Réinventer l’égalité républicaine face à l’illicitoyenneté dans les outre-mer

Dans le cadre de la journée « Justice Outre-Mer 2025 » organisée par le ministère de la Justice le 11 décembre prochain, Maître Patrick Lingibé propose un nouveau concept, celui d’illicitoyenneté. Il désigne une citoyenneté entravée dans sa mise en œuvre. Explications. 

Les réalités ultramarines commandent de s’interroger, sans dérobade et sans excuse aucune, aujourd’hui sur la portée effective de la citoyenneté républicaine au prisme de la notion de ce que nous dénommons « illicitoyenneté ». Ce concept, forgé en écho à celui d’illibéralisme qui vise l’érosion des standards démocratiques dans des régimes apparemment constitutionnels, met en lumière le paradoxe d’une citoyenneté formellement garantie mais substantiellement entravée dans sa mise en œuvre.

Dans de nombreux territoires d’outre-mer, les obstacles institutionnels, la persistance de déterminants socio-économiques discriminants et l’inadéquation des politiques publiques engendrent une disjonction profonde entre la citoyenneté de droit et la citoyenneté de fait. Le rapport de la commission d’enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à la justice en Outre-mer fait un constat accablant, sans à notre sens pour autant en tirer toutes les conséquences et proposer des propositions véritablement de rupture pour répondre aux enjeux totalement atypiques des outre-mer[1].

Les Ultramarins, bien que reconnus comme citoyens à part entière, évoluent ainsi dans un espace juridique où l’accès aux garanties fondamentales, à la justice effective et à l’exercice des droits demeure largement dépendant de conditions locales. La population cumulée de l’ensemble des outre-mer représentait en 2022 environ 2,75 millions de personnes, représentant près de 4 % de la population nationale[2].

L’« illicitoyenneté » désigne alors la situation singulière de ces concitoyens, assignés à un statut de citoyens partiellement réalisés : juridiquement investis des prérogatives attachées à la nationalité républicaine, mais matériellement réduits à une participation minorée, du fait des lacunes des dispositifs étatiques, des déficits structurels d’accompagnement et de la persistance de contraintes périphériques.

La reconnaissance de cette « illicitoyenneté » appelle ainsi à une reconfiguration ambitieuse des politiques publiques, articulant adaptations institutionnelles, innovations numériques, à travers la promotion de l’e-citoyenneté et mesures spécifiques visant à garantir, dans les Outre-mer, une effectivité pleine et entière de la citoyenneté républicaine.

L’enjeu n’est plus seulement de proclamer l’égalité des droits ; il s’agit de la réaliser concrètement, au bénéfice de tous les citoyens, sur l’ensemble du territoire de la République.

La présidente du Conseil national des barreaux, Julie Couturier, relevait de manière très pertinente dans un discours prononcé à l’occasion d’un colloque organisé en 2025, sur notre proposition, sur la thématique Normes et Outre-mer, que « Face à autant d’inégalités, on peut affirmer sans réserve, que les territoires d’Outre-mer sont largement abandonnés par la République. (…) Et toujours le même constat d’une justice déficiente, d’un accès au droit difficile. À quoi bon créer de la norme si celle-ci ne peut être appliquée ? »[3]

Consacré pourtant principe républicain, le droit d’accès à la justice et à l’effectivité des droits peine pourtant à s’incarner pleinement dans les outre-mer, révélant ainsi toute l’ambiguïté entre l’unité proclamée de la République et la diversité réelle de ses territoires.

Le présent article vise dès lors à interroger, sans dérobade, le contraste entre la promesse constitutionnelle d’égalité et la persistance, dans les territoires ultramarins, d’une fracture juridique aggravée par des défis socio-économiques et normatifs.

L’analyse s’organisera autour de deux axes : d’abord l’identification des entraves structurelles et institutionnelles à cette égalité républicaine (I), ensuite nos propositions pour réinventer cette Égalité et mettre fin à cette illicitoyenneté (II).

I.UNE ÉGALITÉ JURIDIQUE PROCLAMÉE MAIS ENTRAVÉE : LES OBSTACLES SYSTÉMIQUES À L’ACCÈS AU DROIT DANS LES OUTRE-MER.

 A.Une précarité sociale et économique incompatible avec l’exercice des droits.

 L’effectivité du droit ne peut être dissociée des conditions matérielles d’existence. Le tableau ultramarin est sur ce point très inquiétant et explosif.

1.Un éloignement de l’Hexagone conduisant à l’isolement et parfois l’oubli républicain.

 L’Outre-mer se fragmente en treize territoires éloignés de milliers de kilomètres de l’Hexagone et éclaté sur trois océans projetés sur 23 fuseaux horaires différents[4].

Côté vitrine, ces 13 territoires français d’Outre-Mer représentent une superficie totale de plus de 112 845,40 kilomètres carrés, représentant 22,06 % de la superficie de la France hexagonale (551 500 kilomètres carrés). Mais ce sont ces territoires ultramarins qui permettent à notre pays de disposer d’une zone économique exclusive totale de plus de 11 025 760 kilomètres carrés. Rayonnant grâce aux outre-mer sur plus de 1 111 000 km², la France est présente sur trois océans, faisant d’elle la deuxième puissance maritime mondiale, derrière les États-Unis d’Amérique ; ce qui explique que l’Outre-mer est très convoitée par certaines puissances étrangères.

Côté arrière-cour, l’éloignement de ces territoires aux quatre coins de la planète les rend invisibles au niveau de l’Hexagone, sauf lorsque s’y déroulent des émeutes et des catastrophes. L’Outre-mer n’est pas dans l’actualité quotidienne hexagonale, les décalages horaires et les distances par rapport à l’Hexagone n’arrangent pas leur visibilité. Quand il est 12 h 20 à Paris, il est notamment 8 h 20 en Guyane et à Saint-Pierre-et-Miquelon, 7 h 20 aux Antilles, 15 h 20 à La Réunion, 14 h 23 à Mayotte, 22 h 20 en Nouvelle-Calédonie, 1 h 25 du matin en Polynésie, 23 h 20 à Wallis-et-Futuna. Les distances ne sont pas négligeables : ainsi la Guyane est distante de Paris de 7 100 kilomètres et exige 8.30 heures d’avion environ ; la Martinique et la Guadeloupe sont distantes de Paris de 6 054 kilomètres et 7 045 kilomètres et exigent entre 8 h 15 et 8.20  d’avion environ ; La Réunion est distante de Paris de 9 449 kilomètres et exige 11 h 15 d’avion en moyenne ; Mayotte est distante de Paris de 8 077 kilomètres et exige 10 h d’avion environ ; Papeete, capitale de la Polynésie française (qui comporte 118 îles dont 68 habitées), est distante de Paris de 17 100 kilomètres et demande 22 h de vol d’avion environ ; Nouméa est distante de Paris de 16 742 kilomètres et exige 23 h d’avion environ. Ces données sont citées pour rappeler les difficultés auxquelles sont confrontées les outre-mer dans leur relation avec l’Hexagone.

2° Une pauvreté et une exclusion sociale plaidant pour une urgence humanitaire. Selon l’INSEE (11 juillet 2022), les cinq départements et régions d’outre-mer (DROM) concentrent 24 % des personnes en situation de grande pauvreté en France, alors qu’ils ne représentent que 3 % de la population nationale. Les taux de pauvreté y atteignent des niveaux records : 77,3 % à Mayotte, 52,9 % en Guyane, 36,1 % à La Réunion, 34,5 % en Guadeloupe et 26,8 % en Martinique. En chiffres absolus, cela signifie que 900 000 Ultramarins vivent sous le seuil de pauvreté, soit 32,7 % de la population globale des DROM. Parmi eux, 4 à 5 personnes sur 10 déclarent ne pas pouvoir s’offrir un repas contenant des protéines au moins tous les deux jours. Ces données illustrent une pauvreté à la fois plus fréquente et plus intense qu’en métropole, où le taux de pauvreté s’élève à 14,5 % en 2021[5].

3° Une cherté de la vie entraînant un surcoût systématique. Le rapport sénatorial « Lutte contre la vie chère outre-mer » (3 avril 2025, p. 27) révèle des écarts de prix abyssaux entre les DROM et l’Hexagone. En 2022, les produits alimentaires et boissons non alcoolisées coûtaient en moyenne : + 51,3 % en Guadeloupe ; + 50,4 % en Martinique ; + 51,2 % en Guyane ; + 46,4 % à La Réunion et + 80,3 % en Polynésie française. Un exemple concret : une bouteille d’huile de tournesol, vendue 1,99 € dans l’hexagone, atteint 3,45 € en Martinique. Ces écarts, parmi « les plus importants et homogènes » selon le rapport, s’expliquent par des coûts logistiques, des marges commerciales élevées et une fiscalité inadaptée[6].

4° Un PIB par habitant marquant des écarts abyssaux. En 2022, le PIB par habitant dans les DROM était inférieur de 30 % à 70 % à la moyenne nationale (38 775 €), selon l’IEDOM : Mayotte : 11 579 € (soit 30 % de la moyenne nationale) ; Guyane : 15 656 € (40 %) ; Guadeloupe : 23 200 € (60 %) ; La Réunion : 24 663 € (64 %) et Martinique : 25 903 € (67 %). Ces chiffres reflètent une économie structurellement fragilisée, dépendante des transferts publics et marquée par un chômage endémique[7].

5° Des inégalités de revenus avec un indice de Gini alarmant. L’indice de Gini, qui mesure les inégalités de revenus (0 = égalité parfaite, 1 = inégalité maximale), est significativement plus élevé en outre-mer que dans l’Hexagone (0,29), selon l’IEDOM (2 023) : Guadeloupe : 0,42 ; Guyane : 0,42 ; Martinique : 0,41 ; Mayotte : 0,49 ; La Réunion : 0,39 ; Nouvelle-Calédonie : 0,42 ; Polynésie française : 0,40 et Wallis-et-Futuna : 0,50[8]. Un indice supérieur à 0,40 est généralement associé à des sociétés très inégalitaires, comme le Brésil ou l’Afrique du Sud.

6° Un développement humain avec un classement révélateur du malaise sociétal. Le Tableau de bord des outre-mer 2 023 (IEDOM) classe les territoires ultramarins bien en dessous de l’Hexagone (24ᵉe rang mondial) en termes de développement humain : Guadeloupe : 38ᵉ rang ; Guyane : 73ᵉ rang ; Martinique : 39ᵉ rang ; Mayotte : 107ᵉ rang ; La Réunion : 54ᵉ rang ; Nouvelle-Calédonie : 50ᵉ rang ; Polynésie française : 75ᵉ rang et Wallis-et-Futuna : 53ᵉ rang. Ces rangs reflètent des lacunes persistantes en matière d’éducation, de santé et de niveau de vie, comparables à ceux de pays émergents.

7° Une mortalité infantile illustrant un scandale sanitaire persistant. En 2022, le taux de mortalité infantile (décès avant 1 an pour 1 000 naissances vivantes) était plus du double de celui de l’Hexagone (3,7 ‰), selon l’IEDOM : La Réunion : 6,7 % ; Martinique : 7,2 ‰ ; Guadeloupe : 8,1 ‰ ; Guyane : 8,2 ‰ et Mayotte : 8,9 ‰. Ces chiffres, proches des standards de pays en développement, s’expliquent par des déserts médicaux, un accès limité aux soins prénatals et des conditions socio-économiques précaires.

8° Un échec scolaire et un illettrisme conduisant à un système en crise. Le rapport « Les Outre-mer, notre défi commun » (décembre 2024) souligne que le décrochage scolaire est deux fois plus élevé que l’Hexagone, que l’illettrisme touche trois fois plus de personnes que dans l’Hexagone, que 20 à 25 % des jeunes ultramarins ont moins de chances d’obtenir un diplôme du supérieur contre 12 % dans l’Hexagone. Ces données révèlent un système éducatif en échec, avec des classes surchargées, un manque de formation des enseignants et des infrastructures vétustes[9]. Un autre rapport commandé par le ministre délégué aux Outre-mer dresse un constat alarmant sur la situation des jeunes (16-30 ans) dans les cinq DROM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion)[10] où il ressort que 50 % des jeunes ultramarins quittent le système sans diplôme. De même, les NEETs (jeunes ni en emploi, ni en formation) atteignent 25 à 40 % des 15-29 ans selon les territoires (jusqu’à 38 % en Guyane). Ce qui constitue un véritable frein à l’accès au droit. Il ne s’agit pas seulement d’un déficit de lecture, mais d’une incapacité à comprendre les démarches administratives, les procédures judiciaires ou les dispositifs d’aide. En effet, l’accès au droit suppose une maîtrise minimale de la langue française, des codes juridiques et des outils numériques, souvent absents dans les zones enclavées ou marginalisées en Outre-mer. Cela génère une fracture cognitive qui renforce ainsi l’exclusion juridique et alimente une défiance envers les institutions. Cette fracture est d’autant plus marquée que les langues locales (créole, mahorais, langues kanakes, tahitien) sont souvent la langue maternelle d’une partie importante de la population. Le français, langue du droit, reste mal maîtrisé et peu utilisée, ce qui crée une double exclusion : par la langue et par la complexité des procédures.

9° Une crise du logement conduisant 600 000 personnes à être mal logées. Le rapport « Les Outre-mer, notre défi commun » (2024) estime que 600 000 Ultramarins (soit 29 % de la population) sont mal logés, avec un taux de logements insalubres 12 fois supérieur à celui de l’Hexagone (12 % contre 1 %). En Guyane et à Mayotte, la situation est « particulièrement critique », avec des bidonvilles et un manque cruel d’infrastructures sanitaires.

10° Des violences faites aux femmes en outre-mer supérieures à l’Hexagone. Le rapport Justice Bénin en 2024 que nous avions commenté[11], consacré aux violences faites aux femmes en outre-mer, dresse un constat alarmant et formule des propositions urgentes pour y répondre. Les outre-mer enregistrent des taux de féminicides et de violences conjugales deux à trois fois supérieurs à ceux de l’Hexagone, avec des spécificités liées à l’isolement géographique, à la précarité économique et aux carences des dispositifs de protection

11° Le poids de l’immigration et l’enjeu de la souveraineté. La précarité se trouve pour certains territoires, tels que Mayotte et la Guyane, aggravée par l’afflux migratoire difficilement contrôlable et l’insuffisance des infrastructures, ce qui rend l’accès aux droits encore plus complexe que dans d’autres territoires.

12° La continuité territoriale en recherche de solutions. Au regard de l’éclatement géographique et des distances très importantes qui séparent ces territoires de la capitale française, il est évident que se pose un problème de continuité territoriale pour chacun des outre-mer concerné. Cela génère des coûts de transport très onéreux pour rejoindre l’Hexagone alors que le taux de pauvreté existant au sein de ces territoires est supérieur de très loin à celui hexagonal. Un rapport parlementaire a formulé 17 recommandations destinées à améliorer le cadre juridique, l’efficience et la cohérence de cette politique de continuité territoriale, rappelant l’urgent impératif d’affermir le droit des résidents ultramarins à la mobilité, d’atténuer l’enclavement sous toutes ses formes et d’amplifier les connexions numériques des territoires[12]. La recommandation n° 11 demande d’expérimenter la mise en place d’un tarif plafond sur le prix des billets d’avion au bénéfice des résidents ultramarins, afin de lutter contre les surcoûts liés à la saisonnalité et accroître l’accessibilité financière de la desserte aérienne.

Ces réalités cumulées ont pour effet d’engendrer une hiérarchisation des besoins où le Droit devient un luxe, relégué le plus souvent derrière les urgences alimentaires, sanitaires ou éducatives.

B.Une institution judiciaire perçue comme étrangère pour les Ultramarins.

 La justice ultramarine souffre d’un déficit structurel de moyens, d’une organisation inadaptée et d’une absence de reconnaissance des spécificités locales. Le rapport, au titre évocateur « Rendre justice aux citoyens », établi par le comité des États généraux de la Justice présidé par le président Jean-Marc Sauvé, ancien vice-président du Conseil d’État, en avril 2022 consacre seulement deux pages et demie à l’Outre-mer, de la page 65 à 67. Il indique de manière très concise que les constats sont encore plus aggravés dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer que dans l’Hexagone, avec un sous-titre 1.1.1.7 illustratif intitulé Une justice ultramarine en état de grande fragilité. Le rapport relève que dans un contexte de défiance importante vis-à-vis des institutions, « les services judiciaires sont, en raison de leur mission régalienne, particulièrement exposés aux tensions sociales et à l’insécurité chronique qui traversent certains territoires ultramarins. » La crise de confiance est déjà majeure dans l’Hexagone, elle est totalement désastreuse en outre-mer. Outre que la justice est rendue par des magistrats hexagonaux d’une culture différente, les Ultramarins ne se reconnaissent pas dans les personnes qui les jugent, ne serait-ce par l’origine. Comprendre l’autre lorsque l’on n’utilise pas la même langue et les mêmes codes sociétaux rend les choses compliquées et se prête aux malentendus qui dégénèrent par la suite. Il faut intégrer cet aspect, quoi que l’on puisse en penser.

Cette grave crise de défiance à l’égard de la Justice ultramarine a été mesurée. En effet, selon une enquête Odoxa menée en 2021 pour le Conseil national des barreaux à l’initiative de son président Jérôme Gavaudan, il ressort que 58 % des Ultramarins estiment qu’il est plus difficile de faire valoir leurs droits que dans l’Hexagone[13]. Cette perception est renforcée par l’absence de magistrats ultramarins dans les postes décisionnels, ce qui nourrit le sentiment d’une justice « importée », déconnectée des réalités culturelles et sociales locales. Le manque de diversité dans les recrutements judiciaires et l’absence de formation aux spécificités ultramarines contribuent à cette distance institutionnelle.

II. RÉINVENTER L’ÉGALITÉ RÉPUBLICAINE : LES CHANTIERS À ENGAGER

 Une réalité est frappante : on fait souvent les politiques des outre-mer sans les Ultramarins alors que ces derniers sont les premiers connaisseurs et experts de leurs réalités. Dans toutes les missions de réflexion confiées sur les réformes à mener au sein de l’Outre-mer, aucun Ultramarin n’est missionné et encore moins associé. Pendant les 70 années de la Cinquième République, seuls quelques Ultramarins ont accédé à des fonctions ministérielles, dont seulement cinq ont été locataires de la rue Oudinot.

Or, on l’oublie trop souvent, la Justice n’est que le réceptacle du malaise qui naît au sein d’une société donnée, elle ne peut résoudre à elle seule les problèmes de celle-ci. Il est temps de basculer sur un nouveau paradigme en rappelant qu’une République fondée avant tout sur le concept de l’égalité ne peut pas marginaliser ses citoyens en raison de leurs origines, notamment géographiques.

Face à ce constat, nous devons développer une ambition disruptive à plusieurs niveaux, ce qui suppose de bouleverser les consciences et de renverser conceptions traditionnellement installées. Il faut se rendre à l’évidence que nous ne réglerons pas les problèmes de l’Outre-mer en appliquant les mêmes méthodes qu’avant, lesquelles ne sont plus adaptées. Il faut réinventer les méthodes et approches en considérant que le principe d’égalité doit être nécessairement adapté et corrigé pour réussir efficacement en Outre-mer[14].

Nous formulons à partir du lien ci-joint 37 propositions qui se répartissent en six axes : réforme constitutionnelle et normative (axe 1) ; gouvernance de l’État et pilotage Outre-mer (axe 2) ; langage institutionnel, identité et mémoire (axe 3) ; accès au droit, aide juridictionnelle et professions (axe 4) ; ressources humaines judiciaires et formation (axe 5) et organisation et politiques publiques sectorielles (axe 6). Elles visent à restaurer lato sensu l’égalité juridique et s’inscrivent dans une logique de territorialisation du droit, fondée sur l’adaptation des dispositifs aux réalités locales. La mise en œuvre de celles-ci nécessitera une volonté politique forte, ainsi que des moyens financiers à la hauteur des enjeux. Mais l’alternative, le maintien d’un système inique et inefficace, n’est plus tenable. Comme nous le rappelons, les Ultramarins ne demandent pas des privilèges, mais l’égalité réelle. À l’État maintenant de prouver que la République sait tenir ses promesses. Cependant, contrairement à une idée reçue, l’État finance de manière importante l’ensemble des territoires d’Outre-mer, y compris les collectivités territoriales qui sont les plus autonomes au sein de la République et devraient avoir moins besoin l’aide étatique.[15] Cela dit, vu les retards à rattraper, le financement n’est jamais suffisant. Cela doit entraîner donc une réflexion sur la reconfiguration des aides et affectations financières pour les rendre plus pertinentes et opérationnelles.

L’accès à une citoyenneté complète est un impératif républicain : l’égalité proclamée dans les textes doit se traduire par des politiques publiques concrètes, adaptées aux réalités locales et coconstruites avec les citoyens. La République ne peut se permettre de laisser une partie de ses enfants en marge de la justice qu’elle incarne. Il est temps de passer d’une égalité formelle à une égalité substantielle. Cette transformation suppose une volonté politique forte, une mobilisation institutionnelle durable et une écoute active des territoires. Elle engage l’avenir démocratique de la France, dans sa pluralité géographique et humaine.

La République ne pourra tenir sa promesse d’égalité qu’à la condition d’adopter une politique audacieuse, fondée sur la reconnaissance des spécificités ultramarines et l’effectivité concrète des droits fondamentaux dans tous les territoires. Nos propositions répondent à un impératif républicain : l’égalité devant la loi ne peut être effective que si elle est vécue concrètement par tous les citoyens, indépendamment de leur lieu de résidence.

[1] Rapport n° 2148 enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 27 novembre 2025 fait au nom de la commission d’enquête sur les dysfonctionnements obstruant l’accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins par les députés Frantz Gumbs et Davy Rimane.

[2] IEDOM, Tableau de bord des outre-mer 2023, données 2022.

[3] Extrait du discours de Julie Couturier prononcé au colloque « Normes et Outre-mer » organisé le mercredi 25 juin 2025 par le Conseil national des barreaux.

[4] Pour des informations plus détaillées sur chacun des 13 territoires d’outre-mer, on pourra consulter le site www.drom-com.fr.

[5] La grande pauvreté bien plus fréquente et beaucoup plus intense dans les DOM, INSEE, 11 juillet 2022.

[6] Rapport d’information n° 514 au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer relatif à la lutte contre la vie chère outre-mer, enregistré à la présidence du Sénat le 3 avril 2025.

[7] IEDOM, Tableau de bord des outre-mer 2023, données 2022.

[8] IEDOM, Tableau de bord des outre-mer 2023, données 2022.

[9] Rapport « Les Outre-mer, notre défi commun », MM. Pierre Egéa et Frédéric Montlouis-Félicité, décembre 2024.

[10] Mission d’expertise et de propositions sur les jeunesses ultramarines établi par Rodolphe Alexandre et Alain Carton, mars 2024.

[11] Article « Outre-mer : 44 propositions pour lutter contre les violences faites aux femmes », Patrick Lingibé, revue Actu-Juridique, 13 décembre 2024.

[12] Rapport d’information n° 1998 par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation de l’application du principe de continuité territoriale, présenté par Olivier Serva et Annie Vidal, députés, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 octobre 2025.

[13] Enquête de l’institut ODOXA réalisée pour le Conseil national des barreaux auprès d’un échantillon de Français hexagonaux et ultramarins interrogés par internet du 12 au 28 mai 2021.

[14] Article « Le droit face aux spécificités des outre-mer : une nécessité d’avoir une politique différenciée ? » : « À force de rechercher une uniformité à tout prix dans l’application de l’égalité, on aboutit à des inégalités, alors même que la jurisprudence constitutionnelle, administrative et européenne insiste sur une différentiation trouvant son fondement dans l’égalité lorsque l’on est confronté à deux situations différentes. », Patrick Lingibé, Gazette du Palais, 2 avril 2024.

[15] Document de politique transversale – annexe au projet de loi de finances pour 2025. Par exemple, l’aide financière budgétée de l’Etat pour la Polynésie pour 2025 est de 1,5 milliards d’euros.