La réparation des atteintes portées par la loi aux situations légalement acquises

La jurisprudence constitutionnelle sur l’égalité devant les charges publiques s’est depuis longtemps fixée en ce sens que, même en dehors du domaine fiscal, s’il est loisible au législateur de « mettre à contribution » une catégorie de personnes dans l’intérêt général ou au titre de la solidarité nationale, c’est à la condition que la charge qu’il fait ainsi peser sur elles ne soit ni arbitraire, ni disproportionnée.

Une façon particulière de mettre à contribution une catégorie de personnes est de remettre en cause une situation légalement acquise par elles.

En pareil cas, se rejoignent les exigences de deux articles de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 : l’article 13 (égalité devant les charges publiques) et l’article 16 (garantie des droits).

À chacun de ces titres, un intérêt général éminent ne suffit pas ; encore faut-il que la charge imposée ne soit pas exorbitante, sauf à être réparée.

La combinaison des deux jurisprudences se trouve énoncée par exemple dans une décision de 2007 rendue sur une loi « relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur » : il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamée par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 s’il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant. En outre, si l’article 13 de la Déclaration n’interdit pas de faire supporter, pour un motif d’intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques1.

La non-réparation d’un préjudice grave (« anormal » selon la terminologie issue de la jurisprudence La Fleurette2), serait-il causé dans l’intérêt général, est une charge exorbitante, constitutive d’une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

Dans certaines hypothèses, la réparation peut s’opérer, dans le silence de la loi, en application de la jurisprudence administrative sur la responsabilité du fait des lois. C’est ce que rappelle fréquemment le Conseil constitutionnel, en considérant « qu’il est loisible aux intéressés, pour le cas où ils estimeraient que l’application de la loi déférée leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d’en demander réparation »3.

Ainsi, les retraits d’autorisation prévus par l’article L. 214-4 du Code de l’environnement, qui sont prononcés dans des circonstances proportionnées aux buts d’intérêt général de la préservation du « milieu aquatique » et de protection de la sécurité et de la salubrité publiques (inondation, menace pour le milieu aquatique, abandon des installations), ne portent pas atteinte à l’égalité devant les charges publiques dès lors que, par son silence, le législateur n’a pas exclu toute indemnisation dans le cas où le retrait de l’autorisation entraînerait pour son bénéficiaire une charge spéciale et exorbitante4.

De même, les dispositions relatives à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, figurant dans la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, n’ont pas entendu exclure que, conformément aux règles de droit commun, s’il résulte de la création d’un office d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation un préjudice anormal et spécial pour le titulaire d’un office existant, il sera loisible à ce dernier d’en demander réparation sur le fondement du principe constitutionnel d’égalité devant les charges publiques5.

Toutefois, pour que joue la responsabilité du fait des lois, il faut que le préjudice soit non seulement anormal, mais encore spécial. Il cesse d’être spécial si trop de situations légalement acquises sont affectées. La loi doit alors prévoir expressément une réparation indemnitaire ou en nature.

Tel est le cas lorsque la loi met fin à un privilège professionnel légal. La jurisprudence constitutionnelle fournit à ce sujet plusieurs exemples de vérification de l’existence d’une réparation idoine.

Ainsi :

• s’agissant de la suppression du monopole des courtiers interprètes et conducteurs de navires (qui résulte de la volonté du législateur de mettre le droit national en conformité avec le droit communautaire), le Conseil constitutionnel relève que l’indemnité qui sera versée aux intéressés, du fait de la perte du droit de présentation, s’élève à 65 % de la valeur des offices afférente aux activités faisant l’objet du privilège professionnel supprimé ; que cette évaluation, qui tient compte de la recette nette moyenne et du solde moyen d’exploitation au cours des exercices 1992 à 1996, n’est entachée d’aucune erreur manifeste ; qu’au surplus, la loi offre aux intéressés la possibilité d’accéder à diverses professions réglementées ; qu’enfin, elle prévoit qu’ils conserveront pendant deux ans le privilège institué par l’article L. 131-2 du Code de commerce dans sa rédaction antérieure, tout en étant libérés de l’interdiction qui leur était faite par l’article L. 131-7 du même code de réaliser toute opération de commerce. Dans ces conditions, juge-t-il, les modalités de réparation prévues par la loi déférée n’entraînent pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques6 ;

• s’agissant de l’ouverture à la concurrence des professions juridiques réglementées, qu’entend réaliser la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (loi Macron), le Conseil constitutionnel juge que le système d’indemnisation « des anciens par les nouveaux » imaginé par le législateur ne pourrait, sans occasionner une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, faire supporter au titulaire du nouvel office la charge de l’atteinte à la valeur patrimoniale d’un office antérieurement créé. Cette atteinte résulte en effet de la décision du ministre de la Justice, prise sur le fondement de la loi déférée, de créer un nouvel office. C’est à l’État de la réparer7.

Sauf hypothèse exceptionnelle (effort de guerre, catastrophes naturelles, servitudes d’urbanisme), le législateur doit réparer au moins la part anormale de la charge qu’il impose à une catégorie particulière de personnes dans l’intérêt général.

Cette réparation s’impose lorsque la loi « remet en cause des situations légalement acquises », au sens désormais largement entendu de cette expression. Il s’agit non seulement de l’atteinte à des droits antérieurement reconnus par la loi aux intéressés (droits de présentation, licences d’exploitation, titres d’occupation domaniale, etc.) ou du bouleversement de l’économie de conventions légalement conclues, mais encore de la privation des effets qu’ils pouvaient légitimement attendre de dispositions antérieures, en particulier lorsque celles-ci avaient un caractère incitatif.

C’est l’examen de l’article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 qui réalise cette extension. Cet article modifie les règles relatives aux prélèvements sociaux sur les produits des contrats d’assurance-vie perçus à compter du 1er janvier 1997 pour lesquels ces prélèvements sont acquittés, aux taux « historiques », lors du dénouement du contrat ou du décès de l’assuré. En vertu de la loi déférée, les prélèvements doivent désormais être taxés aux taux en vigueur lors de ce dénouement ou ce décès. Relevant que le prélèvement aux taux historiques a été institué par le législateur afin d’inciter les titulaires à conserver les produits des contrats pendant une durée de six ans pour ceux antérieurs au 1er janvier 1990 et de huit ans pour ceux ouverts à compter de cette date, le Conseil constitutionnel juge que si le législateur, en poursuivant l’objectif d’augmentation du rendement des prélèvements sociaux appliqués aux produits des contrats d’assurance-vie, a pu prévoir une augmentation des taux de ces prélèvements pour la partie de ces produits acquise ou constatée au-delà de la durée légale nécessaire pour bénéficier du régime particulier d’imposition, un tel objectif, exclusivement financier, ne constitue pas un objectif d’intérêt général suffisant pour justifier que les produits des contrats d’assurance-vie acquis ou constatés pendant la durée légale nécessaire pour bénéficier du régime particulier d’imposition de ces produits fassent l’objet d’une modification des taux de prélèvements sociaux qui leur étaient jusque-là applicables. Cette modification des dispositions antérieures remettrait en cause l’espérance légitime que les contribuables ayant respecté la durée de conservation peuvent nourrir quant à l’application du régime d’imposition lié au respect de cette durée. Le Conseil constitutionnel formule dès lors une réserve d’interprétation excluant l’application des taux de prélèvements applicables à la date de dénouement du contrat ou du décès de l’assuré pour les produits acquis ou constatés au cours des huit premières années suivant l’ouverture du contrat d’assurance-vie pour ceux des contrats souscrits entre le 1er janvier 1990 et le 25 septembre 19978.

Autre exemple de protection contre la remise en cause des effets légitimement attendus d’une législation : l’application de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus instituée par la loi de finances pour 2012 aux revenus perçus en 2011 soumis aux prélèvements libératoires prévus au paragraphe I de l’article 117 quater et au paragraphe I de l’article 125 A du Code général des impôts. Les contribuables ayant perçu en 2011 des revenus soumis à ces prélèvements libératoires pouvaient légitimement attendre de l’application de ce régime légal d’imposition d’être, sous réserve de l’acquittement des autres impôts alors existants, définitivement libérés de l’impôt au titre de ces revenus. En appliquant la nouvelle contribution aux revenus ayant fait l’objet de ces prélèvements libératoires, le législateur a méconnu l’article 16 de la Déclaration de 17899.

À la suite de la décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, le considérant de principe relatif au respect des situations légalement acquises est ainsi complété (phrase en italique ci-dessous) :

Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamés par l’article 16 de la Déclaration de 1789 si, sans motif d’intérêt général suffisant, il portait atteinte aux situations légalement acquises ou remettait en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations.

Tout en présentant des adhérences avec des catégories mieux balisées de notre droit (rétroactivité, économie des conventions légalement conclues, etc.), ce nouveau considérant de principe s’applique à un ensemble plus vaste. Celui-ci englobe et dépasse ces catégories particulières. Il se rattache à la notion générique de sécurité juridique qui est le versant objectif (désormais acclimaté en France, notamment grâce au Conseil d’État10) de la confiance légitime, droit subjectif reconnu par le droit de l’Union européenne.

Certains ont pu regretter le caractère un peu impressionniste (périmètre, pondération de l’intérêt général suffisant, etc.), ou conservateur, de la protection constitutionnelle des situations légalement acquises. La souveraineté du législateur en souffre certes quelque peu, mais les notions d’équité, de sécurité juridique et de confiance dans les pouvoirs publics y trouvent leur compte, surtout dans un contexte persistant d’instabilité, voire de brutalité, normatives.

La réparation (ou la limitation de la charge à sa partie non exorbitante) s’impose même au-delà de la protection des situations légalement acquises ainsi largement comprise. Par exemple, si l’obligation de prise en charge par l’hébergeant des frais de séjour de l’étranger qu’il reçoit dans le cadre d’une visite familiale et privée – dans la limite du montant des ressources exigées d’un étranger pour une entrée sur le territoire en l’absence d’attestation d’accueil – ne méconnaît pas l’article 13 de la Déclaration de 1789, le législateur rompt de façon caractérisée l’égalité des citoyens devant les charges publiques en mettant en outre à sa charge les frais de rapatriement éventuel de l’étranger accueilli, sans prévoir un plafonnement de ces frais, sans tenir compte ni de la bonne foi de l’hébergeant ni du comportement de l’hébergé et sans fixer un délai de prescription adapté11.

Le Conseil constitutionnel vérifie donc qu’est prévenue ou réparée la partie exorbitante de la contribution imposée, dans l’intérêt général, à une catégorie particulière de personnes.

Il vérifie aussi que la réparation n’est pas excessive. En effet, juge-t-il, le respect de l’égalité devant les charges publiques, ainsi que l’exigence de bon emploi des deniers publics, ne seraient pas assurés si était allouée à des personnes privées une indemnisation excédant le montant de leur préjudice.

Ainsi, la loi portant réforme de la représentation devant les cours d’appel, qui a mis fin au monopole de représentation des avoués devant les cours d’appel, a été censurée en tant qu’elle permettait l’allocation d’indemnités ne correspondant pas au préjudice subi du fait de la loi ou excédant la réparation de celui-ci12.

Ainsi encore, l’indemnité prévue (à juste titre) par les dispositions relatives à la mise à disposition de locaux au profit d’organisations syndicales par les collectivités territoriales (figurant dans la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels), à raison de l’interruption de la mise à disposition de locaux que l’organisation syndicale occupe depuis plus de cinq ans, sans que la collectivité territoriale ou le groupement lui propose des locaux de substitution, ne saurait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles résultant de l’article 13 de la Déclaration de 1789 et le bon usage des deniers publics, excéder le préjudice subi à raison des conditions dans lesquelles il est mis fin à l’usage de ces locaux13.

L’obligation constitutionnelle de réparer le préjudice causé à une catégorie de personnes au nom de l’intérêt général est donc comprise entre un minimum (la partie anormale du préjudice) et un maximum (l’intégralité du préjudice subi). C’est entre ce plancher et ce plafond que le législateur doit fixer le curseur.

La combinaison des jurisprudences constitutionnelles sur l’égalité devant les charges publiques et le respect des situations légalement acquises recoupe le standard fondé par la Cour européenne des droits de l’Homme sur l’assimilation à un bien, au sens de l’article 1er du protocole n° 1, des créances et des espérances légitimes. Ce standard a été appliqué une première fois par le Conseil d’État en 201214 et, encore récemment, en octobre 201715.

Sans doute le droit constitutionnel ne protège-t-il pas les situations légalement acquises comme des titres de propriété. Ainsi, les autorisations de recherche minière accordées dans des périmètres définis et pour une durée limitée par l’autorité administrative ne sauraient être assimilées à des biens, objets pour leurs titulaires d’un droit de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 178916. Pour autant, la protection constitutionnelle n’est pas inférieure à la protection conventionnelle.

On pourrait objecter que la protection juridique de la propriété garantit mieux que celle des situations légalement acquises. Ce n’est pas vrai en droit constitutionnel lorsque l’atteinte à un bien (même si ce dernier se rattache à la propriété matérielle classique) n’équivaut ni à une expropriation, ni à une dénaturation du droit de propriété, car l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen ne peut être alors utilement invoqué. Dans les cas (nombreux) où une espérance légitime est malmenée sans être anéantie, on ne voit donc pas ce qu’elle gagnerait à être assimilée à un bien devant le juge constitutionnel. À défaut d’être protégée par l’article 17, elle l’est par les articles 13 et 16 de la Déclaration.

Soit dit en passant, si le protocole n° 1 a un champ plus étendu que l’article 17 de la Déclaration de 1789 (la notion de biens étant plus extensive qu’en droit interne), il offre une protection moins complète que celui-ci. L’article 17 subordonne en effet l’expropriation à une cause d’utilité publique et à l’attribution d’une « juste et préalable » indemnité, alors que le protocole n° 1, tout en exigeant lui aussi une cause d’utilité publique, se borne à une indemnisation raisonnablement proportionnée, qui peut être postérieure à la privation de propriété. C’est précisément parce que l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen protège mieux que le protocole n° 1 contre la dépossession qu’il ne peut aussi largement entendre la notion de propriété. On ne voit d’ailleurs pas – sur les plans logique, administratif et budgétaire – comment la privation d’une espérance légitime, commandée par un motif d’utilité publique, pourrait toujours donner lieu à une « juste et préalable » indemnisation.