3 septembre 2025, l’Assemblée nationale est composée de 577 députés répartis en 11 groupes parlementaires. Aucun groupe ne détient la majorité absolue, ce qui aboutit à un paysage politique très fragmenté et de ce fait une forte instabilité gouvernementale.

 Le tableau ci-dessous présente les onze groupes parlementaires et leurs effectifs :

Selon les dernières données, le nombre de députés prêts à voter la confiance au gouvernement Bayrou ne dépasserait pas 180 voix sur 577, donc bien inférieur à la majorité absolue requise pour garantir la stabilité (286 députés).

Il est donc très probable que le Premier ministre François Bayrou soit désavoué par le palais Bourbon.

2° Gouverner en sursis : Entre transition, démission et péril des affaires courantes ?

En cas de vote de défiance très probable, le Premier ministre sortant devra, conformément aux pratiques républicaines, présenter sa démission au président de la République dans la foulée du vote.

Cette démission, une fois acceptée, ouvre alors une période de gestion dite des « affaires courantes ».

La notion d’affaires courantes, qui s’applique après la démission d’un gouvernement, recouvre uniquement les actes nécessaires au fonctionnement quotidien de l’État et à la continuité du service public.

Plusieurs arrêts du Conseil d’État ont précisé quels actes excèdent le champ des affaires courantes.

L’exemple marquant concerne la nomination de préfets ou de directeurs d’administrations centrales pendant une période transitoire, jugée illégale en raison de son caractère stratégique et durable.

De même, l’adoption de mesures budgétaires engageant l’État sur plusieurs exercices financiers est systématiquement censurée en l’absence de légitimité politique pleine du gouvernement sortant.

Ces décisions du juge administratif rappellent l’importance du respect strict du cadre des affaires courantes pour garantir la continuité et la neutralité de l’action publique dans l’attente de la désignation d’un nouveau gouvernement doté de la confiance de l’Assemblée.

Cette notion, purement prétorienne sous la Vᵉ République, n’existe dans aucun texte normatif, mais encadre strictement l’action du gouvernement : il ne peut procéder qu’à la gestion ordinaire et à la continuité du service public, en s’interdisant toute décision engageant l’avenir, sauf urgence stricte et avérée.

Ce principe vise à garantir la neutralité de l’administration durant les périodes de transition, préservant ainsi l’équité institutionnelle.

Les actes réglementaires ou de nominations jugés sensibles ne peuvent ainsi pas être adoptés durant cette période, sous peine d’être annulés par le juge administratif.

Ce dispositif vise à éviter que le gouvernement sortant ne lie ou n’entrave l’action de ses successeurs.

 Pour aller plus loin : Législatives : de quelle marge de manœuvre dispose un gouvernement démissionnaire ? et Affaires courantes : que recouvrent-elles véritablement ?

 3° Quel Premier ministre pour un Parlement éclaté ?

Après la démission du gouvernement, il revient au président de la République le soin de nommer un nouveau Premier ministre en application de l’article 8 de la Constitution. La loi fondamentale ne prévoit aucun délai au chef de l’État pour nommer le chef du Gouvernement. Ainsi, Michel Barnier a été nommé premier ministre après sept semaines d’attente, la gestion des affaires courantes étant difficilement assurée par le gouvernement sortant à l’époque conduit par Gabriel Attal.

Dans le contexte actuel, marqué par une absence de majorité claire à l’Assemblée, le chef de l’État joue un rôle d’arbitre, devant tenter de nommer une personnalité susceptible de rallier au moins une coalition temporaire.

Si le Président de la République dispose d’une liberté de choix au regard du texte constitutionnel pour la nomination du Premier ministre, son action est néanmoins encadrée politiquement : toute personnalité désignée doit pouvoir fédérer un minimum de soutiens au sein de l’Assemblée nationale.

En pratique, cela implique souvent des consultations intensives avec les chefs de groupe, des négociations pour des coalitions temporaires, et parfois la formation de gouvernements minoritaires, dont la légitimité demeure précaire.

Face à une impasse totale, le Président peut être amené à proposer des « solutions transpartisanes » ou même à recourir à des personnalités issues de la société civile ou de l’administration.

Cette contrainte politique limite donc sa marge de manœuvre : juridiquement libre de nommer qui il veut, il est politiquement tenu de choisir un profil acceptable par la configuration parlementaire, sans quoi le nouveau gouvernement s’exposerait lui aussi rapidement à une nouvelle motion de défiance.

Pour aller plus loin : Président/Premier ministre : qui décide de quoi ?

 4° Dissolution : L’arme présidentielle, entre recomposition politique et risques accrus ?

 La dissolution de l’Assemblée nationale constitue l’arme ultime dont dispose le président de la République en cas de crise institutionnelle prolongée.

D’inspiration directement gaullienne, elle permet de renvoyer les députés devant le suffrage universel pour trancher une impasse politique, comme ce fut le cas à plusieurs reprises sous la Vᵉ République.

Cependant, l’usage de cette arme comporte des risques majeurs : si l’électorat reconduit une majorité hostile ou qu’il se prononce pour une chambre encore plus divisée, la légitimité présidentielle elle-même est affaiblie et la crise politique aggravée.

Par ailleurs, la dissolution de la chambre basse a pour effet d’enclencher un nouveau cycle électoral dont l’issue est toujours très incertaine.

Le Président court le risque de voir la majorité parlementaire se recomposer contre lui ou de s’aggraver la fragmentation politique.

De plus, le deuxième alinéa de l’article 12 de la Constitution enferme ces élections générales législatives anticipées dans un calendrier très contraint sur le plan électoral. Elles doivent obligatoirement se tenir 20 jours au moins et 40 jours au plus après la date de dissolution.

La campagne précitée, souvent très polarisée, accentue les tensions, et il n’est pas rare que le scrutin aboutisse à une situation encore plus confuse, rendant nécessaire la poursuite du dialogue institutionnel ou la recherche de gouvernements d’union nationale.

Cette incertitude pose la question de la stabilité du régime et du respect du calendrier républicain, dont le Conseil constitutionnel est le garant.

La dernière dissolution décidée le dimanche 9 juin 2024 par le président de la République a conduit à l’Assemblée nationale une majorité favorable au chef de l’État beaucoup plus faible (environ 161 députés) que celle qui existait sous la mandature précédente (250 députés).

Pour aller plus loin : Dissolution de l’Assemblée nationale et hiérarchie des normes et Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ?

5° Destitution présidentielle : Un scénario extrême, entre tabou et paralysie institutionnelle ?

Face à l’instabilité, certains responsables ou groupes parlementaires évoquent désormais la possibilité d’une procédure de destitution, sorte d’impeachment à l’américaine, du président de la République, en application de l’article 68 de la Constitution. Cet article a été complété par la loi organique n° 2014-1392 du 24 novembre 2014 portant application de l’article 68 de la Constitution.

Ces textes mettent en place un  processus institutionnel très lourd, jamais par ailleurs mis en œuvre jusqu’ici en France.

Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. Cela suppose donc des faits de manquement grave à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice du mandat.

La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.

La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l’autre qui se prononce dans les quinze jours.

La Haute Cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat.

Les décisions sont prises à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour, toute délégation de vote étant interdite.

Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.

Cette hypothèse reste pour l’instant hautement théorique car la procédure de destitution du Président de la République est d’une complexité qui la rend quasiment inapplicable en pratique.

De plus, la simple difficulté à gouverner ou les blocages institutionnels ne relèvent pas en eux-mêmes du champ de la destitution, mais la répétition de crises majeures pourrait accélérer les débats politiques autour de ce scénario.

Il faudrait, en effet, une majorité qualifiée et une mobilisation unanime des deux assemblées, ce qui suppose des faits d’une gravité extrême.

Aucune procédure n’a jamais abouti en France et les exemples étrangers, tels les États-Unis, le Brésil ou encore la Corée du Sud montrent que même la mise en œuvre de l’impeachment entraîne des crises majeures de nature à déstabiliser les institutions et la vie politique démocratique.

Enfin, en cas de démission du chef de l’État, le scrutin présidentiel devra se tenir, sauf cas de force majeure constaté par le Conseil constitutionnel, 20 jours au moins et 35 jours au plus après l’ouverture de la vacance, en application de l’alinéa cinq de l’article 7 de la Constitution.

En conclusion, la situation politique de la France à l’automne 2025 illustre à l’évidence une crise de gouvernabilité : les jeux du vote de confiance/défiance, de la gestion des affaires courantes toujours porteuse d’un aléa périlleux en cas de prolongation, d’une éventuelle dissolution de l’Assemblée nationale témoignent de profondes tensions d’un Parlement totalement éclaté et d’un exécutif du coup fragilisé.

Face à la montée de cette instabilité, deux réformes nous paraissent devoir être envisagées. En premier lieu, il conviendrait de revoir le mode de scrutin permettant en adoptant un mode qui permette de dégager de manière claire des majorités législatives nettes. Il convient de souligner sur ce point que dans plusieurs pays européens tels que l’Italie, l’Espagne ou la Belgique, la fragmentation parlementaire est courante et conduit régulièrement à des crises de gouvernabilité similaires à celle que connaît actuellement la France. L’Italie, par exemple, a souvent recours à des gouvernements techniques ou à de larges coalitions pour assurer la stabilité provisoire du pays. Depuis 2010, la Belgique a connu une période record de plus de 500 jours sans gouvernement pleinement opérationnel, le fonctionnement courant de l’État étant alors assuré par un cabinet en affaires courantes aux pouvoirs strictement limités. L’analyse de ces cas étrangers fournit donc des pistes de réflexion sur la manière dont la France pourrait institutionnaliser ou formaliser certaines pratiques pour affronter la persistance d’une absence de majorité claire à l’Assemblée nationale, reflet au demeurant de fractures clivantes au sein de la population et de la société française. En deuxième lieu, il serait judicieux qu’une clarification et un encadrement juridiques interviennent sur le rôle et le périmètre précis des affaires courantes, afin d’éviter une insécurité juridique des actes pris pendant cette période dont la durée est incertaine.

Si la France se trouve aujourd’hui à un tournant institutionnel, cette situation doit nous conduire à une modernisation profonde de la vie démocratique, au-delà du seul prisme du droit strict. Face à la fragmentation du paysage politique, l’implication de la société civile, le recours à des outils de consultation populaires comme le référendum prévu par l’article 11 de la Constitution ou encore la généralisation de conférences citoyennes pourraient offrir des alternatives ou des compléments au blocage institutionnel.

De plus, renforcer le rôle du Conseil constitutionnel en matière d’arbitrage des situations exceptionnelles, inciter à la formation de « gouvernements d’union nationale » ou adapter les institutions pour mieux représenter la diversité sociale et territoriale, pourraient faire partie des chantiers à ouvrir lors d’une grande réflexion nationale. Enfin, l’expérience récente de nombreux pays européens confirme que la résilience institutionnelle passe aussi par des pratiques de dialogue élargi avec les forces vives du pays, afin de restaurer la confiance et de bâtir des compromis dans l’intérêt général.