Le CESER ou la constitutionnalisation oblique d’une institution territoriale

En qualifiant le CESER (Conseil économique, social et environnemental régional) d’« assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région », le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 mai dernier, consolide son statut institutionnel et trace un cadre opposable à toute réforme future.

Saisi de la loi de simplification de la vie économique, le Conseil constitutionnel a censuré le 21 mai 2026, pour méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, les paragraphes VII à XI de l’article 1er[1] qui projetaient de transformer le conseil économique, social et environnemental régional en organe facultatif. La censure est procédurale. Sa portée est doctrinale. En qualifiant le CESER d’« assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région », le Conseil consolide son statut institutionnel et trace un cadre opposable à toute réforme future.

La loi de simplification de la vie économique aura connu un parcours mouvementé. Issue d’un projet de loi[2], elle a été adoptée définitivement par le Parlement[3], elle a été déférée au Conseil constitutionnel le 21 avril 2026, puis le 28 avril 2026, par deux groupes de plus de soixante députés. Le Conseil a statué par décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026[4].

La portée de la décision dépasse le seul cas du CESER. Le Conseil constitutionnel a également censuré, au titre du même grief tiré du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, les dispositions relatives à la suppression des zones à faibles émissions mobilité et à l’assouplissement du dispositif zéro artificialisation nette. Sur les vingt-cinq articles déclarés contraires à la Constitution, la qualification du CESER occupe une place doctrinale singulière. Les autres censures sanctionnent l’importation, dans un texte de simplification, de réformes substantielles relevant respectivement de la politique environnementale et de la politique d’urbanisme. La censure relative au CESER se distingue parce qu’elle ajoute à la sanction procédurale : une qualification institutionnelle de fond, qui constitue l’objet propre du présent commentaire.

Le bilan parlementaire est lourd. Ces vingt-cinq censures, sur les quatre-vingt-quatre articles que comportait le texte, soit plus de 29 % du projet de loi adopté, reposent toutes sur le même fondement : le premier alinéa de l’article 45. La technique de censure est connue. Elle est celle du cavalier législatif.

Parmi les dispositions censurées figurent les paragraphes VII à XI de l’article 1er. Ces paragraphes constituaient le cœur du dispositif visant le CESER. Ils projetaient de transformer cette institution, jusqu’ici obligatoire dans chaque région, en organe facultatif soumis à la libre appréciation de l’exécutif régional.

La censure est procédurale. Elle aurait pu rester technique. Le Conseil constitutionnel en a fait autre chose. Au considérant n° 22, il a livré une qualification constitutionnelle du CESER qui mérite l’attention de la doctrine. Le CESER y est défini comme une « assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région ».

La formule n’est pas anodine. Elle scelle, à l’occasion d’un contrôle de procédure, une lecture institutionnelle qui rejaillira sur toute réforme future. Elle conforte, par ricochet, le statut des assemblées consultatives de la société civile à l’échelon territorial.

L’analyse appelle un double mouvement. Il convient d’abord d’établir les ressorts de la censure procédurale, fondée sur la discontinuité matérielle entre le dispositif voté et le texte initial (I). Il faut ensuite mesurer la portée doctrinale de la qualification retenue, qui dépasse de loin le seul cas du CESER (II).

I – DU GRIEF PROCÉDURAL : UNE CENSURE FONDÉE SUR L’ABSENCE DE LIEN MATÉRIEL

La censure repose sur un constat technique. Les dispositions adoptées en cours de navette ne présentent aucun lien, même indirect, avec le projet initial déposé sur le bureau du Sénat. Pour le démontrer, il faut d’abord identifier le dispositif voté (A), avant d’examiner le fondement constitutionnel retenu pour le sanctionner (B).

A – Le dispositif voté : la mutation projetée du CESER en organe facultatif

Le 3° du paragraphe VII de l’article 1er modifiait l’article L. 4134-1 du Code général des collectivités territoriales. Le Conseil le décrit avec précision au considérant n° 20 :

 « Le 3° du paragraphe VII modifie l’article L. 4134-1 du Code général des collectivités territoriales afin de subordonner l’institution d’un conseil économique, social et environnemental régional à une délibération du conseil régional, à la demande du président de ce dernier. ».

Le dispositif rompait avec un principe ancien. Le CESER ne serait plus institué de plein droit. Son existence aurait dépendu d’une délibération discrétionnaire du conseil régional, prise à la demande du président de l’exécutif.

Les autres dispositions des paragraphes VII à XI tiraient les conséquences techniques de cette mutation. Elles modifiaient quatre codes et une loi : le Code général des collectivités territoriales, le code de l’urbanisme, le code rural et de la pêche maritime, le code de la santé publique, ainsi que la loi du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d’investissement. Le Conseil énumère lui-même ces véhicules au considérant n° 20.

La cohérence rédactionnelle interne du dispositif n’était pas en cause. La logique politique non plus. Le législateur entendait dépouiller le CESER de son caractère obligatoire, pour l’inscrire dans la libre administration des régions, au gré des majorités politiques régionales.

L’intention était nette. Elle revenait à transformer le caractère structurel de l’institution en simple option de gestion. Le CESER cessait d’être une exigence du droit. Il devenait une faculté de l’exécutif régional.

C’est précisément cette mutation, et la nature institutionnelle de l’organe qu’elle visait, que le Conseil va prendre comme révélateur de l’absence de lien matériel avec le texte initial.

Il convient de rappeler la généalogie parlementaire de la disposition censurée qui s’est déployée en trois temps pour aboutir à une rédaction de compromis. Ce parcours éclaire la portée de la censure procédurale prononcée par le juge constitutionnel. Il révèle aussi la fragilité d’une méthode législative qui n’a cessé de contourner le débat de fond.

Premier temps. La commission spéciale de l’Assemblée nationale, présidée par M. Ian Boucard (Droite républicaine, Territoire de Belfort), adopte le 24 mars 2025 plusieurs amendements visant la suppression pure et simple des CESER. La mesure est portée par les rapporteurs Christophe Naegelen (LIOT, Vosges) et Stéphane Travert (Ensemble pour la République, Manche), avec le soutien des groupes Rassemblement national et Les Républicains. Le Gouvernement, par la voix du ministre Laurent Marcangeli, s’y oppose explicitement. Le rapport n° 1191 rectifié, déposé le 27 mars 2025 par les co-rapporteurs, formalise cette première rédaction. L’argument budgétaire est central : la commission chiffre l’économie attendue entre 50 et 60 millions d’euros pour l’ensemble des régions. Ce premier temps est décisif. La matière CESER, absente du projet initial déposé par M. Bruno Le Maire le 24 avril 2024, fait irruption dans le texte sans aucun rattachement à l’objet initial de simplification des cinq commissions administratives consultatives visées par le titre Ier.

Deuxième temps. La séance publique de l’Assemblée nationale rétablit les CESER le 9 avril 2025. La mobilisation est massive. Plus de trois cents députés, issus de l’ensemble des bancs, cosignent des amendements de rétablissement. Le Gouvernement émet un avis favorable. Les présidents de région, les organisations syndicales, l’ensemble des CESER eux-mêmes par la voix de CESER de France, le Mouvement associatif, l’Uniopss, l’Unaf et la CFDT, ont pesé dans le débat. Le texte adopté par l’Assemblée nationale le 17 juin 2025 (T.A. n° 144) maintient donc les CESER dans leur configuration obligatoire[5]. À ce stade, la disposition contestée a disparu du texte. Le débat parlementaire a tranché, en séance plénière, en faveur du statu quo.

Troisième temps. La commission mixte paritaire réunie le 20 janvier 2026 réintroduit la disposition. Présidée par M. Ian Boucard, elle a pour rapporteurs MM. Christophe Naegelen et Stéphane Travert pour l’Assemblée nationale, ainsi que Mme Catherine Di Folco et M. Yves Bleunven pour le Sénat. La formule retenue n’est plus celle de la suppression. Elle est celle d’un compromis : transformer le CESER en organe facultatif soumis à délibération du conseil régional, à la demande de son président. Le rapport conjoint n° 2357 (Assemblée nationale, dix-septième législature) et n° 286 (Sénat, session ordinaire 2025-2026)[6] formalise cette rédaction. C’est précisément cette rédaction de compromis, et elle seule, qui sera adoptée par l’Assemblée nationale le 14 avril 2026 et par le Sénat le 15 avril 2026. C’est également cette rédaction qui sera censurée par la décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026.

La portée de ce rappel chronologique dépasse l’érudition parlementaire. Elle éclaire la nature exacte de la censure. Le Conseil constitutionnel a sanctionné une rédaction qui, sur le plan procédural, présente une double faiblesse. Elle ne procède pas du projet initial. Elle ne procède pas davantage du débat plénier de l’Assemblée nationale, qui l’avait expressément écartée. Elle procède d’un compromis CMP qui restaure, par une voie atténuée, ce que la séance publique avait refusé. Le juge constitutionnel n’avait pas à statuer sur cette seconde faiblesse, qui relève de la jurisprudence sur l’entonnoir[7] et n’a pas été soulevée. Mais elle confère à la censure prononcée sur le fondement du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution un relief particulier. Il n’est pas anodin que la disposition censurée soit née non du débat législatif ordinaire mais d’un mécanisme de compromis institutionnel.

B – Le fondement de la censure : l’exigence du lien posée par l’article 45 de la Constitution

Le premier alinéa de l’article 45 de la Constitution encadre le droit d’amendement. Il impose que tout amendement présente, au moins indirectement, un lien avec le texte déposé. La règle est de jurisprudence constante. Elle vise à préserver la cohérence du processus législatif, la lisibilité de la délibération parlementaire et, plus profondément, la qualité de la norme.

Cette ligne jurisprudentielle a connu un développement marquant au cours de la période récente. La décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024 sur la loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration a constitué le précédent contemporain de référence[8] : trente-deux articles ont été censurés sur le seul fondement du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, soit l’une des proportions les plus élevées jamais sanctionnées par voie de cavalier législatif[9]. D’autres décisions récentes ont consolidé cette ligne en sanctionnant l’introduction par voie d’amendement de dispositions sans lien, même indirect, avec le texte initial.

La logique du contrôle est invariable. Le juge constitutionnel apprécie l’existence d’un lien, même indirect, par rapport au texte initialement déposé sur le bureau de la première assemblée saisie, et non par rapport au texte tel qu’enrichi au fil de la navette. Ce critère, posé pour préserver la cohérence de la délibération parlementaire, conduit le Conseil à censurer des dispositions qui, fussent-elles techniquement abouties et politiquement consensuelles, n’auraient pas trouvé leur point d’ancrage dans le projet initial. La décision n° 2026-903 DC s’inscrit dans le sillage direct de cette ligne. Elle l’amplifie en lui adjoignant, par la qualification incidente du CESER, une dimension structurante inédite.

L’application de cette règle aux dispositions sur les CESER suppose un examen précis du projet initial. Le Conseil le rappelle. Le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat le 24 avril 2024, première assemblée saisie, comportait vingt-huit articles répartis en douze titres (considérant n° 5). Son titre Ier « comprenait des dispositions visant à supprimer plusieurs commissions administratives consultatives » (considérant n° 6). Cinq commissions étaient visées.

C’est dans ce cadre que doit être lu le considérant n° 22, considérant central de la décision :

 « Introduites en première lecture, ces dispositions prévoient que la mise en place d’un conseil économique, social et environnemental régional, qui est une assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région, doit désormais être instituée par une délibération du conseil régional. Elles ne présentent ainsi pas de lien, même indirect, avec celles, précitées, de l’article 1er du projet de loi initial, qui se bornaient à supprimer cinq commissions administratives consultatives. Elles ne présentent pas non plus de lien, même indirect, avec aucune autre des dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. ».

Le raisonnement du Conseil se déploie en deux temps. Il qualifie d’abord la nature de l’organe visé par la mesure. Il en tire ensuite l’absence de continuité matérielle avec l’objet du texte initial.

Ce qui distingue le CESER d’une commission consultative ordinaire, c’est précisément sa nature d’assemblée concourant à l’administration. La suppression de cinq commissions consultatives ne saurait justifier qu’on touche, par voie d’amendement, à une assemblée.

L’objet n’est pas le même. Le régime juridique n’est pas le même. Le lien fait défaut.

Le Conseil conclut au considérant n° 23 :

« Dès lors, sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que les paragraphes VII à XI de l’article 1er ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution. ».

La précision est essentielle. Le Conseil ne tranche pas le fond. Il ne se prononce ni sur la conformité du dispositif au principe de libre administration des collectivités territoriales, ni sur sa compatibilité avec les exigences de représentation organisée de la société civile. Il sanctionne une méthode. Le législateur n’avait pas le droit de loger cette réforme dans ce texte.

La technique parlementaire de la loi-omnibus qui consiste à glisser dans une loi à objet limité des réformes structurelles que l’on espère soustraire au débat dédié, trouve ici une nouvelle limite. La sanction est nette. Elle est même prévisible. Le législateur ne pourra l’ignorer plus longtemps.

II – À LA CONSÉCRATION SUBSTANTIELLE : LA QUALIFICATION CONSTITUTIONNELLE DU CESER COMME ASSEMBLÉE CONCOURANT À L’ADMINISTRATION

La censure pourrait être lue comme une simple sanction de méthode. Ce serait passer à côté du véritable apport de la décision. En définissant le CESER d’une formule unique, le Conseil constitutionnel imprime au statut de cette institution une consistance constitutionnelle nouvelle (A). Cette qualification produit des effets prospectifs qu’il convient de mesurer (B).

A – Une qualification inédite : le CESER, assemblée régionale et non simple commission consultative

La formule retenue par le Conseil mérite d’être prise au mot. Le CESER est « une assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région ».

Chaque terme compte.

Le mot « assemblée » d’abord. Il n’est pas employé par hasard. Il inscrit le CESER dans la catégorie des assemblées délibérantes. Il l’éloigne du registre des organes purement administratifs. La sémantique constitutionnelle est précise. Le Conseil ne dit pas « comité », « commission » ou « instance ». Il dit assemblée.

L’expression « concourant à l’administration » ensuite. Elle associe le CESER à l’exercice de la fonction administrative régionale. Le CESER ne se borne pas à émettre des opinions dans le silence des cabinets. Il prend part à l’administration de la région. Ses avis sont des instruments de cette administration.

La précision « par ses avis » enfin. Elle borne la fonction. Elle indique que le concours du CESER s’exerce sous la forme consultative. Elle n’enlève rien à la nature d’assemblée. Elle en précise les modalités d’intervention.

Trois mots, trois catégories. Une qualification qui devient un statut.

Cette qualification n’est pas surgie ex nihilo. Elle entretient un lien rédactionnel manifeste avec l’article 69 de la Constitution, qui érige le Conseil économique, social et environnemental national en assemblée appelée à émettre un avis sur les projets et propositions de loi qui lui sont soumis. Le Conseil constitutionnel transpose à l’échelon régional la grammaire qu’il consacre au plan national. La transposition n’est pas mécanique. Elle est délibérée. Le juge constitutionnel ne se borne pas à emprunter une formule disponible. Il forge une qualification spécifique au CESER, qui en partage la logique sans en gommer l’ancrage territorial. La recherche menée dans la base des décisions du Conseil constitutionnel ne révèle aucun précédent dans lequel cette formule exacte aurait été appliquée, fût-ce au CESE national. La rédaction du considérant n° 22 paraît ainsi être une création propre à la décision du 21 mai 2026, par transposition raisonnée de la grammaire de l’article 69 de la Constitution. La portée doctrinale de la qualification s’en trouve amplifiée. Le juge constitutionnel ne reprend pas une formule disponible. Il en forge une.

Le constat mérite d’être affiné. Le Conseil constitutionnel a déjà été saisi à plusieurs reprises du statut du CESE national. Il a statué notamment par la décision n° 2009-586 DC du 30 juillet 2009 sur la prorogation du mandat de ses membres[10], par la décision n° 2010-608 DC du 24 juin 2010 sur la loi organique de mise en œuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008[11], et par la décision n° 2020-812 DC du 14 janvier 2021 sur la réforme issue de la loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021[12]. Dans aucune de ces décisions, le juge constitutionnel n’a employé, pour le CESE national, la formule retenue pour le CESER en mai 2026. Il a constamment retenu un vocabulaire de compétence et d’attributions, en se référant au champ défini par les articles 69 et 70 de la Constitution. Telle est la donnée jurisprudentielle.

La conséquence est nette. Le Conseil consacre pour la première fois en 2026, à l’occasion d’une censure procédurale visant l’échelon régional, une qualification substantielle qu’il n’avait jamais formalisée pour sa matrice nationale. Le paradoxe est entier. C’est par le détour du CESER que la catégorie s’impose. C’est par voie périphérique que la doctrine constitutionnelle des assemblées consultatives trouve son ancrage textuel. Le silence antérieur du juge sur le CESE national rend, par contraste, la formule de mai 2026 plus saillante encore.

Une lecture concurrente reste concevable. On pourrait soutenir que la qualification, glissée dans un considérant de procédure, n’aurait qu’une valeur descriptive sans portée normative propre. Cette lecture ne résiste pas à l’analyse. Le Conseil utilise précisément cette qualification comme ressort de la censure. C’est parce que le CESER est une assemblée concourant à l’administration, et non une commission consultative ordinaire, que la procédure suivie est jugée contraire à l’article 45 de la Constitution. La qualification n’est pas un ornement rédactionnel. Elle est un opérateur logique de la décision. Son caractère normatif s’en déduit nécessairement.

Cette qualification est d’autant plus significative qu’elle est utilisée par le Conseil pour distinguer le CESER d’une commission administrative consultative. Le raisonnement aurait pu être inverse. Le Conseil aurait pu assimiler le CESER aux cinq commissions visées par le titre Ier du texte initial. Il aurait alors validé la procédure et examiné le fond.

Il a choisi l’autre voie. Il a opéré une distinction structurelle entre deux catégories d’organes. D’un côté, les commissions administratives consultatives, dont la suppression ou la création par voie d’amendement à une loi de simplification ne pose pas de difficulté procédurale. De l’autre, les assemblées concourant à l’administration des collectivités territoriales, dont le statut relève d’un domaine matériel propre.

La distinction n’est pas neutre. Elle conforte la spécificité du CESER au sein du paysage des organes consultatifs régionaux. Elle l’inscrit, par sa fonction, dans le sillage du Conseil économique, social et environnemental national consacré au titre XI de la Constitution. C’est, à proprement parler, une consolidation institutionnelle obtenue par voie procédurale.

B – Une portée déployée : du véhicule législatif à l’architecture territoriale des assemblées consultatives

La portée de cette qualification se déploie sur quatre plans articulés. Elle engage d’abord le terrain législatif, en assignant à toute réforme future un véhicule procédural adéquat. Elle consolide ensuite le terrain institutionnel, en élevant la barre de la justification politique. Elle éclaire en outre, sur le terrain doctrinal, le statut du CESE national lui-même. Elle se déploie enfin, par effet de ricochet, sur l’architecture consultative ultramarine, dont la diversité institutionnelle trouve dans la qualification de mai 2026 un point d’appui constitutionnel inédit.

Sur le terrain législatif en premier lieu. La réforme du CESER n’est pas privée d’avenir. Le législateur conserve la maîtrise du fond. Il peut reprendre l’idée d’un CESER facultatif. Mais il devra le faire dans un véhicule adapté. Une loi de simplification de la vie économique ne convient pas. Une loi consacrée aux collectivités territoriales, à la décentralisation ou à l’organisation territoriale serait le cadre pertinent. Tel est l’enseignement implicite mais clair de la censure. Toucher au CESER engage une réforme structurelle de la décentralisation, non un toilettage administratif.

Plusieurs véhicules sont concevables. Une loi de différenciation, de décentralisation, de déconcentration et de simplification de l’action publique locale, sur le modèle de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite 3DS, en offrirait l’enveloppe procédurale adéquate. Une loi consacrée à la modernisation de la décentralisation, dont les annonces récurrentes alimentent l’agenda législatif, en constituerait également un cadre pertinent. Une révision constitutionnelle, à l’inverse, paraît disproportionnée au regard de l’objet, sauf à s’inscrire dans une refonte plus vaste du titre XII de la Constitution. Le législateur est simplement astreint à choisir un véhicule qui ne déguise pas une réforme structurelle en mesure de simplification.

Sur le terrain institutionnel en deuxième lieu. La qualification consolide indirectement le statut du CESER. Toute réforme future devra composer avec elle. L’argument selon lequel le CESER serait un organe administratif parmi d’autres ne tient plus. Il a été écarté par le Conseil constitutionnel. Quiconque entendra mettre en cause le caractère obligatoire de cette institution devra surmonter cet obstacle dialectique. La défense du CESER y trouve un point d’ancrage constitutionnel précieux. La société civile organisée également.

Cette consolidation produit un effet de cliquet jurisprudentiel. Toute tentative future de transformer le CESER en organe facultatif devra non seulement franchir le filtre procédural du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, mais aussi composer avec la qualification d’assemblée concourant à l’administration. Le législateur ne pourra plus invoquer la simple commodité gestionnaire ou un argument budgétaire chiffré. Il devra produire un argumentaire de fond, articulé sur le principe de libre administration des collectivités territoriales consacré à l’article 72 de la Constitution, pour justifier une telle évolution. La barre s’est élevée.

Sur le terrain doctrinal en troisième lieu. La logique de la décision dépasse le seul cas du CESER. Elle éclaire, par ricochet, le statut du Conseil économique, social et environnemental national. Le CESE est consacré au titre XI de la Constitution, aux articles 69 à 71. Il est l’assemblée consultative de la République. En qualifiant le CESER d’« assemblée concourant à l’administration », le Conseil prolonge à l’échelon régional la logique qu’il consacre à l’échelon national.

Cette logique appelle un constat supplémentaire qui en accentue la portée. Comme rappelé dans les développements précédents, le juge constitutionnel n’a jamais consacré, pour l’institution nationale, la formule d’assemblée concourant, par ses avis, à l’administration. Au-delà de ce paradoxe déjà signalé, la décision n° 2026-903 DC produit ainsi un double déplacement. Du grief procédural à la consécration de fond, d’abord. De l’organe régional à la matrice institutionnelle nationale, ensuite. Telle est la singularité de l’opération. La constitutionnalisation oblique n’est pas seulement un détour procédural. C’est aussi un déplacement géographique inversé, dans lequel le régional anticipe sur le national et le périphérique surdétermine le central. Le statut constitutionnel du CESE national en sort, par ricochet doctrinal, durablement éclairé.

La continuité institutionnelle est désormais établie. La société civile organisée participe, par ses avis, à l’administration des affaires publiques. Au plan national, elle le fait au sein du CESE. Au plan régional, elle le fait au sein du CESER. Au plan néo-calédonien, elle le fait au sein du CESE-NC, régi par les articles 153 à 156 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999. Cette architecture, en trois étages, trouve dans la décision n° 2026-903 DC un appui inattendu mais solide.

C’est cette opération que nous avons proposé d’identifier comme une constitutionnalisation oblique et qui se manifeste ici comme une consolidation par effet de bord. Le Conseil n’a pas eu à se prononcer sur le fond. Mais en motivant sa censure procédurale, il a posé une définition. Et cette définition vaudra demain ce qu’elle vaut aujourd’hui. Elle s’imposera à toute lecture future du statut du CESER.

La qualification posée par le Conseil constitutionnel rejaillit avec une force particulière sur les outre-mer. Sur le terrain ultramarin en quatrième lieu. Le paysage consultatif ultramarin présente une diversité institutionnelle sans équivalent sur le territoire de la République. Huit configurations relevant des articles 73 et 74 de la Constitution doivent être distinguées, auxquelles s’ajoute la configuration sui generis de la Nouvelle-Calédonie placée sous le titre XIII de la Constitution. Chacune obéit à un régime propre. Toutes participent de la même architecture : celle de la société civile organisée associée, par ses avis, à l’administration territoriale.

En premier lieu, la Guadeloupe et La Réunion offrent une dualité originelle des conseils consultatifs régionaux. Ces deux régions monodépartementales relèvent de l’article 73 de la Constitution. Elles disposent du CESER de droit commun institué par l’article L. 4134-1 du Code général des collectivités territoriales, précisément l’article dont la modification a été censurée. Elles ont en outre une particularité ultramarine ancienne : le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement, distinct du CESER, régi par l’article L. 4432-9 du même code. La dualité tient à la place reconnue, depuis la loi n° 82-1171 du 31 décembre 1982, aux questions de culture, d’éducation et d’environnement dans les régions d’outre-mer. La qualification constitutionnelle dégagée par la décision n° 2026-903 DC s’applique sans réserve aux CESER de ces deux régions. Elle conforte par voie de conséquence l’architecture duale qui les caractérise.

 En deuxième lieu, la Martinique avec le CESECEM, conseil unique à deux sections de la collectivité territoriale unique. La collectivité territoriale de Martinique est issue de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011. Elle se substitue à la fois au département et à la région. L’organe consultatif est le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Martinique (CESECEM), régi par les articles L. 7226-1 et suivants du CGCT. Il comprend deux sections : une section économique, sociale et environnementale, et une section de la culture, de l’éducation et des sports. Il est expressément intégré au socle institutionnel de la collectivité par l’article L. 7221-1 du CGCT, qui dispose que l’assemblée de Martinique et son président sont assistés du CESECEM. La fusion des deux conseils antérieurs en une seule assemblée à deux sections est la marque de la collectivité unique. La qualification constitutionnelle de l’assemblée concourant à l’administration trouve ici une application littérale.

En troisième lieu, la Guyane avec le CESECEG et le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges. La collectivité territoriale de Guyane est née de la même loi du 27 juillet 2011. Elle présente une configuration consultative dédoublée. Le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Guyane (CESECEG) est régi par les articles L. 7124-1 et suivants du CGCT. Il fonctionne, comme son homologue martiniquais, en deux sections. À ses côtés, le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges assiste également l’assemblée de Guyane, dans une logique de prise en compte des spécificités culturelles et coutumières du territoire[13]. L’article L. 7121-1 du CGCT intègre ces deux organes au socle institutionnel de la collectivité. La qualification constitutionnelle s’étend à ces deux assemblées, dont la fonction est, à des degrés différents, de concourir, par leurs avis, à l’administration de la collectivité.

En quatrième lieu, Mayotte avec le CESECE de Mayotte, fruit de la refondation institutionnelle de 2025. La loi organique n° 2025-793 du 11 août 2025 relative au Département-Région de Mayotte et la loi n° 2025-797 du même jour de programmation pour la refondation de Mayotte ont érigé le territoire en collectivité unique relevant de l’article 73 de la Constitution. La transformation est de premier plan. Le conseil départemental disparaît au profit d’une assemblée de Mayotte. Les deux instances consultatives antérieures, le conseil économique, social et environnemental de Mayotte et le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement de Mayotte, fusionnent en un seul conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte (CESECE de Mayotte). La nouvelle instance, composée de 54 membres issus du monde économique, associatif, culturel, éducatif et environnemental, ne sera pleinement opérationnelle qu’après le prochain renouvellement électoral. La qualification dégagée par la décision n° 2026-903 DC trouvera à s’appliquer à cette assemblée nouvelle, dont la nature même répond exactement aux termes utilisés par le Conseil constitutionnel.

En cinquième lieu, Saint-Martin avec le CESC, organe consultatif d’une collectivité d’outre-mer relevant de l’article 74. La collectivité de Saint-Martin est issue de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007. Elle relève de l’article 74 de la Constitution. Le conseil économique, social et culturel (CESC) de Saint-Martin est régi par les articles LO 6323-1 et suivants du CGCT. Il est l’organe consultatif du conseil territorial. Il comprend des représentants des associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l’environnement, ainsi que des personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence en matière d’environnement et de développement durable. La qualification d’assemblée concourant à l’administration lui est transposable mutatis mutandis, en tenant compte du statut spécifique des collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74.

En sixième lieu, Saint-Barthélemy avec le CESCE, conseil élargi à la dimension environnementale. La collectivité de Saint-Barthélemy résulte de la même loi organique du 21 février 2007. Elle relève également de l’article 74 de la Constitution. Le conseil économique, social, culturel et environnemental (CESCE) de Saint-Barthélemy est régi par l’article LO 6223-1 du CGCT. Il est préalablement et obligatoirement consulté par le conseil territorial sur les sujets énumérés par l’article LO 6223-3 du même code, notamment la préparation et l’exécution du plan de la Nation, la répartition et l’utilisation des crédits de l’État destinés aux investissements d’intérêt territorial, ainsi que la préparation du plan d’aménagement et de développement durable. La logique constitutionnelle dégagée par la décision n° 2026-903 DC y trouve sa déclinaison.

En septième lieu, Saint-Pierre-et-Miquelon avec le CESC, conseil consultatif d’une collectivité d’outre-mer à statut ancien. La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon relève de l’article 74 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle de 2003 et la loi organique du 21 février 2007. Le conseil économique, social et culturel (CESC) est l’une des quatre institutions de la collectivité, aux côtés du conseil territorial, de son président et du conseil exécutif, en vertu de l’article LO 6430-1 du CGCT. Son régime est précisé aux articles LO 6433-1 à L. 6433-7 du CGCT. Il est composé de représentants des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et associations qui concourent à la vie économique, sociale et culturelle de l’archipel. Sa qualité d’assemblée consultative associée à l’administration territoriale n’est pas douteuse.

En huitième lieu et au-delà des outre-mer relevant des articles 73 et 74 de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie présente une configuration sui generis sous le titre XIII de la Constitution. La Nouvelle-Calédonie est régie par le titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77), issu de la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998, et par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999. Son conseil économique, social et environnemental (CESE-NC) est régi par les articles 153 à 156 de cette loi organique, qui en constituent le chapitre V du titre IV consacré aux institutions de la Nouvelle-Calédonie. Initialement dénommé conseil économique et social, il a été enrichi de la dimension environnementale par la loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013, par parallélisme avec la transformation du CES national en CESE opérée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le CESE-NC est composé de 41 membres répartis selon une logique territoriale et représentative propre : 28 membres désignés dans les provinces (4 pour la province des îles Loyauté, 8 pour la province Nord, 16 pour la province Sud), 2 membres désignés par le sénat coutumier en son sein, 2 membres désignés par le comité consultatif de l’environnement, ainsi que 9 personnalités qualifiées désignées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Il est consulté par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou par le congrès sur les projets et propositions de loi du pays et de délibération du congrès à caractère économique, social et environnemental. Les assemblées de province et le sénat coutumier peuvent également solliciter son avis. Il peut s’autosaisir. Sa singularité institutionnelle est double. D’abord, il est l’une des institutions de la Nouvelle-Calédonie au même titre que le congrès, le gouvernement, le sénat coutumier, les assemblées de province et les conseils coutumiers (article 2 de la loi organique du 19 mars 1999). Ensuite, il intervient dans un ordre normatif spécifique, celui de la loi du pays régie par les articles 99 à 107 de la même loi organique, dont l’article 99 délimite le domaine d’intervention, dont les articles 100 à 103 fixent les conditions d’adoption et la procédure de nouvelle délibération, et dont les articles 104 et 105 organisent le contrôle juridictionnel par le Conseil constitutionnel. Ce statut juridique a été précisé par la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 du Conseil constitutionnel, statuant sur la loi organique elle-même, ainsi que par les décisions ultérieures rendues sur les lois du pays néo-calédoniennes[14]. L’application de la qualification dégagée par la décision n° 2026-903 DC au CESE-NC est nécessairement indirecte. Elle ne saurait être mécanique. Le CESE-NC ne procède pas du CGCT mais d’une loi organique adoptée sur le fondement de l’article 77 de la Constitution. Pour autant, la logique constitutionnelle est identique : la société civile organisée, par ses avis, concourt à l’administration territoriale, dans un statut qui en accentue plutôt qu’il n’en atténue la portée.

La diversité ultramarine n’altère pas l’unité de la qualification posée par le Conseil constitutionnel. Quatre régimes statutaires se déploient : article 73 sans collectivité unique pour la Guadeloupe et La Réunion ; article 73 avec collectivité unique pour la Martinique, la Guyane et désormais Mayotte ; article 74 pour Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon ; titre XIII de la Constitution pour la Nouvelle-Calédonie. Huit dénominations différentes structurent ces assemblées consultatives. Une même logique les irrigue : la participation organisée de la société civile, par voie d’avis, à l’administration des collectivités territoriales ultramarines et néo-calédoniennes. La décision n° 2026-903 DC, en consolidant le statut du CESER hexagonal, conforte par ricochet l’ensemble des configurations ultramarines, et nourrit la réflexion sur l’application transposée de cette qualification au CESE-NC. À l’heure où la singularité institutionnelle des outre-mer fait régulièrement débat, cette consolidation prend, pour ces territoires, un relief particulier. C’est l’architecture entière de la démocratie consultative territoriale qui se trouve constitutionnellement renforcée.

La décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026 n’examine pas le fond de la réforme du CESER. Elle censure une procédure. Mais la procédure devient ici l’occasion d’une déclaration d’identité institutionnelle.

Le CESER n’est pas une commission. C’est une assemblée. Elle concourt, par ses avis, à l’administration de la région. Telle est la qualification posée par le juge constitutionnel.

Cette formule, brève et précise, intégrera désormais le bloc de référence de toute discussion ultérieure sur le statut, les compétences et l’avenir des CESER. Elle constitue un point d’appui constitutionnel solide pour ceux qui défendent ces assemblées comme un élément structurel de la démocratie territoriale.

C’est en ce sens précis que la décision n° 2026-903 DC illustre, sur un cas d’école, le mécanisme que nous dénommons de constitutionnalisation oblique. Le grief était procédural. L’apport est substantiel. Le législateur entendait défaire le CESER par un texte de simplification. Le Conseil constitutionnel l’en empêche pour des raisons de méthode, mais profite de l’occasion pour ériger l’institution en assemblée constitutionnellement caractérisée. Le détour procédural produit ainsi un effet structurel que la voie directe n’aurait pas garanti. Cette grammaire oblique mérite, à elle seule, d’être identifiée comme une catégorie d’analyse autonome du contentieux constitutionnel français. Elle décrit une opération sans la nommer jusqu’ici : la consécration de fond obtenue à l’occasion d’une sanction de forme.

La réforme reviendra. Le législateur insistera. Mais il devra désormais composer avec une définition que le Conseil constitutionnel a posée. Tel est le véritable sens de la décision du 21 mai 2026 sur cet aspect précis.

[1] Le dispositif de la décision n⁰ 2026-903 DC censure également, pour le même motif tiré du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, le paragraphe IV de l’article 1er, qui prévoyait que le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge assure le secrétariat général du Conseil national de l’adoption et du Conseil national de la protection de l’enfance. Ce volet sort du champ de la présente analyse, exclusivement consacrée au statut du CESER.

[2] Projet de loi de simplification de la vie économique n° 550 de 28 articles, déposé au Sénat le 24 avril 2024, en procédure accélérée, présenté par M. Gabriel Attal, Premier ministre, et M. Bruno Le Maire, ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

[3] Ce projet de loi initialement de 28 articles a donné lieu à une commission mixte paritaire conclusive portant sur un texte final de 84 articles qui a été adopté respectivement le 14 avril 2026 par l’Assemblée nationale et le 15 avril 2026 par le Sénat.

[4] Décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026, Loi de simplification de la vie économique, Non-conformité partielle.

[5] Projet de loi de simplification de la vie économique modifié et adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 17 juin 2025.

[6] Rapport conjoint Assemblée nationale n° 2357 et Sénat n° 286 enregistré le 20 janvier 2026 à la présidence de chacune des deux assemblées au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de simplification de la vie économique, rapporteurs : MM. Christophe NAEGELEN et Stéphane TRAVERT, députés et Mme Catherine DI FOLCO et M. Yves BLEUNVEN.

[7] La méthode dite de l’entonnoir résulte de la pratique parlementaire et des propres règlements adoptées par les deux assemblées parlementaires vérifiée par le Conseil constitutionnel le cas échéant. Elle se caractérise par le fait qu’au cours de la navette parlementaire, le débat ne doit plus porter que sur les seules dispositions sur lesquelles un accord n’est pas déjà intervenu.

[8] Conseil constitutionnel, décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024, Loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration.

[9] Voir Patrick Lingibé, Décision du Conseil constitutionnel sur la loi immigration : le règne du droit face au règne du nombre ? (1ère Partie) et Décision du Conseil constitutionnel sur la loi immigration : le règne du droit face au règne du nombre ? (2e Partie), Actu-Juridique, 29 et 30 janvier 2024.

[10] Conseil constitutionnel, décision n° 2009-586 DC du 30 juillet 2009, Loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental – Conformité.

[11] Conseil constitutionnel, décision n° 2010-608 DC du 24 juin 2010, Loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental – Non-conformité partielle – réserve.

[12] Conseil constitutionnel, 14 janvier 2021, décision n° 2020-812 DC du 14 janvier 2021, Loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental – Conformité – réserve – déclassement organique.

[13] L’article L. 7124-11 CGCT, issu de l’article 78 de la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, prévoit que le grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges a pour objet d’assurer la représentation des populations amérindiennes et bushinenges de Guyane et de défendre leurs intérêts juridiques, économiques, sociaux, culturels, éducatifs et environnementaux. Cet organe consultatif est placé auprès du représentant de l’Etat dans la collectivité territoriale de Guyane.

[14] Conseil constitutionnel, décision 99-410 DC – 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie – Non-conformité partielle – réserve – déclassement organique.