Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ?

Publié le 11/06/2024

Suite à l’annonce solennelle faite sur les médias, Emmanuel Macron a formalisé sa décision de dissoudre l’Assemblée nationale par décret du 9 juin 2024 portant dissolution de l’Assemblée nationale publié au Journal Officiel du lundi 10 juin 2024. Me Patrick Lingibé décrypte le texte pour nous et soulève un contradiction entre le décret et la loi qui pourrait alimenter un futur contentieux électoral. 

Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ?
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Cette décision est motivée par le score très important réalisé aux élections européennes le dimanche 9 juin 2024 par le parti Rassemblement National avec 31,37 % des suffrages exprimés, devançant de très loin tous les autres partis en course, dont celui du président de la République.

Ce séisme se traduit par un constat sans ambiguïté : dans 93,2 % des communes françaises le Rassemblement National et son leader Jordan Bardella arrivent en tête.

La décision de dissolution vise à régler dans un régime parlementaire, en recourant aux électeurs, un différend qui oppose le gouvernement et le Parlement.

La dissolution résulte d’une décision personnelle et souveraine du président de la République.

L’article 12 de la Constitution en son premier alinéa soumet la décision présidentielle à une simple consultation du Premier ministre, du président du Sénat et du président de l’Assemblée nationale.

Par décision n° 88-4 ELEC du 4 juin 1988, Monsieur Rosny MINVIELLE de GUILHEM de LATAILLADE, le Juge de la rue Montpensier a jugé « qu’aucune disposition de la Constitution ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour statuer » sur la décision du président de la République de dissoudre l’Assemblée nationale.

De même, le Juge du Palais-Royal s’est déclaré au nom de l’acte de gouvernement incompétent pour se prononcer sur la légalité d’un décret portant dissolution de l’Assemblée nationale (CE 20 févr. 1989, A.).

L’arme de la dissolution de l’Assemblée nationale a été utilisée à cinq reprises par les présidents de la République :

*Dissolution du 9 octobre 1962 par le président Charles de Gaulle suite à la motion de censure votée par l’Assemblée nationale contre le gouvernement conduit par le Premier ministre Georges Pompidou, suite à la réforme constitutionnelle pour élire au suffrage universel direct le président de la République française.

*Dissolution du 30 mai 1968 par le président Charles de Gaulle en réponse à la crise sociale et aux troubles provoqués par les évènements survenus en mai 1968.

*Dissolution du 22 mai 1981 par le président François Mitterrand suite à son élection à la présidence de la République afin de disposer d’une majorité parlementaire au Palais Bourbon.

*Dissolution du 14 mai 1988 par le président François Mitterrand réélu qui obtiendra une majorité parlementaire relative par rapport à celle obtenue en 1981.

*Dissolution par anticipation du 21 avril 1997 par le président Jacques Chirac afin de contenir une défaite annoncée en 1998. Il récolte en retour au contraire une majorité parlementaire de gauche à l’Assemblée nationale.

La dissolution est une arme à double tranchant : elle peut renforcer la majorité favorable au président dans les quatre dissolutions précitées mais elle peut également affaiblir le président de la République en lui envoyant une majorité parlementaire hostile.

La différence des cinq dissolutions par rapport à celle décidée par le président Emmanuel Macron tient au fait que la durée du mandat présidentielle s’est considérablement réduite depuis 2000.

Les précédentes dissolutions ont été provoquées par des présidents de la République élus pour sept ans, disposant ainsi d’un temps long avec au terme de cinq ans des élections législatives. La durée du septennat permettait au chef de l’État de jouer le rôle d’arbitre des institutions conformément au premier alinéa de l’article 5 de la Constitution qui dispose « Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. ».

Même si cet article 5 de la Constitution est toujours en vigueur et sa rédaction n’a pas changé, la transformation du septennat en quinquennat a totalement modifié l’exercice du pouvoir présidentiel : le président de la République a cessé d’être un arbitre pour se transformer en joueur de milieu de terrain et de véritable capitaine de l’équipe gouvernementale, le Premier ministre ne jouant plus son rôle historique de chef de la majorité parlementaire et de fusible. La révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 soumise par référendum aux votes des Français sur le fondement de l’article 89 de la Constitution a limité à cinq ans la durée du mandat présidentiel, mettant fin ainsi au septennat en vigueur depuis 1873.

Le quinquennat a transformé la chef de l’État en un hyperprésident, omniprésent et surexposé du fait de la durée raccourcie de son mandat, lui supprimant tout temps de recul que lui offrait le septennat.

Ce changement de durée est difficilement compatible avec une cohabitation puisque par essence les deux élections sont simultanées sur une même durée de cinq ans. Il est difficilement imaginable qu’un président élu sur un temps très limité cohabite avec une majorité parlementaire qui lui est hostile.

En décidant de dissoudre l’Assemblée nationale, Emmanuel Macron a pris un très grand risque puisque l’élection d’une très large majorité parlementaire qui serait à l’opposée de ses idées et de ses actions affecterait la légitimité même de son mandat électif, réduit du fait du quinquennat.

Ajoutons à cela qu’il est dans l’incapacité juridique de se représenter conformément à l’alinéa deux de l’article 6 de la Constitution interdisant tout président sortant d’exercer plus de deux mandats consécutifs.

Cela peut déboucher sur une crise de régime qui serait d’autant plus aggravée si le parti ayant remporté largement les élections européennes remportait également largement les élections législatives provoquées de manière anticipée.

Suite à cette dissolution, le décret n° 2024-527 du 9 juin 2024 portant convocation des électeurs pour l’élection des députés à l’Assemblée nationale, d’application immédiate, est venu organiser les élections législatives.

Nous nous proposons donc de mettre en exergue les conséquences qu’entraîne cette dissolution présidentielle sur neuf points (non exhaustifs).

1° Application de la théorie des affaires courantes.

 À la suite de sa décision de dissoudre l’Assemblée nationale, le président de la République a ouvert une période de mise en sommeil de l’activité gouvernementale.

Le gouvernement ne peut aujourd’hui que se limiter à gérer les affaires courantes sans entreprendre de programmes pouvant hypothéquer les actions de futurs gouvernants potentiels, dans l’attente du résultat des élections législatives et de sa démission à l’issue de ces derniers.

Le Conseil d’État a circonscrit la gestion des affaires courantes aux mesures nécessaires pour assurer la continuité du service public. Par affaires courantes, on entend ici celles qui relèvent du quotidien, de l’indispensable.

Il s’évince dès lors que toutes les actions importantes supposant l’engagement de dépenses conséquentes sont suspendues, les ministres en exercice ne disposant plus de la légitimité pour engager durablement l’État.

Cette théorie prétorienne permet d’éviter que le pouvoir sortant engage des actions qui peuvent gêner les programmes portés par le pouvoir entrant.

De tels actes qui dépasseraient le cadre de la gestion des affaires courantes pourraient être sanctionnés par le Conseil d’État.

En conséquence, jusqu’au renouvellement de l’Assemblée nationale et de la constitution d’un nouveau gouvernement, la France vivra au ralenti au niveau national.

Cette situation est d’autant plus particulière qu’elle se produit pendant une période où la France vit avec des risques : organisation de la sécurité des JO, gestion de la Nouvelle-Calédonie, etc.

Un autre effet collatéral de la dissolution de l’Assemblée nationale : il met un terme à la convocation formelle du congrès à Versailles pour voter la réforme constitutionnelle très contestée adoptée par chaque assemblée qui autorise le dégel du corps électoral calédonien.

 2° Tenue des élections pré fléchée constitutionnellement.

 Le deuxième alinéa de l’article 12 de la Constitution enferme ces élections législatives anticipées dans un calendrier contraint sur le plan électoral.

Ces élections générales doivent obligatoirement se tenir 20 jours au moins et 40 jours au plus après la date de dissolution.

Le décret de dissolution ayant été publié au Journal Officiel le 10 juin 2024, le délai de 20 jours court à compter de cette date.

Il s’évince donc que ces élections législatives doivent se tenir obligatoirement dans cette fenêtre de tir de 20 jours minimum et de 40 jours maximum, soit en conséquence à compter du 30 juin 2024 au plus tôt et du 20 juillet 2024 au plus tard.

C’est la date la plus courte du 30 juin qui a été retenue pour organiser le premier tour du scrutin législatif.

3° Convocation des électeurs.

Les électeurs sont convoqués pour le premier tour le dimanche 30 juin 2024 en vue de procéder à l’élection des députés à l’Assemblée nationale.

Ce texte se cale donc sur la première date du délai de 20 jours.

Par dérogation, les électeurs de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane, de Polynésie française et dans les bureaux de vote ouverts par les ambassades et postes consulaires situés sur le continent américain sont convoqués le samedi 29 juin 2024.

4° Les dates à risque des déclarations de candidatures.

Les déclarations de candidatures seront reçues par le représentant de l’État à partir du mercredi 12 et jusqu’au dimanche 16 juin 2024 à 18 heures (heure légale locale).

Pour le second tour, les déclarations de candidatures seront déposées à partir de la proclamation des résultats par la commission de recensement général des votes et jusqu’au mardi 2 juillet 2024 à 18 heures (heure légale locale).

En raison de la brièveté des délais et de l’éloignement, les candidatures pour les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie et pour l’élection des députés élus par les Français établis hors de France pourront également être reçues, dans les délais précités, dans les bureaux du ministère de l’Intérieur.

Il ressort que la durée de cette campagne est extrêmement courte, soit 21 jours, les candidats disposant d’une semaine à compter de la dissolution pour se déclarer pour le premier tour.

C’est la campagne législative la plus courte sous la Ve République.

Cependant ces dates sont en opposition avec les dispositions de l’article L. 157 du Code électoral qui a été modifié par l’article 13 de l’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

En effet, cet article dispose :

« Les déclarations de candidatures doivent être déposées, en double exemplaire, à la préfecture au plus tard à 18 heures le quatrième vendredi précédant le jour du scrutin.

 La déclaration de candidature est remise personnellement par le candidat ou son suppléant.

 Un reçu provisoire de déclaration est donné au déposant. »

 Dans une décision n° 73-595/597 AN du 21 juin 1973, A.N., Corse (3e circ.), le Conseil constitutionnel a jugé que « le délai fixé par l’article L. 157 du Code électoral pour le dépôt des déclarations de candidature a un caractère impératif et ne saurait être prolongé ».

 Or, le quatrième vendredi précédant le jour du scrutin ne correspond pas avec celle du 12 juin 2024 retenue par l’article 2 du décret du 9 juin 2024.

Il y a donc présentement une opposition frontale de normes entre d’une part, la disposition législative de l’article L. 157 du Code électoral qui relève du titre II dispositions spéciales à l’élection des députés du livre 1er dudit code et, d’autre part, celle réglementaire de l’article 3 du décret du 9 juin 2024, étant rappelé que la norme législative doit prévaloir sur la norme réglementaire en application de notre hiérarchie normative.

Cette opposition entre ces deux normes constitue un écueil qui risque vraisemblablement d’être évoqué devant le juge constitutionnel à l’occasion du contentieux électoral auquel donneront lieu les prochaines élections législatives de juin et juillet 2024.

 

5° Campagne électorale.

 La campagne électorale pour le premier tour sera ouverte le lundi 17 juin 2024 à zéro heure et se terminera le vendredi 28 juin 2024 à zéro heure (jeudi 27 juin 2024 à zéro heure pour certains territoires d’outre-mer précités).

De même, la durée de la campagne prend les députés sortants et les candidats au dépourvu pour organiser en urgence une campagne électorale.

Les conditions accélérées dans lesquelles elle est organisée risquent probablement de voir naître des contestations portant sur les résultats des élections législatives.

6° Listes électorales retenues pour les élections.

Cette élection législative anticipée aura lieu à partir des listes électorales et des listes électorales consulaires extraites du répertoire électoral unique et à jour des tableaux telles qu’arrêtées à la date du 9 juin 2024, sans préjudice de l’application des dispositions dérogatoires dans certains cas.

Cependant, en Nouvelle-Calédonie, l’élection aura lieu à partir des listes électorales arrêtées le 29 février 2024, sans préjudice de l’application de dispositions spéciales prévues dans certains cas.

 7° Scrutins.

Le scrutin sera ouvert à 8 heures et clos à 18 heures (heures légales locales), sous réserve de l’application éventuelle des dispositions permettant de repousser dans certains cas l’heure de fermeture des bureaux de vote jusqu’à 20 heures.

En aucun cas le scrutin ne pourra être clos après 20 heures (heure légale locale).

Les arrêtés préfectoraux doivent être publiés et affichés dans chaque commune, circonscription administrative, ambassade ou poste consulaire intéressé cinq jours au moins avant le jour du scrutin.

8° Date du scrutin du second tour.

Le second tour de scrutin, s’il est nécessaire d’y procéder, se tiendra selon les mêmes modalités le dimanche 7 juillet 2024.

Par dérogation, le second tour de scrutin sera organisé le samedi 6 juillet 2024 selon les mêmes modalités à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, en Polynésie française et dans les bureaux de vote ouverts par les ambassades et postes consulaires situés sur le continent américain.

9° Publication de liste des candidatures.

La publication de la liste des candidats dont la déclaration de candidature a été définitivement enregistrée et de leurs remplaçants est arrêtée et publiée par le préfet, pour le premier tour, au plus tard le deuxième vendredi précédant la date du scrutin et, pour le second tour, le lendemain de la date limite fixée pour le dépôt des candidatures.

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