La loi du 30 octobre 2017, dite loi SILT, a paradoxalement entériné la fin de l’état d’urgence, en introduisant temporairement dans le droit commun des mesures qui étaient utilisées dans le cadre de ce régime d’exception déclenché à partir de novembre 2015 à la suite des attentats du Bataclan. Il s’agissait, en effet, de ménager un équilibre entre le respect des libertés publiques et le maintien d’une capacité d’action en vue de protéger l’ordre public. Dans cet esprit, les articles 1er à 4 de ladite loi prévoient divers instruments de police administrative, tels que les périmètres de protection, la fermeture temporaire des lieux de culte, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), ainsi que les visites domiciliaires et saisies.

Ces mesures sont susceptibles d’être attentatoires aux droits et libertés individuels, à telle enseigne que l’on peut se demander si on n’est pas en présence d’un « droit de l’ennemi »1, c’est-à-dire une sorte de droit dérogatoire au droit commun s’appliquant aux personnes suspectées (à tort ou à raison) de constituer une menace pour l’ordre public. À cet égard, pour reprendre les mots de Mireille Delmas-Marty, l’on assisterait à un « dédoublement (…) entre le droit ordinaire qui respecte les principes et un droit pénal bis qui permet de les contourner »2. Le « risque du risque »3 deviendrait déterminant et, d’une certaine façon, le droit s’aventurerait au-delà des faits pour sonder le for intérieur des uns et des autres. Ainsi la loi SILT paraît-elle procéder à « une rupture anthropologique : cette conception sécuritaire conduit d’une société de la responsabilité à celle de la suspicion. Avec le risque de ne plus protéger les citoyens contre l’arbitraire »4.

Cette situation a conduit le Parlement à reprendre une idée ancienne5, à savoir la mise en place du contrôle renforcé qui était né sous l’état d’urgence, durant la précédente législature. L’initiative est d’autant plus louable que les assemblées peinent traditionnellement à se saisir de ces questions en raison de la primauté de l’exécutif dans ce domaine et d’une « culture du secret »6. Mais la question de la portée concrète de ce suivi parlementaire se pose avec d’autant plus d’acuité que le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi au titre de l’article 61 de la constitution (et donc de l’ensemble du texte), mais en vertu de l’article 61-1 de la constitution (et donc seulement de la question de savoir si les dispositions incriminées allaient à l’encontre des droits et libertés que la constitution garantit). Par ce biais, il a certes validé l’essentiel de ces mesures de police administrative, mais il a également censuré la possibilité de saisir des objets ou des documents lors des visites domiciliaires, ainsi que certaines modalités de recours contre les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance7. Ce point n’est pas anecdotique : de jurisprudence constante, l’institution de la rue de Montpensier s’efforce de cantonner les activités de contrôle parlementaire à un rôle purement informatif. Nulle injonction parlementaire à l’égard du gouvernement n’est concevable sous la Ve République. Paradoxalement, la majorité s’interroge ouvertement sur la constitutionnalité de ce dispositif qu’elle a elle-même reconduit très officiellement en 20178.

En vue de traiter la question de l’efficacité du contrôle parlementaire renforcé, nous verrons qu’il présente un certain intérêt au regard des modalités traditionnelles de contrôle (I), mais qu’il n’est pas dénué de limites (II).

I – Les spécificités du contrôle parlementaire renforcé

Le contrôle parlementaire renforcé s’avère circonscrit aux mesures figurant aux articles 1er à 4 de la loi SILT, dont il est formellement prévu qu’elles soient temporaires (sauf si, bien sûr, elles sont reconduites par la voie législative après le 31 décembre 2020). Selon les formules usitées par les parlementaires eux-mêmes, il s’agit d’établir « un contrôle parlementaire inédit et transparent »9, avec notamment « une obligation explicite et constante d’information et de réponse aux interrogations des assemblées »10 qui serait à la charge de l’exécutif et, plus précisément, du gouvernement. Cela s’inscrit pleinement dans le prolongement de l’esprit de la révision constitutionnelle de 2008 et, plus spécifiquement, de l’article 24 de la constitution.

À cette fin, les chambres se sont organisées dans un commun souci de pluralisme, mais de façon différente : si ce contrôle parlementaire renforcé relève des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, les modalités concrètes de suivi des opérations menées sur le fondement de la loi SILT varient d’une chambre à l’autre en raison du principe d’autonomie des assemblées.

À l’Assemblée nationale, trois députés s’y consacrent : la présidente de la commission des lois, ainsi que deux co-rapporteurs en les personnes de Raphaël Gauvain (LREM) et Éric Ciotti (LR)11. Si l’on excepte le fait que Yaël Braun-Pivet (LREM) y participe, la formule adoptée pour le contrôle parlementaire renforcé n’est pas sans rappeler le système bipartisan adopté pour les missions relatives à l’application des lois (conformément à l’article 145-7 du règlement). Selon la lettre de l’article 145, une mission d’information composée de deux membres doit nécessairement comprendre un député appartenant à un groupe d’opposition.

On se souviendra, à cet égard, que ces binômes paritaires sont originellement nés en marge du droit écrit. Ils ont vu le jour dans le cadre des commissions d’enquête entre le président et le rapporteur, mais l’intégration de l’opposition n’a pas été systématique pendant longtemps. C’est à partir de 2003 que cette « codirection » pluraliste est devenue automatique pour les missions d’information. Cet usage a ensuite été codifié dans la foulée de la révision constitutionnelle de 2008.

Du reste, ce mécanisme est susceptible d’« invite[r] à la réflexion concernant tant son cantonnement aux tâches de contrôle que la consécration d’une réalité politique [abusivement] bipartisane »12. En effet, ces binômes peuvent apparaître comme « la lice où les deux groupes principaux de l’Assemblée délèguent leurs champions pour s’y affronter dans un combat singulier »13. Avant la naissance de LREM, Georges Bergougnous écrivait que la libéralité du système se limite trop souvent « aux deux groupes principaux de l’Assemblée, qui sont les expressions parlementaires des deux grands partis de gouvernement alternant au pouvoir depuis plus de 30 ans, le binôme a tout à la fois des effets centripètes et centrifuges »14. Certes, LREM en profite désormais, mais c’est principalement LR (soit le plus grand parti d’opposition numériquement) qui lui fait face dans ce type d’exercice. La tendance « duopolistique » de ce mécanisme est palpable et les autres groupes font régulièrement entendre leur désir de voir ce système évoluer dans le sens d’un plus grand pluralisme et d’une association de toutes les sensibilités représentées au Palais Bourbon.

Quant à eux, les sénateurs se sont organisés différemment des députés, au sens où un comité de suivi pluraliste a été établi. Il s’agit d’une forme de mission interne permanente de la commission des lois, comme celle qui est relative au contrôle de la mise en œuvre des lois de réforme territoriale. À l’époque où le comité de suivi a été érigé, celui-ci se composait de six membres appartenant à chacun des groupes politiques de la chambre haute. Outre le rapporteur, qui est Marc-Philippe Daubresse (LR) et appartient à la majorité, ils sont désormais sept. À cet égard, LR dispose de deux représentants. Cette hausse du nombre des membres du comité de suivi traduit également les évolutions du système partisan. Ainsi tous les groupes sont-ils directement intégrés audit comité. La logique sénatoriale se distingue quelque peu de celle qui a cours rue de l’université.

D’ailleurs, le modèle sénatorial suscite l’envie des députés, du moins de ceux qui appartiennent à des groupes d’opposition (autres que LR) et à des groupes minoritaires, puisque le thème de l’association de tous les groupes (et non pas seulement du plus important groupe d’opposition) ressurgit à chaque fois qu’il est question de l’organisation des modalités du contrôle parlementaire renforcé.

À cet égard, l’on observera, néanmoins, qu’en pratique tous les groupes politiques de l’Assemblée sont intégrés aux réunions ayant lieu chaque mois au sein du bureau de la commission des lois. À ces occasions, les co-rapporteurs en charge de ce contrôle renforcé rendent compte des mesures prises dans le cadre de la loi SILT. Les groupes sont également associés lors des séances (publiques) de la commission des lois qui se tiennent tous les 3 mois. L’ultime réunion en ce sens a eu lieu le 9 octobre dernier. Du reste, la formule du Palais Bourbon est perfectible notamment au regard de la tendance « duopolistique » qui lui est inhérente.

Ces modalités d’organisation variant d’une chambre à l’autre reflètent leurs cultures respectives différentes et les divergences en découlant dans leur rapport à leur pluralisme interne, même si la « souplesse » du procédé utilisé à l’Assemblée nationale est vantée par les administrateurs.

En pratique, le suivi de la loi SILT s’est concrétisé par la mise en place de pages internet dédiées aux activités de contrôle parlementaire renforcé sur les sites des deux chambres. Par ce biais, il s’agit d’être aussi transparent que possible dans un domaine sensible. Des statistiques relatives aux mesures de police administrative prises en vertu de la loi SILT sont régulièrement publiées et actualisées. En effet, un bilan chiffré des différentes mesures qui sont prises sur le fondement de la loi SILT est envoyé chaque semaine aux assemblées.

Des auditions sont régulièrement organisées. Au surplus, les parlementaires en charge de ce contrôle des mesures prises au titre de la loi SILT peuvent procéder à des investigations sur pièces et sur place comme se faire communiquer tout document de service. Ainsi des députés se sont dernièrement rendus à la gare de Lille Europe, parce qu’il existait « une problématique sur l’institution des périmètres de protection. [Il s’agissait pour eux d’]observer comment cela se passait et comment étaient mis en place ces périmètres de protection »15. Un autre déplacement a été effectué sur le terrain en vue d’« évaluer les mesures de contrôle de la radicalisation des quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER) »16.

En outre, des rapports d’information retraçant les initiatives prises par les parlementaires en matière de contrôle renforcé sont publiés. Au Sénat, un rapport a été remis à la fin de l’année 201817, sans que la rédaction d’un autre ne soit prévue pour 2019. Dans ce rapport, les sénateurs ont réalisé un « bilan contrasté »18 du dispositif. La perspective est non seulement arithmétique et quantitative, puisque la fréquence des quatre mesures temporaires mentionnées plus haut sert d’indicateur de référence, mais encore qualitative au sens où les évolutions du cadre juridique sont évoquées. À cet égard, l’on notera que ce travail de suivi n’est pas resté lettre morte, des dispositions supplémentaires ayant été introduites par le Sénat lors de l’examen de la loi de programmation 2018-2022. Ce texte comporte, en effet, des ajustements tirant les conséquences des censures évoquées plus haut19. Une telle situation tend à illustrer ce que Pierre Avril appelle « l’unité fondamentale »20 des fonctions législative et de contrôle. Toutefois, le contrôle parlementaire renforcé n’est pas dépourvu de limites.