Les Outre-mer dans le miroir de l’IEDOM : quand les chiffres consacrent l’inachèvement républicain

Le Tableau de bord économique des outre-mer que vient de publier l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) en avril 2026 constitue, au-delà de sa dimension technico-statistique, un acte de vérité républicaine d’une portée considérable[1]. Les données qu’il compile, arrêtées au 31 décembre 2025, dressent en effet le portrait d’une France à deux vitesses dont l’une, celle des outre-mer, reste durablement assignée à une position subordonnée dans l’espace économique et social national. Lire ces chiffres avec les yeux du juriste et du praticien du droit des collectivités ultramarines, c’est mesurer l’écart abyssal qui sépare le discours constitutionnel de l’égalité des droits de la réalité vécue par plus de deux millions huit cent mille compatriotes ultramarins.

Depuis plusieurs années, nos travaux doctrinaux ont mis en évidence deux phénomènes que les données de l’IEDOM viennent une nouvelle fois confirmer avec une précision implacable. Le premier est celui que nous avons qualifié de révolution normative silencieuse[2] : le droit positif applicable aux outre-mer se transforme sans que cette transformation fasse l’objet d’une volonté politique explicite et cohérente, laissant les territoires dans une instabilité juridique et institutionnelle qui freine leur développement. Le second est celui de l’illicitoyenneté normative[3] : l’état dans lequel se trouvent des citoyens formellement égaux en droits mais matériellement privés des conditions d’exercice effectif de cette citoyenneté, faute d’un environnement économique, social et sanitaire digne de la promesse républicaine. L’égalité républicaine n’est pas une abstraction constitutionnelle ; elle n’existe réellement que lorsqu’elle est vécue dans la chair des territoires.

On voudrait, dans les développements qui suivent, dépasser le registre du constat indigné pour énoncer une thèse juridique précise, et donc réfutable : l’inertie prolongée de l’État face à des écarts de développement d’une telle ampleur, là où il dispose des instruments normatifs pour les réduire, n’est pas un simple manquement politique mais une défaillance juridiquement saisissable, au croisement du principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques et d’une obligation positive de garantie de l’effectivité des droits sociaux. La différenciation que l’article 73 de la Constitution autorise comme une faculté d’adaptation s’est muée, à l’usage, en vecteur d’une inégalité subie : tel est le ressort de ce que nous nommons l’illicitoyenneté normative. Cette thèse appelle un contradicteur sérieux, que l’on affrontera, et un levier opérationnel, que l’on nommera.

L’ambition du présent commentaire n’est pas de procéder à une relecture exhaustive de l’ensemble des indicateurs publiés, tâche que l’ampleur du document rendrait par essence interminable, mais d’en extraire les lignes de force qui structurent la condition ultramarine et d’en tirer les conséquences que le juriste, le praticien et le citoyen sont en droit d’exiger. L’analyse s’articulera en deux temps : il conviendra d’abord d’identifier la géographie de la vulnérabilité que dessinent ces données (I), avant d’examiner ce que ces chiffres commandent au plan de l’action normative et politique (II).

Disons-le d’emblée, pour que le propos ne se laisse pas enfermer dans son objet : ce que l’IEDOM donne à voir n’est pas une singularité ultramarine, mais la forme la plus pure d’un phénomène qui traverse tout le droit public. L’illicitoyenneté normative que nous proposons n’est pas une catégorie du droit de l’outre-mer ; c’est une catégorie du droit public de l’effectivité, dont l’outre-mer offre le laboratoire le plus net. Là où l’organisation normative elle-même, par l’accumulation de régimes dérogatoires, de retards d’adaptation et d’exclusions, fabrique l’écart entre l’égalité proclamée et l’égalité vécue, le concept trouve à s’appliquer, que l’on soit à Mayotte, dans un désert médical hexagonal ou dans une banlieue reléguée. Si l’outre-mer en livre la version la plus tranchée, c’est que l’identité législative y promet une égalité que la réalité y dément plus qu’ailleurs ; il révèle au grand jour ce qu’il dissimule sur le reste du territoire. C’est donc une thèse de droit public général que les chiffres de l’IEDOM viennent étayer, et c’est à ce titre, et non comme un dossier régional, qu’elle mérite la discussion.

I – UNE GÉOGRAPHIE DE LA VULNÉRABILITÉ : LES STIGMATES D’UN SOUS-DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNALISÉ

On examinera d’abord les dynamiques démographiques contrastées de ces territoires (A), avant d’en dégager l’invariant économique : une dépendance structurelle aux transferts publics et une intégration commerciale déficitaire que les politiques de convergence n’ont pas su inverser (B).

A. L’équation démographique : entre déclin antillais et surchauffe guyanaise et mahoraise.

D’un côté, la Guadeloupe et la Martinique entrent dans une phase de contraction démographique structurelle dont les projections à l’horizon 2050 révèlent toute la gravité. La Guadeloupe, avec 380 387 habitants en 2025, accuse un recul de 4,4 % sur dix ans ; la Martinique, avec 355 459 habitants, enregistre une contraction de 6,7 % sur la même période, soit le taux de déclin le plus élevé de tous les DROM. Plus préoccupant encore : les projections à 2050 anticipent respectivement 264 000 et 244 000 habitants pour ces deux territoires. L’indice de vieillissement de la Martinique atteint 126,4 %, le plus élevé des DROM. Ce retournement démographique, inédit dans l’histoire de ces îles, n’est pas le signe d’une prospérité qui réduirait la fécondité ; il est le symptôme d’une émigration massive des jeunes générations vers l’Hexagone, faute de perspectives économiques suffisantes sur leurs terres natales[4].

De l’autre côté, la Guyane et Mayotte présentent des trajectoires inverses, mais non moins alarmantes. La Guyane voit sa population croître de 12,5 % sur dix ans, avec une projection à 421 000 habitants en 2050 (+ 1,2 %/an). Mayotte, cas extrême et paradigmatique, enregistre une hausse de 41,8 % sur dix ans, soit un taux de croissance annuel de 3,6 %, avec une projection à 626 000 habitants en 2050. Ces dynamiques démographiques positives en apparence cachent en réalité un défi colossal : celui de devoir construire en urgence écoles, hôpitaux, logements, infrastructures, dans des territoires dont les budgets publics sont structurellement insuffisants.

La lecture croisée de ces courbes révèle une crise de la citoyenneté concrète. Là où la population décline, on fuit une terre jugée sans avenir ; là où elle croît, les institutions sont débordées par une pression que les ressources ne permettent pas d’accompagner. Dans les deux cas, la République est mise en défaut.

Dans le Pacifique, la Polynésie française (279 500 habitants, chômage de 7,5 %) se distingue favorablement des DROM, sans que cette stabilité relative n’efface un taux de pauvreté local de 27 %. Wallis-et-Futuna présente à l’inverse la trajectoire la plus préoccupante : 11 151 habitants en 2023, en recul de 8,6 % sur dix ans, symptôme d’une émigration structurelle que la projection à 2050 confirme.

L’Atlantique est plus hétérogène encore : Saint-Barthélemy (chômage de 1,9 %) et Saint-Pierre-et-Miquelon (3,0 %) approchent du plein emploi, quand Saint-Martin cumule un chômage de 30,1 % et un PIB par habitant de 16 962 €, vestige d’une reconstruction post-Irma inachevée.

B. L’invariant du sous-développement économique : la dépendance institutionnalisée.

Le premier indicateur est le rapport du PIB par habitant au niveau national, partout massivement inférieur à 100 %. Mayotte n’atteint que 26,6 % (11 000 €), la Guyane 40,8 % (17 400 €), et même la Martinique, meilleur ratio du bassin Antilles-Guyane (29 300 €), plafonne à 68,8 %.

Le deuxième est la structure des échanges, où tous les DROM accusent des déficits abyssaux. La Guyane est paradigmatique : un solde de − 2 034 M€, soit − 40 % du PIB, le ratio le plus dégradé des DROM, malgré ses ressources naturelles et son infrastructure spatiale. La Réunion, avec − 6 752 M€ et un taux de couverture de 4,2 %, illustre la même impuissance exportatrice chronique.

Le troisième indicateur, peut-être le plus vertigineux dans ses implications sociales, est l’état du marché du travail. Le chômage demeure une réalité de masse : 17 % en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion, 35 % à Mayotte. La progression alarmante des demandeurs d’emploi en Guyane, + 15,98 % en glissement annuel, mérite d’être soulignée avec force : elle signale une dégradation rapide du tissu économique local que la croissance nominale du PIB (+ 0,9 % en valeur, la plus faible des DROM) ne compense nullement.

Un quatrième indicateur, publié en mai 2026, confirme cette fragilité : les défaillances d’entreprises. Entre avril 2025 et mars 2026, les outre-mer enregistrent 2 868 procédures, en hausse de 9,8 % sur un an, contre + 5,0 % en France entière. Mais c’est la Guyane qui livre la donnée la plus spectaculaire : ses défaillances passent de 65 à 196 en un an, soit + 201,5 %. Là où le chômage mesure la souffrance des actifs, la défaillance mesure l’effondrement des structures qui les emploient ; les deux courbes, en Guyane, montent ensemble[5].

La dimension sociale est tout aussi parlante : le taux de pauvreté atteint 53 % en Guyane et 77 % à Mayotte, cinq fois le niveau hexagonal. L’indice de Gini va de 0,36 à La Réunion à 0,49 à Mayotte, contre 0,30 dans l’Hexagone, niveau d’inégalité incompatible avec une République qui se dit sociale et indivisible.

Encore faut-il préciser ce que le droit fait de ces écarts. Le principe d’égalité n’impose pas l’uniformité. Appliquée aux outre-mer, cette grille a d’abord servi à brider l’adaptation : dans sa décision Assemblée unique de 1982, le Conseil a posé que le statut des départements d’outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains, sous la seule réserve des adaptations nécessitées par leur situation particulière, lesquelles ne sauraient leur conférer une « organisation particulière » réservée par l’article 74 aux seuls territoires d’outre-mer[6] ; il n’a admis, deux ans plus tard, qu’un « aménagement limité » des compétences[7]. Cette jurisprudence, conçue comme un garde-fou assimilationniste, produit aujourd’hui un effet inattendu : l’égalité formelle qu’elle protège coexiste avec une inégalité matérielle que les chiffres de l’IEDOM rendent indiscutable. Tel est le cœur de notre thèse : la différenciation, pensée comme faculté d’adaptation au service de l’égalité, est devenue le canal par lequel l’inégalité se perpétue. L’illicitoyenneté normative n’est pas une métaphore ; c’est le nom juridique de cette dissociation entre l’égalité proclamée et l’égalité vécue.

Nous avons proposé ailleurs de nommer cette dissociation par une formule empruntée à Pierre Rosanvallon : l’outre-mer est un concentré de pathologies de l’égalité[8]. L’expression dit l’essentiel du paradoxe : l’égalité formelle, érigée en dogme, produit l’inégalité matérielle qu’elle prétendait abolir. Car la grille que rappelle le Conseil constitutionnel n’est pas seulement une faculté laissée au législateur ; elle est, dans le contexte ultramarin, une exigence. Le juge constitutionnel comme le juge administratif et le juge européen admettent de longue date qu’une différence de traitement fondée sur une différence de situation n’est pas une entorse à l’égalité mais sa traduction fidèle[9]. Appliquer aux outre-mer un droit conçu pour des situations qui ne sont pas les leurs, ce n’est pas honorer l’égalité, c’est la trahir : rechercher l’uniformité à tout prix conduit à l’inégalité que mesure l’IEDOM.

 II – L’INTERPELLATION RÉPUBLICAINE : DU DIAGNOSTIC NORMATIF AU LOGICIEL ULTRAMARIN

Avant d’examiner les mécanismes, mesurons la portée du déplacement. Trois notions voisines décrivent un état : la citoyenneté de seconde zone dit une infériorité de statut, l’ineffectivité un écart entre la norme et son application, la citoyenneté sociale inachevée de Marshall une extension incomplète des droits sociaux. L’illicitoyenneté normative ne décrit pas un état : elle en nomme la cause et la situe dans la norme elle-même. Elle rejoint par là un mouvement qui dépasse de loin l’outre-mer. Le juge européen, sur le terrain des obligations positives, n’exige plus seulement de l’État qu’il s’abstienne, mais qu’il agisse pour rendre les droits effectifs ; le juge administratif, par le contrôle de la carence, sanctionne déjà l’écart entre les objectifs que l’État se fixe et l’effort qu’il consent. L’illicitoyenneté normative s’inscrit dans cette généalogie : elle désigne le point précis où l’organisation normative, loin de garantir l’effectivité, la compromet activement. Ce que l’outre-mer porte à incandescence, le droit public le rencontre partout où la promesse d’égalité se heurte à une norme qui la dément. C’est cette transposabilité qui fait du concept autre chose qu’un outil régional ; les mécanismes que l’on va décrire pour l’outre-mer valent, mutatis mutandis, pour toute carence normative caractérisée.

On mesurera d’abord ce que la prolifération des instruments juridiques sans traduction effective révèle d’une révolution normative restée silencieuse, et comment l’illicitoyenneté se manifeste dans les fractures sanitaires et sociales (A), avant d’esquisser le changement de paradigme qu’appellent ces données, ce « logiciel ultramarin » et le triple choc qui en est la traduction (B).

A. La révolution normative silencieuse et l’illicitoyenneté face aux fractures sociales et sanitaires.

À ce fatalisme s’ajoute une objection plus redoutable, parce que juridiquement construite. Le contradicteur le plus sérieux ne nie pas les écarts ; il en conteste l’imputabilité à l’État, en trois temps. D’abord, l’égalité réelle ne serait pas un droit invocable, mais un objectif de programmation, ainsi que le confirme la loi du 28 février 2017, qui l’assortit d’un horizon de vingt à trente ans[10]. Ensuite, la libre administration impliquerait que ces territoires assument leurs choix, la solidarité nationale n’étant qu’une obligation de moyens. Enfin, les écarts procéderaient de déterminants géographiques que nulle norme n’abolit. L’objection se réfute. La libre administration n’a jamais exonéré l’État de ses compétences régaliennes, santé, éducation, sécurité, dont la défaillance explique l’essentiel des écarts. Une obligation de moyens qui s’étire sur des décennies sans inflexion mesurable devient une obligation dont l’inexécution prolongée est fautive. Le déterminisme n’est pas une cause juridique ; il est une excuse.

Qu’on ne s’y méprenne pas : désigner l’État ne revient pas à exonérer les autres acteurs. La situation que mesure l’IEDOM est un échec partagé, et il serait malhonnête de le taire. Les collectivités portent leur part, dans l’exercice des compétences qui sont les leurs, là où la commande publique tarde, où les projets manquent, où les blocages internes paralysent l’action. La désaffection démocratique en est un autre versant : un électeur ultramarin sur deux qui se retire du jeu affaiblit le poids de ses territoires dans l’arbitrage national. Et le refus des électeurs guyanais et martiniquais, en 2010, des évolutions que la révision de 2003 leur ouvrait rappelle que le verrou n’est pas toujours parisien. Mais c’est précisément pour cette raison que notre démonstration se restreint. L’illicitoyenneté normative ne charge l’État que là où nul autre ne peut être tenu pour responsable, c’est-à-dire dans le noyau régalien des compétences qu’il exerce seul, la sécurité, la justice, la santé, l’éducation. Loin de diluer l’imputation, ce partage la précise : il y a une responsabilité collective dans le constat, mais une responsabilité étatique singulière dans la carence régalienne. Ce sont deux registres qu’il faut tenir ensemble sans les confondre.

Encore faut-il, pour que la thèse ne demeure pas incantatoire, désigner le fondement contentieux qui permettrait au juge de saisir cette inertie. Il existe, et la jurisprudence récente en a forgé les outils. La voie n’est pas celle d’un droit subjectif à l’égalité réelle, que la facture programmatique de la loi du 28 février 2017 interdit d’invoquer comme tel ; elle est celle du contrôle de la carence. Par sa décision Commune de Grande-Synthe, le Conseil d’État a jugé que des objectifs chiffrés assignés à l’État par la loi cessent d’être de simples proclamations dès lors qu’une trajectoire contraignante leur est attachée, et que le refus de prendre les mesures propres à les atteindre est susceptible d’annulation et d’injonction, le cas échéant sous astreinte[11]. Le raisonnement est transposable. Que la programmation de l’égalité réelle outre-mer se dote, ainsi que nous le proposons, d’indicateurs opposables et d’une trajectoire datée, et la carence prolongée de l’État à les honorer deviendra justiciable selon la même logique : non plus au titre d’un droit-créance que le juge se refuse à consacrer, mais au titre du contrôle de l’effort réellement consenti au regard d’objectifs que l’État s’est lui-même fixés. L’inertie cesse alors d’être un fait politiquement regrettable pour devenir un manquement juridiquement sanctionnable.

Encore faut-il ne pas masquer le verrou dont dépend toute la transposition, sauf à exposer la thèse à une objection décisive. La décision Commune de Grande-Synthe n’a pu prospérer que parce qu’elle s’appuyait sur des objectifs chiffrés, datés et juridiquement assis, fixés par la loi et par les engagements européens de réduction des émissions. Or tel n’est précisément pas l’état de la loi du 28 février 2017 : les plans de convergence qu’elle institue énoncent un horizon de rattrapage sans trajectoire annuelle opposable ni indicateur dont l’inexécution serait mesurable devant le juge. La transposition que nous proposons n’est donc pas un acquis du droit positif ; elle est une voie conditionnelle, suspendue à une réécriture de la programmation qui la dote d’objectifs intermédiaires chiffrés et d’une clause de rendez-vous contraignante. C’est dire que la première des réformes n’est pas contentieuse mais législative : sans trajectoire opposable, le juge n’aura rien à contrôler. Poser ce préalable, loin d’affaiblir la démonstration, en marque la rigueur : nous ne prétendons pas que l’inertie est déjà justiciable, mais qu’elle le deviendrait dès lors que le législateur aurait donné à l’égalité réelle la consistance normative qui, aujourd’hui, lui fait défaut.

Cette voie interne se double d’un appui conventionnel que l’extension de la Charte sociale européenne viendra renforcer. Là même où une stipulation est dépourvue d’effet direct, le juge administratif accepte d’en faire un référent d’interprétation des dispositions et objectifs internes, ainsi que l’a illustré la décision Commune de Grande-Synthe en matière climatique ; et là où elle est d’effet direct, à l’image de l’article 24 reconnu par le Conseil d’État, elle est directement invocable à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une carence réglementaire[12]. La combinaison des deux registres, contrôle interne de la carence et invocabilité conventionnelle stipulation par stipulation, dessine un contentieux de l’effectivité dont l’outre-mer pourrait devenir le terrain privilégié. Ce déplacement, de la faveur à l’obligation contrôlée, donne à l’illicitoyenneté normative sa portée juridique, et non seulement rhétorique.

L’épilogue récent du contentieux climatique vient à la fois confirmer la pertinence de cette transposition et en circonscrire la portée. Par une décision du 24 octobre 2025, le Conseil d’État a clos l’affaire Commune de Grande-Synthe, jugeant ses décisions de 2021 et 2023 entièrement exécutées dès lors que des éléments suffisamment crédibles permettaient de regarder la trajectoire comme respectée[13]. Ce dénouement, loin d’affaiblir notre analogie, en valide le ressort : le juge a conduit, sur cinq années, une boucle complète de contrôle, injonction, réexamen de l’exécution puis clôture, démontrant que des objectifs chiffrés dotés d’une trajectoire datée engendrent un contrôle juridictionnel effectif de l’effort consenti par l’État. C’est exactement le mécanisme que nous appelons de nos vœux pour l’égalité réelle outre-mer. Mais ce même épilogue en marque la limite, qu’il serait malhonnête de taire : le Conseil d’État a contrôlé le respect de la trajectoire que l’État s’était lui-même fixée, soit l’ancien objectif de réduction de 40 %, sans égard au relèvement européen ultérieur à 55 %, de sorte que la clôture est intervenue sur des objectifs que la doctrine a aussitôt qualifiés d’obsolètes. Le contrôle de la carence contrôle l’effort, non l’ambition : il sanctionne l’écart entre les objectifs et leur exécution, non l’insuffisance des objectifs eux-mêmes. Transposé à l’outre-mer, ce mécanisme contraindrait l’État à tenir la trajectoire de convergence qu’il aurait souscrite, mais ne suppléerait pas à la timidité de cette trajectoire. C’est dire que le levier contentieux ne dispense pas du préalable politique : la qualité du contrôle reste suspendue à l’ambition des objectifs que le législateur aura bien voulu rendre opposables.

Que cette défaillance régalienne ne soit pas une vue de l’esprit, un rapport sénatorial récent l’établit avec une rigueur qui dispense d’y insister. Dans leur rapport d’information Pour un choc régalien, MM. Philippe Bas et Victorin Lurel constatent une insécurité alarmante et multiforme dans la quasi-totalité des outre-mer, là où la justice elle-même apparaît à la peine, ne comptant que 4,8 % des effectifs de magistrats nationaux pour des territoires où les faits de violence représentent 30 % du contentieux pénal contre 18 % sur le plan national[14]. Or l’intitulé retenu, le choc régalien, dit l’essentiel : ce n’est pas l’autonomie locale qui est en cause, mais l’État dans ses missions premières. La sécurité, la justice et l’accès au droit forment un noyau dur que nul transfert ne décharge sur les collectivités. L’écart mesuré par l’IEDOM n’est donc pas le prix d’une liberté locale mal exercée, mais la trace d’un retrait de l’État là où il demeure seul compétent.

La révolution normative silencieuse désigne ce paradoxe : la prolifération des textes et des mécanismes de différenciation sans amélioration mesurable des conditions de vie. Les chiffres de l’IEDOM le démontrent : malgré des décennies d’adaptation, malgré l’article 73 de la Constitution[15] qui permet les habilitations législatives et les adaptations, malgré les lois de programme, les plans de convergence et les pactes territoriaux, les écarts de développement entre l’Hexagone et les outre-mer demeurent massifs.

Reste à nommer le levier. Réclamer une « réponse structurelle » sans en désigner l’instrument relèverait de l’incantation que nous dénonçons. Trois voies, déjà inscrites dans notre droit, peuvent être actionnées. La première est l’habilitation de l’article 73, alinéa 3, qui autorise les collectivités à fixer elles-mêmes les règles dans des matières relevant de la loi ou du règlement : encore faut-il lever les pesanteurs qui la stérilisent[16], le Conseil constitutionnel a d’ailleurs jugé qu’elle ne peut être délivrée par ordonnances de l’article 38[17], ce qui en fait une compétence locale véritable et non une délégation déguisée. La deuxième est la voie de la programmation contraignante : transformer les plans de convergence de la loi « EROM », aujourd’hui dépourvus de sanction, en engagements assortis d’indicateurs opposables et d’un contrôle juridictionnel de l’effort consenti[18]. La troisième, la plus ambitieuse, est la réécriture de l’article 73 lui-même, dans le sens préconisé par le rapport Egéa–Monlouis-Félicité remis au président de la République en décembre 2024, qui propose de supprimer la tutelle de l’État sur le pouvoir local d’adaptation[19]. Le même rapport propose de scinder l’article 74 et de créer un article 78 pour les collectivités dotées d’un véritable pouvoir législatif : cette tripartition traduit, sur le plan constitutionnel, l’idée que la différenciation doit devenir un principe d’organisation assumé, sous la réserve démocratique du consentement des populations qu’impose l’article 72-4 de la Constitution[20]. Mais l’outil ne vaut que par la volonté de l’actionner : la révision de 2003 avait ouvert des passerelles dont les électeurs guyanais et martiniquais n’ont pas voulu en 2010, faute de projet précis. Le rapport Gosselin-Rimane du 15 janvier 2025 invite dans le même sens à dépasser la dichotomie des articles 73 et 74 et à mener à leur terme les évolutions engagées, avertissant que sans nouveau pacte les collectivités n’auront « aucune raison de rester arrimées à la République »[21]. Aucune de ces voies n’est une panacée ; toutes ont en commun de substituer à l’indignation un mode d’emploi juridique. C’est à cette condition que la révolution normative cessera d’être silencieuse.

Cette troisième voie n’est pas une intuition isolée ; elle prolonge la réflexion parlementaire la plus consistante conduite sur la différenciation ultramarine. Les rapports Egéa–Monlouis-Félicité et Gosselin-Rimane prennent eux-mêmes le relais d’une trajectoire amorcée au Sénat. Le rapport d’information n° 713 (2019-2020) du sénateur Michel Magras, Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?, déposé le 21 septembre 2020, plaidait déjà pour le dépassement de la logique binaire et pour un socle constitutionnel unique, posant que la grammaire héritée de la révision de 2003 avait épuisé sa plasticité normative[22]. Le sénateur Stéphane Artano en a prolongé les acquis (rapport n° 789, 2021-2022, puis rapport n° 361 du 16 février 2023, à la lumière de l’Appel de Fort-de-France du 17 mai 2022), avant que la sénatrice Micheline Jacques, portée à la présidence de la délégation sénatoriale aux outre-mer, ne traduise cette filiation en une proposition de loi constitutionnelle permettant à chaque collectivité de définir le cadre constitutionnel adapté à sa réalité propre. Cette continuité Magras – Artano – Jacques donne à la réécriture de l’article 73 une assise parlementaire que la seule doctrine ne saurait fournir.

Ces voies n’ont de portée qu’à se décliner en mesures concrètes. C’est l’objet des trente-sept propositions que nous avons formulées, en prolongement direct du présent article, sur le portail drom-com.fr le 22 janvier 2026[23]. Réparties en six axes, elles déclinent la révolution normative silencieuse en un programme opérationnel : la réforme constitutionnelle et normative, au premier chef la suppression de la dichotomie des articles 73 et 74 et l’adoption d’une loi annuelle d’adaptation du droit aux réalités de chaque territoire (axe 1) ; la gouvernance de l’État et le pilotage outre-mer, dont la transformation du ministère des outre-mer en une administration de mission structurée par bassin de vie et la création d’un observatoire de l’égalité (axe 2) ; le langage institutionnel, l’identité et la mémoire, dont la substitution du terme “Hexagone” à celui de “métropole” dans les textes officiels (axe 3) ; l’accès au droit, l’aide juridictionnelle et les professions, avec un plafond ultramarin d’accès à l’aide juridictionnelle tenant compte du coût de la vie (axe 4) ; les ressources humaines judiciaires et la formation (axe 5) ; enfin l’organisation et les politiques publiques sectorielles, de la lutte contre le narcotrafic par bassin de vie à l’intégration des contraintes climatiques dans la politique immobilière carcérale (axe 6). Aucune de ces propositions ne requiert la sortie du cadre républicain ; toutes visent à le rendre effectif.

Ce mode d’emploi resterait incomplet s’il pensait chaque territoire comme un fragment isolé de l’Hexagone, et non comme un acteur de son bassin régional. C’est l’angle mort de la révolution normative silencieuse : les outre-mer sont des îles et des façades maritimes insérées dans des environnements régionaux propres, de l’espace caribéen à la Commission de l’océan Indien et au Forum des îles du Pacifique. Or la coopération régionale demeure faible et inégale, quand elle devrait être un levier de développement endogène[24]. La structuration du groupe AFD en trois directions océaniques depuis 2019 esquisse cette approche ; il revient à la norme de l’amplifier, en faisant de l’insertion régionale une compétence pleine des collectivités et non une faveur consentie au cas par cas. Penser les écarts mesurés par l’IEDOM dans le seul miroir hexagonal, c’est se condamner à ne jamais les combler : le déficit commercial guyanais ou réunionnais ne se réduira qu’en réancrant ces économies dans leur voisinage immédiat, et non en les arrimant à un marché situé à sept mille kilomètres.

Ce désajustement, nous l’avons décrit ailleurs comme un véritable choc normatif que vit quotidiennement la Guyane[25]. Ce territoire est enclavé entre le Suriname et le Brésil, deux États qui ne partagent ni la culture juridique, ni les normes, ni les pratiques de la France ou de l’Union européenne. Appliquer en copier-coller, à une telle façade continentale, un droit conçu pour des départements hexagonaux n’a tout simplement pas de sens. C’est dire que l’équivalence normative avec les pays du voisinage, que le rapport Gosselin-Rimane appelle de ses vœux, n’est pas une commodité commerciale : elle est la condition pour que le droit cesse d’être, à la frontière, un obstacle là où il devrait être un pont.

Cette traduction normative, le rapport d’information de MM. Gosselin et Rimane en dessine déjà les contours. Il recommande de prendre en compte le souhait d’adaptations normatives de façon efficace et concrète, et de mettre en œuvre, lorsque c’est possible, un travail d’équivalence entre les normes européennes et celles des pays du voisinage des outre-mer[26], et de laisser les conseils régionaux participer aux échanges internationaux de leur environnement. Ces préconisations donnent corps à l’insertion régionale comme compétence pleine : là où le déficit commercial ne se résorbera qu’en réancrant ces économies dans leur voisinage, le rapport indique l’instrument, l’équivalence normative qui lève l’obstacle réglementaire au commerce de proximité.

Le cas guyanais illustre cette impuissance : une croissance nominale de 0,9 % en 2024 pour une démographie qui progresse de 1,2 % par an signifie un PIB par habitant qui se dégrade en termes réels. C’est une réponse structurelle, et non conjoncturelle, qu’il faut opposer à cette trajectoire. Le triplement des défaillances d’entreprises guyanaises en un an, déjà signalé, achève de transformer ce signal d’alarme en sommation : un tissu productif qui voit le nombre de ses procédures collectives bondir de 201,5 %, là où l’ensemble ultramarin n’augmente que de 9,8 %, n’est pas un tissu que l’on soutient par des dispositifs ponctuels, mais un tissu qu’il faut refonder.

La question des écarts de prix mérite également d’être posée avec rigueur. Lorsque l’indice de Fisher révèle que les prix sont structurellement supérieurs de 13,7 % en Guyane par rapport à l’Hexagone, de 15,8 % en Guadeloupe, de 31 % en Nouvelle-Calédonie, cette réalité n’est pas la conséquence d’un marché libre fonctionnant normalement : elle est le produit d’une organisation économique, oligopolistique, insulaire, géographiquement contrainte, que la norme juridique a pour mission de corriger[27].

Or la norme dispose des leviers pour atteindre cette organisation, dont le rapport Egéa–Monlouis-Félicité a dressé l’inventaire. Le premier est fiscal : l’octroi de mer (1,6 milliard d’euros en 2023) renchérit le coût de la vie sans atteindre son objectif de protection de la production locale[28]. Le deuxième tient à la surrémunération des fonctionnaires, que le rapport situe dans une fourchette de 40 % à 108 % selon les territoires et dont il fait l’un des moteurs structurels de l’inflation locale[29]. Le troisième concerne les dispositifs de défiscalisation en faveur de l’investissement productif, dépense fiscale de 827 millions d’euros en 2022 dont le rapport juge l’efficacité discutable, dès lors que les PME, qui constituent 97 % des entreprises ultramarines, n’en captent que 42 %[30]. Ces trois leviers ont en commun de relever de la compétence pleine du législateur national : leur réforme ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel, mais à la seule inertie. C’est dire que l’écart de prix mesuré par l’indice de Fisher n’est pas une donnée naturelle subie ; c’est le produit d’un droit que l’État pourrait modifier et ne modifie pas, ce qui ramène une fois encore la question de la vie chère sur le terrain, non de la fatalité géographique, mais de la responsabilité normative.

La situation sanitaire de Mayotte illustre cette acuité. Avec 39 généralistes et 37 spécialistes pour 100 000 habitants, contre 146 et 201 dans l’Hexagone, le territoire affronte une désertification médicale inconnue en Europe continentale. Une population qui atteindra 626 000 habitants en 2050, avec un taux de pauvreté de 77 %, ne peut attendre des décennies pour rejoindre des standards d’accès aux soins minimaux. La même observation vaut pour la Guyane, où 41 % de la population adulte est en difficulté face à l’écrit.

C’est précisément dans ce contexte que l’extension de la Charte sociale européenne[31] aux collectivités ultramarines prend toute sa signification. L’annonce présidentielle du 19 mars 2026[32] constitue une avancée majeure. Les droits qu’elle garantit, santé, sécurité sociale, assistance sociale, travail et rémunération équitable, sont précisément ceux que les indicateurs de l’IEDOM révèlent comme les plus défaillants outre-mer.

Cette avancée n’est intelligible qu’au regard du combat institutionnel qui l’a précédée. Le verrou levé le 19 mars 2026 avait été cruellement révélé un an plus tôt, jour pour jour, par la décision d’irrecevabilité du Comité européen des droits sociaux du 19 mars 2025, FIDH c. France, n° 240/2024[33] : saisi de la situation de l’eau potable en Guadeloupe et du chlordécone en Martinique, le Comité reconnaissait la gravité des situations alléguées tout en se déclarant incompétent, faute d’extension territoriale de la Charte. L’ironie de cette irrecevabilité tenait lieu de démonstration : l’exclusion conventionnelle des outre-mer fabriquait, à elle seule, une illicitoyenneté normative au sommet de l’ordre juridique européen. La réclamation y faisait d’ailleurs état d’un taux de pertes en eau potable atteignant 80 % du volume produit en Guadeloupe, en raison de la vétusté des réseaux, chiffre qui éclaire d’un jour cru la fracture sanitaire que l’article 11 de la Charte aura désormais vocation à saisir. Entre cette irrecevabilité et l’annonce présidentielle s’est déployée une mobilisation dont il faut créditer la profession d’avocat : la résolution adoptée à l’unanimité par l’Assemblée générale du Conseil national des barreaux le 13 juin 2025, sur le fondement d’un rapport démontrant l’incompatibilité de l’exclusion territoriale avec les engagements constitutionnels et conventionnels de la France, puis la lettre solennelle adressée le 27 novembre 2025 par la présidente du CNB au Premier ministre. Soixante-cinq années d’exclusion conventionnelle, ouvertes par la signature de la Charte à Turin le 18 octobre 1961, ont ainsi pris fin.

Encore faut-il mesurer avec exactitude la portée juridique de cette extension, sauf à la réduire à un geste symbolique. Deux mécanismes doivent être distingués. Le premier est la procédure de réclamations collectives : des organisations habilitées peuvent saisir le Comité européen des droits sociaux d’une situation non conforme à la Charte, et ses décisions, juridiquement contraignantes au plan international, ne sont toutefois pas exécutoires dans l’ordre interne. Le second, décisif pour le justiciable ultramarin, est l’invocabilité directe devant le juge national. Or l’état du droit est asymétrique : appliquant la grille dégagée par l’arrêt GISTI et FAPIL de 2012[34], le Conseil d’État a reconnu l’effet direct de l’article 24 de la Charte, là où la Cour de cassation le refuse dans les litiges entre particuliers[35]. Il en résulte que l’extension annoncée n’aura de portée concrète pour un Mahorais ou un Guyanais que stipulation par stipulation, selon que le juge administratif reconnaîtra, ou non, l’effet direct de chacune : c’est devant le juge de l’excès de pouvoir, à l’appui d’un recours contre une carence réglementaire, que la Charte déploiera son utilité réelle. L’extension n’est donc pas un aboutissement, mais l’ouverture d’un contentieux de l’effectivité. On rectifiera au passage une approximation répandue : l’extension concerne les collectivités ultramarines régies par les articles 73 et 74, et non un nombre arrêté de « huit » territoires, le périmètre exact dépendant des déclarations que l’État joindra à l’engagement conventionnel.

Reste le cas de la Nouvelle-Calédonie, dont l’économie a subi en 2024 une contraction nominale de 15,6 %, la plus sévère de tous les territoires d’outre-mer. Cette chute brutale, consécutive aux émeutes de 2024 et à l’effondrement partiel de la filière nickel[36], illustre de manière dramatique la vulnérabilité d’économies monosectorielles ultramarines face aux chocs exogènes. Elle rappelle avec une acuité particulière que la diversification économique des outre-mer n’est pas un luxe de temps prospères mais une nécessité de sécurité nationale.

Cette dimension de sécurité n’est pas une projection doctrinale isolée. Le rapport Egéa–Monlouis-Félicité l’avait identifiée dès décembre 2024, en avertissant que le terreau de défiance né de la vie chère et du sentiment d’abandon était désormais exploité par des puissances étrangères, nommément la Chine et la Russie, instrumentalisant les mouvements contestataires pour déstabiliser la présence française dans ces territoires[37]. L’analyse rejoint la nôtre par un autre chemin : là où nous lisons dans les chiffres de l’IEDOM les stigmates d’une illicitoyenneté normative, le rapport y voit une faille géopolitique. Les deux lectures convergent vers une même conclusion juridique. L’effectivité des droits sociaux n’est pas seulement une exigence d’égalité ; elle est devenue une condition de la cohésion nationale, et la carence prolongée de l’État en la matière n’expose plus seulement sa responsabilité, elle fragilise la souveraineté qu’il est censé garantir.

Les chiffres de l’IEDOM ne sont pas une simple photographie de l’existant ; ils sont une sommation adressée à la République de tenir enfin la promesse qu’elle a faite à ses territoires ultramarins en 1946[38].

 B. Du diagnostic au paradigme : vers un « logiciel ultramarin ».

Si l’illicitoyenneté a longtemps été pensée dans sa dimension sociale, le tableau de bord de l’IEDOM en révèle, par contraste, une dimension démocratique que nous avons développée par ailleurs[39]. Aux législatives de 2024, l’abstention ultramarine a atteint 55,27 %, culminant à 69,16 % en Guyane et 71,07 % à Saint-Martin/Saint-Barthélemy. Un électeur sur deux a renoncé à la seule arme que la République lui garantit pleinement. Le mur de l’abstention répond au mur de l’investissement : comment peser sur les arbitrages nationaux quand un électeur sur deux se retire du jeu ?

On a longtemps cru que la solution passerait par « plus de moyens ». Les chiffres de l’IEDOM, comme l’effort budgétaire annoncé en janvier 2026, démontrent l’insuffisance de cette croyance : les crédits gonflent, les indicateurs sociaux restent au rouge. Le problème n’est pas seulement l’argent ; c’est le logiciel de décision publique, une machine conçue pour l’Hexagone qui transforme trop rarement les crédits en droits effectifs. Il faut donc changer de paradigme et bâtir, avec les territoires eux-mêmes, un véritable logiciel ultramarin reposant sur quatre ruptures, que les données de l’IEDOM rendent non plus souhaitables mais nécessaires.

La première rupture conduit de l’uniformité juridique à l’adaptation continue : une loi annuelle d’adaptation du droit pour les outre-mer, assortie d’une clause d’adaptation automatique dans chaque réforme, pour cesser d’appliquer des normes conçues pour des métropoles denses à des territoires où l’habitat informel, l’éloignement et la diversité linguistique sont la règle. Adapter la République à ses territoires, et non l’inverse[40]. La deuxième mène de la dépense publique à l’investissement souverain : un fonds souverain ultramarin, abondé par l’État, les collectivités et les diasporas, orienté vers la jeunesse, l’eau, le logement et la transition énergétique, car lorsque 600 000 Ultramarins sont mal logés et que les réseaux perdent jusqu’à 60 % de l’eau en Guadeloupe, il s’agit de reconstruire des infrastructures vitales, dans une logique de plan Marshall doublée d’un portail traçant chaque euro et chaque chantier.

La troisième rupture fait passer de la tutelle à la codécision locale : collectivités, autorités coutumières, société civile, entreprises et diasporas deviennent codécideurs des priorités, par des conférences de programmation pluriannuelles, des clauses sociales fortes dans les partenariats public-privé et un droit à l’expérimentation renforcé sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution[41]. La quatrième conditionne toutes les autres : le sursaut démocratique, sans lequel les meilleures tribunes et les budgets les plus généreux resteront des notes de bas de page de la décision parisienne. Ce logiciel pourrait se traduire dans un « Pacte Outre-mer 2030 » articulé autour de trois engagements, transparence, équité, résilience.

Ce partage entre ce qui relève de l’action de l’État et ce qui relève de l’initiative des collectivités n’est pas une exhortation morale ; il est la traduction d’un principe juridique. Là où l’État demeure seul compétent, sa carence engage sa responsabilité, ainsi que la présente démonstration s’est attachée à l’établir. Là où le droit ouvre aux collectivités une capacité normative propre, l’habilitation de l’article 73, l’expérimentation de l’article 37-1, l’insertion régionale, son exercice relève de leur responsabilité et non d’une faveur consentie. C’est dire que la sortie de l’illicitoyenneté ne se conçoit pas sur le mode de la charité, mais sur celui de la répartition des compétences : elle suppose un État qui honore les siennes et des collectivités dotées des moyens juridiques d’exercer les leurs. L’outre-mer n’attend pas une assistance ; il revendique le statut de sujet de droit pleinement maître des compétences que la Constitution lui reconnaît.

Encore ce logiciel demeurerait-il incomplet s’il ne traitait que de normes, de budgets et de scrutins, en laissant dans l’ombre une donnée que le tableau de bord de l’IEDOM ne pouvait par construction mesurer : l’identité. À force de promouvoir une égalité uniforme et une assimilation juridique, on a accrédité l’idée que les identités locales devaient s’effacer[42]. Le prix en est un réveil identitaire intense, qui n’est pas propre aux outre-mer. La République gagnerait à se penser comme un réceptacle d’identités plutôt que comme un moule. Il n’y a nulle déloyauté à reconnaître qu’un Martiniquais ou un Guyanais se sente plus proche d’Aimé Césaire que de Victor Hugo ; cette proximité, loin de menacer l’unité républicaine, en est la condition vécue.

Ces ruptures se laissent finalement ramener à une formule que nous avons employée ailleurs : changer de logiciel pour l’outre-mer, c’est provoquer un triple choc, économique, culturel et normatif[43]. Économique, car un territoire se développe d’abord par son économie, ce qui suppose de sécuriser l’environnement des investisseurs et de doter les représentants locaux de l’État d’outils dérogatoires clairs et sécurisés. Culturel, car la promesse d’égalité ne tiendra que si elle cesse d’exiger l’effacement des identités qu’elle prétend intégrer. Normatif, car c’est le copier-coller juridique lui-même qui doit céder devant l’adaptation assumée. Ce triple choc resterait pourtant velléitaire sans un État capable de le porter : la transformation du ministère des outre-mer, aujourd’hui ministère de second rang, en une administration de mission dotée de moyens substantiels et organisée par bassins géographiques, en est le préalable institutionnel[44]. Gérer treize territoires dont aucun ne ressemble à un autre commande une expertise que l’actuel format administratif, héritier lointain du ministère des colonies, ne permet pas.

 Au terme de cette lecture, une conviction s’impose : les outre-mer ne souffrent pas d’un déficit de textes, mais d’un déficit de volonté politique et de cohérence dans la mise en œuvre effective des droits. L’illicitoyenneté normative n’est pas une fatalité géographique ; elle est le produit d’une révolution normative silencieuse inachevée.

Que la thèse soit alors énoncée sans détour, pour qu’on puisse la discuter et, le cas échéant, la combattre : lorsque l’écart entre l’égalité proclamée et l’égalité vécue atteint l’ampleur que mesure l’IEDOM, et que l’État dispose, par l’habilitation de l’article 73, par la programmation contraignante, par l’extension d’un traité justiciable, des instruments pour le réduire, son inertie prolongée cesse d’être un fait politique pour devenir une question de droit. C’est désormais devant le juge, autant que devant le législateur, que se jouera l’effectivité de la promesse républicaine.

Il faut, pour finir, assumer ce que cette démonstration engage. L’illicitoyenneté normative n’a pas été convoquée ici comme une formule, mais comme une catégorie juridique que nous proposons à la discussion : l’état d’un citoyen formellement titulaire de droits dont l’effectivité est durablement et inégalement compromise par l’organisation normative elle-même. Sa fonction n’est pas seulement descriptive ; elle est opératoire, en ce qu’elle désigne le point précis où l’égalité formelle, faute d’adaptation, bascule en inégalité subie, et où cette bascule devient saisissable par le droit. Encore faut-il la distinguer des notions voisines avec lesquelles on pourrait la confondre, faute de quoi elle ne serait qu’un synonyme savant. La citoyenneté de seconde zone décrit une infériorité de statut ; l’ineffectivité des droits, un écart entre la norme et son application ; la citoyenneté sociale inachevée, de Marshall à ses continuateurs, l’extension incomplète des droits sociaux à l’ensemble des membres de la cité. Ces trois notions ont en commun de constater un état. L’illicitoyenneté normative ne constate pas un état : elle en désigne la cause et la situe dans la norme elle-même. Elle ne dit pas que les droits sont ineffectifs, elle dit pourquoi et par quoi ils le sont, à savoir une organisation normative active qui, par l’accumulation de régimes dérogatoires, de retards d’adaptation et d’exclusions territoriales, fabrique l’écart au lieu de le subir. La nuance n’est pas verbale. Là où l’ineffectivité appelle une amélioration de la mise en œuvre, l’illicitoyenneté désigne un producteur identifiable, l’État dans l’exercice de sa compétence normative, et rend par là son inertie imputable et, sous les conditions déjà dites, justiciable. C’est cette dimension causale et imputative qui fait du concept autre chose qu’une reformulation de l’ineffectivité : il ne décrit pas la maladie, il en nomme l’agent. Nous n’en dissimulons pas les limites, car une catégorie qui n’assume pas les siennes ne mérite pas d’être prise au sérieux. Elle ne crée par elle-même aucun droit subjectif et n’ouvre, à droit constant, aucune action nouvelle : sa portée demeure suspendue au verrou législatif déjà signalé. Elle court le risque, si on l’étend sans rigueur, de qualifier d’illicitoyenneté toute inégalité de fait, ce qui la viderait de sa valeur ; c’est pourquoi nous la réservons aux écarts qui réunissent trois traits, l’ampleur, la durée et l’imputabilité à une carence de l’État dans une compétence qu’il exerce seul. Ces trois critères sont cumulatifs et non alternatifs : aucun ne suffit isolément, car une inégalité de grande ampleur mais conjoncturelle, une inégalité durable mais marginale ou un écart imputable à des déterminants que nulle compétence étatique ne commande, demeurent hors du champ de la catégorie. C’est leur conjonction, et le dernier d’entre eux au premier chef, l’imputabilité à une carence dans une compétence exclusive de l’État, qui opère le tri : l’illicitoyenneté ne commence que là où l’État pouvait agir, le devait et s’en est durablement abstenu. Elle n’est pas davantage propre aux outre-mer : elle y trouve seulement sa forme la plus pure, parce que l’identité législative y promet une égalité que la réalité y dément plus qu’ailleurs. C’est à ces conditions, et non comme un slogan, que le concept peut servir : non pour dramatiser le constat, mais pour le rendre juridiquement maniable.

Reste à dire ce que cette démonstration engage au-delà de son terrain. Si l’illicitoyenneté normative tient comme catégorie, alors l’outre-mer n’en est pas le sujet exclusif, mais le révélateur. Le désert médical d’un département rural, la relégation d’un quartier où les services publics se sont retirés, l’insularité corse, relèvent du même diagnostic dès lors que l’écart réunit les trois traits que nous avons posés : l’ampleur, la durée et l’imputabilité à une carence de l’État dans une compétence qu’il exerce seul. Ce que l’identité législative outre-mer met en pleine lumière, parce qu’elle promet l’égalité la plus stricte, le reste du territoire le connaît sous une forme atténuée mais identique. Tel est le pari de ce commentaire : faire des chiffres de l’IEDOM non le dossier d’une périphérie mais le laboratoire d’une question qui est celle de la République tout entière, celle de savoir si l’égalité qu’elle proclame demeure, faute d’effectivité, une promesse que sa propre organisation normative contredit.

Lorsqu’un taux de pauvreté de 77 % coexiste dans le même État avec un taux de 15 %, lorsqu’une jeunesse fuit massivement sa terre natale faute de perspectives, la République n’est pas quitte de sa dette. Elle doit agir, par la norme, par le budget, par la volonté politique, avec l’urgence que commande la dignité humaine.

[1] Tableau de bord économique des Outre-mer, données arrêtées au 31/12/2025, IEDOM – IEOM, 15 avril 2026.

[2] Sur ce concept, voir not. Patrick Lingibé, La Charte sociale européenne et les Outre-mer français : une révolution normative silencieuse au confluent des articles 73 et 74 de la Constitution, Lexbase, 9 avril 2026.

[3] Sur ce concept, voir Patrick Lingibé, Réinventer l’égalité républicaine face à l’illicitoyenneté dans les outre-mer, Actu-Juridique, 9 décembre 2025.

[4] Précision méthodologique : le Tableau de bord de l’IEDOM-IEOM se borne à constater le recul démographique antillais (Guadeloupe – 4,4 %, Martinique – 6,7 % sur dix ans) sans en identifier les causes. L’imputation de ce recul à l’émigration des jeunes générations vers l’Hexagone relève de notre propre analyse, corroborée par les travaux de l’INSEE sur les soldes migratoires antillais, et non d’une affirmation du rapport.

[5] Les défaillances d’entreprises dans les Outre-mer, 1ᵉʳ trimestre 2026, IEDOM-IEOM, mai 2026, bases Fiben et Eden (données disponibles en mai 2026). La Guyane passe de 65 défaillances au 1ᵉʳ trimestre 2025 à 196 au 1ᵉʳ trimestre 2026, soit + 201,5 %, contre + 9,8 % pour l’ensemble des outre-mer et + 5,0 % pour la France entière. La lecture qui rapproche cette dynamique de la mortalité des entreprises de celle des demandeurs d’emploi est une analyse qui nous est propre ; le rapport se borne à constater que la majorité des secteurs guyanais est concernée, en particulier la construction et le commerce-réparation automobile, sans en proposer d’interprétation causale.

[6] Conseil constitutionnel, décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, Loi portant adaptation de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, cons. 4 à 6 : le statut des départements d’outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains, sous la seule réserve des mesures d’adaptation nécessitées par leur situation particulière, sans qu’il en résulte une « organisation particulière » réservée par l’article 74 aux seuls territoires d’outre-mer.

[7] Conseil constitutionnel, décision n° 84-174 DC du 25 juillet 1984, Loi relatives aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion : le Conseil n’admet qu’un « aménagement limité » des compétences des régions d’outre-mer par rapport au droit commun. V. égal. CC, déc. n° 2007-547 DC du 15 février 2007, qui exclut que l’habilitation prévue à l’article 73, alinéa 3, soit délivrée par voie d’ordonnances de l’article 38.

[8] Patrick Lingibé, Le droit face aux spécificités des outre-mer : une nécessité d’avoir une politique différenciée ?, libres propos, Gaz. Pal. 2 avril 2024. L’expression pathologies de l’égalité est empruntée à l’historien et sociologue Pierre Rosanvallon.

[9] Conseil constitutionnel, 27 janv. 2023, n° 2022-1033 QPC ; Conseil d’Etat, 13 juill. 2023, n° 460743 ; formulation reprise par Cass. crim., 27 mars 2018, n° 17-84.511, citées in Patrick Lingibé, Le droit face aux spécificités des outre-mer, préc. : le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il y déroge pour un motif d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement soit en rapport avec l’objet de la loi.

[10] Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite loi « EROM », prévoyant la conclusion de plans de convergence assortis d’un horizon de rattrapage de vingt à trente ans. V. en amont le rapport du député Victorin Lurel, Égalité réelle outre-mer, rapport au Premier ministre, mars 2016.

[11] Conseil d’État, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, n° 427301, Lebon (première décision du 19 novembre 2020, par laquelle le Conseil d’État sursoit à statuer et reconnaît le caractère contraignant des objectifs de réduction des émissions et de leur trajectoire) ; Conseil d’Etat, 1ᵉʳ juillet 2021, même n°, qui annule le refus de prendre les mesures utiles et enjoint à l’État d’agir. La transposition aux objectifs de convergence ultramarine, à supposer ceux-ci dotés d’une trajectoire opposable, est une analyse qui nous est propre.

[12] Sur l’usage interprétatif d’une convention dépourvue d’effet direct, v. Conseil d’Etat, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, préc. ; sur l’effet direct de l’article 24 de la Charte sociale européenne, Conseil d’Etat, 10 février 2014, Fischer, n° 358992, préc. La Cour de cassation retient une solution inverse dans les litiges entre particuliers (Cass. soc., 11 mai 2022, n° 21-15.247, FP-B+R), ce qui circonscrit l’invocabilité utile, pour l’essentiel, au contentieux administratif de la carence.

[13] Conseil d’État, 24 octobre 2025, Commune de Grande-Synthe et autre, n° 467982, au Recueil : les décisions des 1ᵉʳ juillet 2021 et 10 mai 2023 sont regardées comme entièrement exécutées dès lors que des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de tenir pour respectée la trajectoire d’atteinte des objectifs de réduction des gaz à effet de serre applicables au litige. Le contentieux est clos sur l’ancien objectif de réduction de 40 % à l’horizon 2030, sans prise en compte du relèvement européen à 55 %, ce que la doctrine a relevé (v. not. les conclusions du rapporteur public N. Agnoux). Aucune astreinte financière n’a été prononcée à aucun stade de la procédure.

[14] Philippe Bas et Victorin Lurel, L’action de l’État outre-mer : pour un choc régalien, rapport d’information n° 264 (2024-2025) fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 23 janvier 2025, L’essentiel, p. 7-10.

[15]Article 73 de la Constitution du 4 octobre 1958.

[16] En ce sens, le rapport Gosselin-Rimane (préc.) recommande de simplifier les dispositions organiques relatives à la procédure d’habilitation prévue par l’article 73 de la Constitution (recommandation n° 3), jugée trop complexe pour être effectivement mobilisée par les collectivités. Les rapporteurs préconisent par ailleurs d’aligner le statut des lois Péyi de Guyane et des lois de pays de Polynésie française sur celui des lois de pays de Nouvelle-Calédonie, afin de leur conférer un statut quasi législatif (recommandations n° 13 et n° 29).

[17] Conseil constitutionnel, décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007, Loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, cons. 16 à 25 : l’habilitation prévue à l’article 73, alinéa 3, de la Constitution ne saurait être délivrée par voie d’ordonnances de l’article 38, dès lors qu’elle confère à la collectivité une compétence normative propre et non une délégation du pouvoir législatif national. V. déjà, sur la même décision, note 7 ci-dessus.

[18] Cette exigence de programmation contraignante rejoint la proposition du rapport Egéa–Monlouis-Félicité (préc., p. 8) d’une nouvelle loi de programmation ciblant le logement, la santé, les transports et l’énergie, dont l’efficacité reposerait sur trois piliers : le recours au vote bloqué pour éviter la dilution du texte, une cellule de pilotage dédiée et une évaluation annuelle par la Cour des comptes. Le rapport tire les leçons de la loi EROM de 2017, jugée trop dispersée et insuffisamment financée.

[19] Rapport de Pierre Egéa et Frédéric Monlouis-Félicité, Les Outre-mer, notre défi commun, remis au président de la République le 7 décembre 2024, qui préconise notamment une réécriture de l’article 73 de la Constitution supprimant la tutelle de l’État sur le pouvoir local d’adaptation.

[20] Ibid., p. 10-11. Le rapport propose de scinder l’article 74 en y regroupant les collectivités relevant de la spécialité, y compris sous la forme d’une autonomie limitée, et de créer un article 78 consacré aux collectivités dotées d’une autonomie renforcée et d’un véritable pouvoir législatif, la Polynésie française ayant vocation à rejoindre ce nouveau régime ; l’évolution d’un régime à l’autre demeurant subordonnée au consentement des populations.

[21] Rapport d’information n° 774 de la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale sur l’avenir institutionnel des outre-mer, par MM. Philippe Gosselin et Davy Rimane, déposé le 15 janvier 2025, 30 recommandations. Les rapporteurs proposent notamment de dépasser la dichotomie entre les articles 73 et 74, de simplifier les modalités d’application de l’article 73 et de conduire jusqu’à leur terme, le référendum, les processus d’évolution engagés, avertissant que « sans vision stratégique conduisant à un nouveau pacte entre la Nation et ses collectivités, […] les collectivités ultramarines n’auront aucune raison de rester arrimées à la République ».

[22] Michel Magras, Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ?, rapport d’information n° 713 (2019-2020) de la délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 21 septembre 2020 ; Stéphane Artano, Les outre-mer dans la Constitution, rapport d’information n° 789 (2021-2022) ; Stéphane Artano et Micheline Jacques, L’évolution institutionnelle des outre-mer, rapport d’information n° 361 du 16 février 2023.

[23] Patrick Lingibé, Nos 37 propositions pour réinventer l’égalité républicaine réparties en 6 axes, drom-com.fr, 22 janvier 2026. Ces propositions font suite à notre article Réinventer l’égalité républicaine face à l’illicitoyenneté dans les outre-mer, Actu-Juridique.

[24] Sur l’insertion régionale, v. la stratégie « Trois Océans » du groupe AFD (2019), structurée en bassins Atlantique, océan Indien et Pacifique, ainsi que les travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la coopération et l’intégration régionales (volet océan Indien, 2024 ; volet Atlantique, 2025). Les outre-mer demeurent membres ou partenaires d’ensembles régionaux, CARICOM, OECO et Association des États de la Caraïbe pour les Antilles-Guyane ; Commission de l’océan Indien, dont la France est membre depuis 1986 au titre de La Réunion ; Forum des îles du Pacifique et Communauté du Pacifique pour les collectivités du Pacifique.

[25] Patrick Lingibé, « L’Outre-mer ne souffre pas d’un manque d’argent, mais d’un logiciel d’État devenu inadapté », entretien propos recueillis par Pierre-Olivier Jay, Boukan, 14 février 2026, à l’occasion de la cinquième édition des Outre-mer aux avant-postes (Le Point – L’Express).

[26] Philippe Gosselin et Davy Rimane, L’avenir institutionnel des outre-mer, rapport d’information n° 774 (XVIIe lég.) fait au nom de la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale, précité, déposé le 15 janvier 2025, recommandations n° 2 (équivalence entre normes européennes et normes du voisinage) et n° 6 (participation du conseil régional aux échanges internationaux).

[27] L’IEDOM ne livre, par l’indice de Fisher, que la mesure des écarts de prix (+ 13,7 % en Guyane, + 15,8 % en Guadeloupe, + 31 % en Nouvelle-Calédonie). La qualification de ces écarts comme produit d’une organisation de marché oligopolistique est une analyse qui nous est propre ; elle rejoint les constats des enquêtes de l’Autorité de la concurrence sur les marchés ultramarins, sans être formulée par le rapport.

[28] Ibid., p. 7. Le rapport préconise d’engager la réforme de l’octroi de mer en garantissant aux collectivités le maintien de leurs recettes, par la distinction entre l’outil de financement des collectivités (généralisation d’une TVA à taux spécifiques, abondement par une fraction de l’impôt sur les sociétés) et l’outil de protection de la production locale (recentrage de l’octroi de mer sur les seuls produits importés concurrents des produits locaux).

[29] Ibid., p. 8. Le rapport propose de recalculer la surrémunération des fonctionnaires en fonction du différentiel réel du coût de la vie, tout en valorisant les affectations outre-mer par des avantages non salariaux.

[30] Ibid., p. 7. Le rapport préconise de rationaliser ces dispositifs en les concentrant sur quelques secteurs stratégiques, notamment au bénéfice des PME, et de renforcer le contrôle des monteurs en défiscalisation ainsi que l’évaluation de ces mécanismes.

[31] Charte sociale européenne (révisée), signée à Strasbourg le 3 mai 1996, STCE n° 163, Conseil de l’Europe.

[32] La décision d’accélérer l’extension de la Charte sociale européenne est venue in fine du président de la République,  d’autant qu’il convenait de marquer par un geste fort le 80ᵉ anniversaire de la loi de départementalisation : communiqué de la présidence de la République du 19 mars 2026. Cette départementalisation par ailleurs très critiquée n’a pas fait l’objet de cérémonies dans les anciennes colonies devenues départements en 1946. Voir P. Lingibé, Quatre-vingt ans de départementalisation : l’équation inachevée de l’égalité républicaine, site www.drom-com.fr, 18 mars 2026.

[33] Comité européen des droits sociaux, décision sur la recevabilité, FIDH c. France, réclamation collective n° 240/2024, 19 mars 2025 : irrecevabilité prononcée faute d’extension territoriale de la Charte aux outre-mer, le Comité reconnaissant néanmoins la gravité des situations alléguées en Guadeloupe (eau potable) et en Martinique (chlordécone). Le taux de pertes en eau de 80 % est rappelé par la FIDH dans sa réclamation.

[34] Conseil d’Etat, ass., 11 avril 2012, GISTI et FAPIL, n° 322326, Lebon : une stipulation conventionnelle est d’effet direct lorsque, eu égard à l’intention des parties, à l’économie générale du traité, à son contenu et à ses termes, elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre États et ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers.

[35] Conseil d’Etat, 10 février 2014, n° 358992 : reconnaissance de l’effet direct de l’article 24 de la Charte sociale européenne révisée. La Cour de cassation retient une solution inverse dans les litiges entre particuliers (Cass. soc., 11 mai 2022, n° 21-15.247), ce qui laisse subsister une asymétrie d’invocabilité entre les deux ordres de juridiction.

[36] Le rapport de l’IEDOM-IEOM n’établit que la donnée brute : une contraction nominale du PIB calédonien de – 15,6 % en 2024. Le rattachement de cette chute aux évènements insurrectionnels de 2024 et à la crise de la filière nickel constitue une interprétation causale qui nous est propre ; elle ne figure pas dans le document commenté.

[37] Pierre Egéa et Frédéric Monlouis-Félicité, Les Outre-mer, notre défi commun, synthèse, déc. 2024, p. 2 : les rapporteurs relèvent que le terreau de défiance né de la vie chère et du sentiment d’abandon est désormais exploité par des puissances étrangères, telles la Chine ou la Russie, qui instrumentalisent les mouvements contestataires pour déstabiliser la présence française.

^[38] Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française.

[39] Nous renvoyons sur ces propositions à notre tribune, Patrick Lingibé, Outre-mer : inventer enfin un logiciel ultramarin pour la République, Le Point, 29 janvier 2026.

[40] La même logique sous-tend deux propositions du rapport Egéa–Monlouis-Félicité (préc., p. 9) : la systématisation du « réflexe Outre-mer » dans l’élaboration des normes et la pleine mise en œuvre du droit de dérogation reconnu aux préfets à l’égard des normes réglementaires.

[41] La voie de l’expérimentation est ouverte par l’article 37-1 de la Constitution ; celle de l’adaptation et de l’habilitation locales par l’article 73, alinéas 2 et 3.

[42] Ibid. Sur la République pensée comme réceptacle d’identités, et sur la proximité revendiquée envers Aimé Césaire, v. nos développements dans le même entretien.

[43] Ibid. Nous y formulons la proposition d’un triple choc économique, culturel et normatif, ainsi que celle d’un fonds souverain ultramarin abondé notamment par la diaspora.

[44] Ibid. Nous y plaidons pour la transformation du ministère des outre-mer en un ministère doté d’une administration de mission forte, spécialisée par bassins géographiques, à la hauteur de la complexité des treize territoires.