I – Une définition malaisée : l’opposition parlementaire ou les oppositions parlementaires ?

L’opposition parlementaire ne se laisse appréhender aisément, les spectres du passé national et les implications du « parlementarisme négatif »8 ressurgissant régulièrement sur les conditions d’accomplissement de son office. Elle peut se comprendre à la fois comme une fonction et comme une institution. Dans cette seconde acception, elle représente certes une évidence de la démocratie parlementaire, mais son identification et son institutionnalisation sont rendues délicates par son extrême variabilité institutionnelle et comportementale.

Ce phénomène politique est, concrètement, susceptible de revêtir des formes profondément diverses. Certes il existe une sorte de cas typique, figuré dans le modèle (tendanciellement et imparfaitement) bipartisan de Westminster, mais des configurations plus complexes surviennent régulièrement. Ainsi arrive-t-il qu’il n’y ait pas d’opposition, qu’elle soit fragmentée (comme, aujourd’hui, avec 5 groupes9), qu’elle se matérialise sous la forme de groupes charnières, qu’elle soit larvée au sein d’une majorité (comme les Frondeurs durant la précédente législature10), qu’elle relève de non-inscrits (comme c’est – partiellement – le cas avec les 8 députés frontistes siégeant au Palais-Bourbon depuis un an), ou bien que les oppositions soient majoritaires.

Tangible, la variabilité institutionnelle du phénomène oppositionnel l’est assurément. Son attitude est tout aussi sujette à la variation, et cela durant une même législature, la politique étant par nature évolutive. Le fait oppositionnel est capable de connaître une infinie diversité de nuances, allant de la coopération la mieux consentie à la compétition la plus résolue. Suivant les circonstances politiques, l’opposition respecte la « règle du jeu »11, mais il se peut qu’elle en abuse, au point de verser dans l’obstruction.

Le bicamérisme ajoute, par ailleurs, un indéniable surcroît de complexité à l’identification de l’opposition12, puisque les cultures, les traditions et les enjeux de pouvoir des hautes assemblées ne recoupent pas nécessairement ceux des chambres basses. Ainsi se peut-il que l’opposition au gouvernement contrôle le Sénat et, aussi, que l’opposition représentée au sein de la chambre haute soit partie intégrante de la majorité soutenant l’exécutif. De nombreuses incertitudes pèsent, donc, sur la forme concrète du fait oppositionnel.

II – La délicate articulation de l’opposition parlementaire et du droit constitutionnel

Pour toutes ces raisons, l’articulation entre le droit et l’opposition est malaisée. Intrinsèquement politique, l’opposition parlementaire relève d’abord de l’informel, puisque sa naissance et sa pratique ont considérablement devancé sa reconnaissance officielle. Mais, de nos jours, elle dépend également du droit écrit. À cet égard, son traitement juridique est inévitablement lacunaire. Par définition, le droit strict ne saurait couvrir toutes les possibilités de configuration du fait oppositionnel, comme en témoigne l’existence même de l’« appendice coutumier »13 des constitutions écrites.

La Grande-Bretagne et les épigones de Westminster ont précocement ouvert la voie à l’institutionnalisation de l’opposition parlementaire14. Ces pays ont opté pour une approche directe et symbolique de la minorité opposante, et cela au profit de la principale formation d’opposition à la chambre basse, parce que c’est approprié à la tendance bipartisane ambiante, ainsi qu’au fonctionnement majoritaire et clivant de leur système de gouvernement. Mais il ne semble a priori pas opportun d’importer tel quel le système de l’opposition officielle de Sa Majesté. À cet égard, comme l’observait Montesquieu, le succès d’une greffe juridique est en pratique « un très grand hasard »15, parce que les cultures et traditions nationales sont susceptibles d’en oblitérer les effets. D’ailleurs, loin d’être universellement repris, ce schéma est en réalité très spécifique. Quoique particulièrement brillant, le « modèle » britannique demeure somme toute une exception…

Sur le continent européen, la démarche a longtemps été bien plus indirecte, neutre et technique, en raison du multipartisme pratiqué et de la formule récurrente du gouvernement de coalition. L’opposition est alors saisie par ricochet, c’est-à-dire par le biais des partis, groupes, et parlementaires. En un sens, l’efficacité prend alors le pas sur la symbolique. Tel est spécialement le cas au Bundestag16. En France, le traitement juridique de la minorité opposante a évolué à partir de 2008. Ce faisant, le pays s’est quelque peu rapproché de la voie empruntée par les pays du Commonwealth, et par la plupart des Länder allemands. Plus largement, les approches sont ordinairement mixtes en Europe continentale, ce qui témoigne de la difficulté (commune) à identifier et, par conséquent, à « juridiciser » le phénomène d’opposition parlementaire. D’ailleurs, son statut juridique s’apparente généralement à une sorte de « mosaïque »17, ses fondements étant de nature constitutionnelle, législative, jurisprudentielle, et réglementaire. Les usages jouent également un rôle déterminant.

De ce point de vue, la révision constitutionnelle de 2008 a permis de consacrer les groupes d’opposition et minoritaires. Ainsi l’opposition parlementaire n’est-elle pas un fait purement politique. Cependant, aucune définition positive n’en est formellement proposée, le choix ayant été fait de confier ce soin aux groupes eux-mêmes (RS, art. 5 bis), « à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé » au Palais-Bourbon (RAN, art. 19). De la sorte, l’opposition n’est saisie que par prétérition. Ce système apporte, néanmoins, une certaine souplesse, en particulier si on la compare à la formule britannique. Le groupe le plus important numériquement de la minorité parlementaire opposante ne possède pas de monopole en matière de contestation durable de l’exécutif et de la majorité. Cela est heureux tant l’opposition est susceptible d’être plurielle, comme c’est classiquement le cas à l’Assemblée nationale.

Les droits spécifiques qui ont été reconnus aux groupes d’opposition dans les règlements des chambres à la suite de la révision constitutionnelle de 2008 l’ont, en revanche, été de façon un peu jacobine, voire autoritaire, sans que les opposants de l’époque aient pu influer sur leur propre sort. Une telle situation n’est qu’en apparence paradoxale, tant elle découle des spécificités du parlementarisme de la Ve République. Par surcroît, la concrétisation de ces facultés est parfois décevante. À titre d’exemple, l’on peut mentionner la modification du champ de certaines enquêtes durant la XIIIe législature18, les péripéties liées à la mise en place du temps législatif programmé au mois de décembre 2009, la désertion par la majorité des semaines de contrôle et des séances dont l’ordre du jour est à l’initiative de l’opposition19, le fait que les rapports importants sont confiés en priorité aux élus (les plus éminents) de la majorité, ou encore les récentes controverses relatives à l’élection du questeur d’opposition et des membres du bureau de l’Assemblée…

Du reste, il importe de souligner que la vocation de la minorité opposante n’est que très marginalement législative, ce qui est le lot du gouvernement et (à titre plus incident) de ses soutiens dans le cadre du parlementarisme majoritaire. L’apport de l’opposition parlementaire est susceptible d’être plus conséquent en matière de contrôle, compris comme surveillance, recherche d’information et dialogue interinstitutionnel. Le « dualisme »20 qui la sépare de l’exécutif et de la majorité est de nature à renforcer les virtualités du contrôle parlementaire et, même, à le « réanimer »21. D’où l’intérêt de lui octroyer des missions et prérogatives particulières dans ce domaine. En la matière, la traditionnelle circonspection de la majorité semble d’autant plus dommageable, que le gouvernement ne court aucun risque sérieux.

III – Des propositions de réforme

Avant de plaider en faveur d’une réforme des textes, précisons d’emblée qu’une évolution culturelle est assurément nécessaire, parce que le climat politique dans lequel se déploie le parlementarisme n’est pas sans incidence sur le droit effectivement pratiqué. Celui-ci est, par exemple, consensuel et positif outre-Rhin, tandis qu’il est conflictuel, négatif et, pour reprendre l’heureuse formule d’André Malraux, plutôt « romanesque »22 en France.

Par ailleurs, la méthode de réforme semble devoir être pragmatique. En termes de reconnaissance du fait oppositionnel, « la pratique demeure [bien souvent] la voie la plus appropriée »23, alors que la codification sert quelquefois de prétexte au maintien du statu quo. De ce point de vue, la censure de la réforme voulue par Jean-Louis Debré en 200624 souligne combien il est utile de ne pas tout écrire. Il suffit, en pratique, que les courants représentés au Parlement s’entendent sur l’éventuelle attribution de prérogatives propres aux adversaires du pouvoir établi. Il s’agit là d’une question de volonté.

Se forgeant parfois à partir des documents officiels, mais également sans fondement textuel, une certaine « normativité politique » s’impose alors aux parties prenantes. Ce type de « jurisprudence »25 politique engage « non seulement le présent, mais [encore] l’avenir »26, les opposants pouvant par la suite invoquer les précédents contre les pratiques éventuellement arbitraires de leurs rivaux27. Si ces usages recèlent quelque « contingence »28, il n’en va pas autrement s’agissant de la concrétisation du droit strict29, pour peu qu’elle advienne. En d’autres termes, il importe de ne pas se laisser hypnotiser par l’écrit.

Du reste, des aménagements du droit strict sont parfaitement concevables, mais il convient que la marche du Parlement ne puisse point être neutralisée par les minorités, fussent-elles opposantes. Un équilibre doit être ménagé entre la protection de l’opposition et l’efficacité du Parlement, comme l’exige régulièrement la Cour de Karlsruhe outre-Rhin30. Voici, donc, quelques éléments de réflexion allant en ce sens.

En s’inspirant des Länder allemands31, il serait probablement opportun de compléter l’article 24 de la constitution d’une formule expliquant quelles sont les vocations respectives des groupes de la majorité, de l’opposition et des formations minoritaires. À cet égard, les 60 dernières années et, plus largement, les expériences de parlementarisme majoritaire laissent accroire qu’il revient à la majorité issue des urnes de gouverner par le biais du cabinet et, donc, de le soutenir32, tandis que les groupes d’opposition ont plutôt pour mission de les contrôler et d’apparaître comme une alternative en vue des prochaines élections. S’agissant des groupes minoritaires, leur positionnement est susceptible d’être infiniment plus nuancé que les deux tendances venant d’être décrites.

Ce faisant, la majorité connaîtrait les honneurs de la constitutionnalisation, celle-ci demeurant l’une des rares institutions de la vie politique à ne pas avoir bénéficié de surcroît de dignité juridique (en 2008 notamment)33. Une définition de l’opposition parlementaire pourrait même être esquissée, et ses droits énumérés (sans, bien sûr, aller jusqu’à pétrifier son statut), le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République ayant proposé en 2007 d’établir une charte des droits de l’opposition. De la sorte, l’on ferait utilement écho à l’une des revendications exprimées par la minorité opposante durant les débats de 200834. L’opposition peinant parfois à se constituer en groupe, sans doute serait-il, par ailleurs, heureux d’accorder de nouvelles garanties aux non-inscrits, comme c’est le cas au Bundestag avec les « groupements » (Gruppen) par opposition aux groupes de plein exercice (Fraktionen), et au Sénat avec la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe35.

Dans la (très lointaine) continuité de l’article 11 de la constitution du 27 octobre 1946, le pouvoir constituant pourrait inscrire, dans la charte suprême, les modalités de la composition du bureau des assemblées, ainsi que le principe de la répartition des présidences de commission à la proportionnelle des groupes. Cela se fait de très longue date au sein de la Diète fédérale d’Allemagne. Une telle innovation serait facilitée par une (légère) augmentation du nombre de commissions, (très) strictement contingenté depuis 1958. Il s’agit là d’une forme de « courtoisie qui ne coûte pas cher »36, mais dont le mérite serait d’accorder quelque visibilité au pluralisme interne du Parlement. Dans cet esprit, la constitution pourrait prévoir que la révision des règlements des chambres s’effectue suivant une majorité renforcée, en vue d’y associer les groupes d’opposition et minoritaires37. L’on remédierait ainsi au précédent de l’attribution de droits à l’opposition, sans son assentiment. De la sorte, du consensualisme (certes un peu « contraint ») pourrait être instillé dans l’un des temples de la conflictualité.

Plus fondamentalement, l’importation des droits de la minorité, qui existent dans les pays nordiques et en République fédérale d’Allemagne, serait particulièrement positive. Reconnus à divers quorums de députés (comme 5 % d’entre eux, un groupe, un quart des membres du Bundestag, ou un tiers d’entre eux notamment), sans que leur appartenance partisane n’entre en ligne de compte, ces droits de tirage permettent aux élus d’agir collectivement par-delà les groupes. Ce système est extrêmement original. Ainsi les députés du Bundestag ont-ils la faculté d’être à l’initiative, et non pas de demeurer invariablement dans la réaction face aux entreprises de l’exécutif. Par exemple, il leur est possible d’exercer une certaine influence sur le déroulement des travaux de leur chambre, en convoquant les commissions, en requérant l’élection d’un délégué d’investigation, ainsi qu’en pesant sur le choix des personnes à auditionner. D’autres garanties leur permettent d’interroger les témoins, sans dépendre de la bonne volonté de leurs rivaux. Par contraste, s’il existe en France un droit de tirage en matière d’enquête, il a régulièrement été vidé de sa substance par la majorité avant 201438. Cela demeure d’ailleurs possible, si le groupe intéressé a déjà sollicité l’établissement d’une commission d’enquête durant la session.

Alliés au penchant consensuel des acteurs politiques allemands, ces droits collectifs tendent à renforcer sensiblement la centralité du Bundestag au sein du système politique, mais les seuils s’avèrent quelquefois inatteignables pour les formations les plus marginales (comme les Verts, Die Linke, le FDP ou, désormais, l’AfD). Tel est a fortiori le cas en période de « grande coalition ». Voilà pourquoi il importe que les quorums ne soient pas trop élevés, afin de ne pas les priver de tout effet utile. Par ce biais, l’on obvierait au risque de renforcer la majorité et, par suite, le gouvernement qu’elle soutient39. D’une certaine façon, l’opposition parlementaire serait à même de contribuer à régénérer le contrôle et, par voie de conséquence, à consolider la place des assemblées parmi les institutions de la Ve République.

En ce sens, il serait judicieux d’établir systématiquement des contre-rapports à la proportionnelle des groupes, afin d’éviter un condominium des principales formations de la majorité et de l’opposition40. Il s’agirait, donc, de généraliser les binômes majorité-opposition des missions d’information (des commissions et de la conférence des présidents), des commissions d’enquête et des rapports sur l’application des lois. De la sorte, le Parlement contribuerait à faire droit à l’expression de son inexorable pluralisme interne : en effet, ni la majorité ni l’opposition ni même les groupes minoritaires ne sont monolithiques. En matière de contrôle, l’on pourrait également étendre et renforcer le droit de regard parlementaire sur les nominations, prévu à l’article 13 de la constitution, en abaissant le seuil des 3/5e par exemple. Une inversion de la logique de cette procédure serait d’autre part profondément positive, afin de passer d’une sorte de veto à une majorité renforcée à une habilitation à la majorité simple. Rien n’est, par ailleurs, prévu concernant le retrait des personnes nommées. Il y a là un angle mort du droit constitutionnel. Poussé par quelque témérité intellectuelle, l’on pourrait en outre songer à une « opposition présidentielle »41, le chef de l’État n’étant soumis à aucun mécanisme de critique directe.

La révision constitutionnelle qui s’annonce sera plutôt pauvre en ce qui concerne l’opposition parlementaire. La situation est d’autant plus regrettable que l’amélioration de son sort contribuerait à atténuer la « domestication »42 du Parlement de la Ve République. Du reste, comme le notait Guy Carcassonne, « ce qui manque le plus à l’Assemblée nationale, ce ne sont pas des pouvoirs nouveaux, ce sont des députés pour les exercer »43. De ce point de vue, rien n’est acquis, comme en témoignent par exemple les refus (trop) régulièrement opposés aux demandes parlementaires (pas complètement illégitimes) de rapports d’information. Loin d’être propre au « nouveau monde », cette retenue pratiquée par la majorité s’inscrit, en réalité, dans la continuité du parlementarisme négatif installé à partir de 1958. Elle est dommageable, parce que l’acuité du contrôle parlementaire en ressort passablement émoussée. À cette aune, les questions de pure procédure sont à relativiser, la revalorisation du Parlement passant probablement par une évolution des pratiques et l’instauration d’une sorte de « privilège » de la minorité opposante.