I – Un outil traditionnel de protection des deniers publics au bénéfice du gouvernement

Il n’est donc pas surprenant que le gouvernement ne souhaite pas supprimer une pièce maîtresse de la rationalisation parlementaire en matière financière prévue par la constitution de 1958. On voit mal comment le gouvernement viendrait destituer un mécanisme contraignant d’encadrement des dépenses publiques qui lui permet d’asseoir son autorité budgétaire face au Parlement qui, faut-il le rappeler, n’a pas reçu mandat pour écrire le budget de l’État mais pour seulement le discuter et l’examiner10 ; et de mettre en œuvre l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, lui-même à valeur constitutionnelle et figurant à l’avant dernier alinéa de l’article 34 de la constitution. À chaque révision constitutionnelle, les députés et les sénateurs de la commission des finances, et notamment leur président, sont toujours enthousiastes à l’idée de proposer la suppression de l’article 40 de la constitution, peut-être parce que cela mettrait fin à une charge de travail considérable qui leur incombe11, sous les encouragements de certains membres de la doctrine, peut-être parce qu’ils ont conscience que cela n’arrivera jamais. Les parlementaires en auraient-ils marre d’être « des économes devant un gouvernement dépensier » pour reprendre la formule annonciatrice livrée par Paul Reynaud au moment des travaux préparatoires de la Ve République12 ? En 2008, lors de la précédente révision constitutionnelle, les présidents des commissions des finances à l’Assemblée nationale et au Sénat, Didier Migaud et Jean Arthuis, avaient déjà plaidé, en vain, pour la disparition de ce qu’ils qualifiaient « d’autocensure parlementaire »13. Le constituant n’a pas souhaité emprunter cette voie incertaine et risquée. La sagesse budgétaire des parlementaires français ne se présume pas, elle doit être démontrée.

Depuis 1946, cette question agite les constitutionnalistes français. La rédaction de l’article 17 de la constitution de la IVe République demeure une invraisemblance pour beaucoup d’observateurs14. Celui-ci dispose que « les députés à l’Assemblée nationale possèdent l’initiative des dépenses » tout en soulignant ensuite « qu’aucune proposition tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses nouvelles ne pourra être présentée lors de la discussion du budget, des crédits prévisionnels et supplémentaires ». Lors de la séance du 22 mars 1946, devant la commission de la constitution, le député Jacques Bardoux faisait remarquer « qu’en Grande-Bretagne le Parlement accepte ou repousse le budget, mais ne le refait pas, ce qui laisse au budget un caractère complet »15. L’idée du constituant consiste à freiner l’aptitude à la dépense des députés lors de la discussion de la loi de finances. Quelques années plus tard, après la « loi des maxima » du 31 décembre 1948, ce dispositif a été complété par l’article 58 du décret-loi du 19 juin 1956 qui dispose qu’aucune « proposition, sous quelque forme que ce soit, tendant à augmenter les dépenses prévues par le gouvernement ou à créer des dépenses nouvelles, ne pourra être présentée lors de la discussion de la loi de finances », tout en précisant « qu’aucun amendement à ces projets de loi ne peut être présenté, sauf s’ils tendent à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette » et dont la disjonction serait de droit pour toute initiative parlementaire contrevenant à ces règles. Par ailleurs, on retrouve à l’article 10 du décret-loi du 19 juin 1956, une version anticipée et développée du contenu de l’article 40 de la constitution de 195816. Toutefois, comme le souligne Lucile Tallineau, même si « la limitation du pouvoir de proposition et d’amendement atteint directement l’exercice du pouvoir financier du Parlement (…) elle n’a pas soulevé d’objection de la part des commissions des finances. Les parlementaires ont fait valoir que lesdits articles reprenaient (…) des dispositions déjà contenues dans les règlements des assemblées »17. Par ailleurs, on retrouve dans la formulation de l’article 14 de la constitution de 1946, relatif à la seconde chambre, un mécanisme qui poursuit toujours le même objectif, sans toutefois être étendu au droit d’amendement : « Les propositions de loi formulées par les membres du Conseil de la République (…) ne sont pas recevables lorsqu’elles auraient pour conséquence une diminution de recettes ou une création de dépenses ». L’article 60 du règlement du Conseil de la République restreignait également les initiatives financières de ses membres.

En 1958, la formule proposée par le constituant est plus intelligible que celle retenue sous les IIIe et IVe Républiques. Complétée par les dispositions organiques18 et les règlements des assemblées parlementaires19, elle ne se limite pas aux seuls textes budgétaires. Elle touche tous les amendements et propositions de lois des députés et des sénateurs. Devant le Conseil d’État, le 27 août 1958, le discours de Michel Debré est très clair : « Les amendements qui diminuent les recettes ou augmentent les dépenses sont interdits » tout en précisant que « les expériences que nous avons vécues depuis trop d’années justifient cette procédure qui peut paraître brutale à qui ne connaît pas la brutalité semblable de tous les régimes parlementaires disciplinés »20. Malgré les nombreux assouplissements qui ont été apportés à la rationalisation parlementaire depuis 1958, l’article 40 de la constitution n’a jamais été retouché par le constituant. Par exemple, le comité Vedel mis en place par François Mitterrand, alors qu’il a formulé des propositions pour « un Parlement plus actif » ne s’est pas engagé dans cette voie21. Peut-être faut-il y voir un signe de sagesse de la part du doyen Georges Vedel, ou plus simplement la volonté des membres du comité de ne pas s’engager dans une voie constitutionnelle incertaine et risquée. En 2008, lors de la révision constitutionnelle du cinquantenaire, le constituant n’a pas donné suite aux préconisations du comité Balladur, et aux appels des commissions des finances des assemblées parlementaires, l’invitant à mettre un terme au couperet financier.

II – Un couperet financier à étendre à l’ensemble des initiatives dépensières

Il y aurait un paradoxe, alors que la période contemporaine est marquée par la raréfaction des deniers publics, à supprimer un outil de maîtrise de la dépense publique. Il serait davantage opportun de l’actionner, de le renforcer plutôt que de vouloir le supprimer. Il est fréquent d’observer que les parlementaires des commissions des finances réclament une remise en cause de l’article 40 de la constitution, au nom d’une vertu budgétaire tout aussi incertaine que celle des membres du gouvernement. La rédaction de l’article 47 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), initiée par les parlementaires des commissions des finances, a constitué la première étape de cet assouplissement, par une interprétation de la notion de « charge » plus large que dans l’ordonnance du 2 janvier 1959. Or la rénovation du droit d’amendement parlementaire en matière budgétaire n’a pas eu lieu. Certains experts ont alors préconisé la suppression de l’article 40 pour permettre la renaissance parlementaire. Le comité Balladur a proposé en 2007 d’aller plus loin afin que « le mécanisme de l’irrecevabilité financière (…) soit assoupli de telle sorte que les amendements et les propositions des parlementaires ne soient irrecevables que lorsqu’ils entraînent une aggravation des charges publiques et non plus d’une seule charge publique »22. Récemment encore, le groupe de travail sur l’avenir des institutions, présidé par Claude Bartolone et Michel Winock, juge également souhaitable de permettre aux parlementaires d’exercer leur droit d’amendement dans toute sa plénitude et, partant, de supprimer l’article 4023. Encore faut-il démontrer que les parlementaires sont naturellement dotés de sagesse budgétaire et qu’ils ne répondront plus aux sirènes démagogiques de leurs électeurs en termes de dépenses publiques. Dépourvus d’un couperet financier, les membres du gouvernement ont fait preuve de faiblesse sous la Ve République, pourquoi n’en serait-il pas de même pour les membres du Parlement s’ils étaient dépourvus à l’avenir de la procédure de recevabilité financière de leurs initiatives législatives ?

Si la vertu budgétaire des parlementaires reste à démontrer, au regard de la période passée des IIIe et IVe Républiques, il est clair que les ministres sont devenus dépensiers et qu’ils ont une responsabilité égale sinon supérieure à celle des parlementaires des IIIe et IVe Républiques dans le dérapage des comptes publics sous la Ve République. Ce constat justifie-t-il alors la levée du verrou financier ? Bien évidemment que non. À l’heure actuelle, ce qui est regrettable, en ce qui concerne l’article 40 de la constitution, c’est le déséquilibre qui existe entre les membres du Parlement et ceux du gouvernement. En effet, le gouvernement échappe à toute limitation de même ordre alors que l’article 10 du décret-loi de 1956 visait aussi bien le gouvernement que le Parlement : « Aucune mesure législative (qu’elles soient d’origine gouvernementale ou parlementaire, comme le souligne Paul Amselek24), aucune mesure règlementaire » susceptible d’entraîner une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes ne pouvaient intervenir en cours d’année sans qu’aient été dégagées en même temps des mesures de compensation. Comme le rappelle très justement Paul Amselek, sous la Ve République « les restrictions en vigueur concernent uniquement le Parlement ; elles laissent entière liberté d’action au gouvernement pour prendre l’initiative, en cours d’année, de mesures législatives ou règlementaires à incidence financière : le gouvernement n’est nullement limité, en cours d’exercice, par l’équilibre financier qu’il a antérieurement fixé »25. Or rien ne justifie que l’initiative gouvernementale ordinaire, législative ou règlementaire, ne connaisse aucune limite d’ordre financier.

Si les déficits publics se sont creusés en cours d’année sous la Ve République, et s’il existe indéniablement des explications économiques conjoncturelles ou structurelles à cela, c’est aussi parce que les membres du gouvernement déposent des projets législatifs ou règlementaires en cours d’année qui ont pour conséquence une réduction des ressources ou un accroissement des charges publiques. Parfois les parlementaires portent eux-mêmes ces initiatives, avec l’accord, tacite ou explicite, du gouvernement qui, bien souvent, « lève le gage » avec beaucoup trop de souplesse. C’est avéré et cela fait politiquement consensus. Un Premier ministre, à droite de l’échiquier politique, l’affirme dans sa circulaire du 4 juin 2010, relative à l’édiction de mesures fiscales et de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale, lorsqu’il demande aux membres du gouvernement de ne plus insérer de dispositions fiscales ou qui affectent les recettes de la sécurité sociale dans les projets de lois ordinaires préparés par leur département et de s’abstenir désormais « dans l’hypothèse où un amendement parlementaire serait malgré tout adopté, (…) le cas échéant, de lever le “gage” censé assurer la recevabilité de l’amendement au regard de l’article 40 de la constitution »26. Trois ans plus tard, un Premier ministre, à gauche de l’échiquier politique, le confirme dans sa circulaire du 14 janvier 2013, en rappelant que les mesures fiscales ou relatives aux recettes sociales décidées à l’initiative du gouvernement ne pourront trouver leur place que dans une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale27.

C’est donc le contournement de l’article 40 de la constitution, et le déséquilibre entre les membres du Parlement et du gouvernement qui pose problème28. Il ne doit nullement être question de le supprimer car son assouplissement ne ferait qu’aggraver le dérapage des comptes publics de la France. Les réticences au maintien de l’article 40 de la constitution ne sont pas justifiées. La limitation du cumul des mandats ne freine nullement la démagogie électoraliste qui touche les parlementaires et qui frappe également les ministres « dépensiers ». Par exemple, à l’heure actuelle, il n’est nullement interdit aux parlementaires de diminuer les charges publiques. Les ministres « dépensiers » ne le font pas certes, mais les parlementaires non plus. En pratique, il est rare d’observer que des parlementaires proposent de réduire les charges publiques sous la Ve République, alors que la Cour des comptes formule chaque année des recommandations en ce sens. Il est plus fréquent d’observer des initiatives parlementaires proposant la mise en place de dépenses fiscales que des propositions de réduction des charges publiques ! Le taux élevé de dépenses publiques en France, de dix points supérieurs à la moyenne des États de la zone monétaire commune environ, démontre bien que les parlementaires français, et les ministres « dépensiers » sont moins enclins à se diriger vers un chemin budgétaire vertueux que leurs collègues britanniques ou allemands par exemple.

Comment dès lors renforcer la surveillance de l’article 40 de la constitution ? Le terme « surveiller » signifie ici le fait d’observer avec une attention soutenue, de manière à exercer un contrôle approfondi et rééquilibré. Il est clair que la procédure des irrecevabilités financières ne doit plus seulement viser les membres du Parlement. Il faudrait plutôt l’étendre aux membres « dépensiers » du gouvernement. La circulaire du Premier ministre du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques constitue une voie vertueuse dont il faudrait s’inspirer, voire à « constitutionnaliser » cette démarche. Comme deuxième principe, cette circulaire pose celui du « financement de toute nouvelle dépense par une économie en dépense ». Cette approche n’est-elle pas indispensable alors que, trop souvent, une dépense nouvelle est ajoutée aux précédentes sans que la pertinence ou le degré de priorité de ces dernières ne soit réexaminé par les parlementaires et les membres du gouvernement ? C’est le mécanisme du « gage » par une économie sur d’autres charges de façon à ce que les dépenses totales des ministères « dépensiers » n’augmentent plus, sans report de charges sur d’autres entités publiques. Dès lors, seuls le Premier ministre et le ministre chargé des finances et des comptes publics auraient compétence pour lever le gage, conformément à la faculté d’arbitrage dont ils disposent lors de la préparation de la loi de finances. Aucune nouvelle dépense ne pourrait être financée par une augmentation de recettes, quel que soit leur affectataire, qu’il s’agisse de l’augmentation de taxes existantes ou de la création de nouvelles taxes. Par ailleurs, le recours aux dépenses fiscales ne doit plus venir en substitution d’une dépense budgétaire. Cette contrainte constitutionnelle serait en cohérence avec les lois de programmation des finances publiques et l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. Dans le cadre de la préparation annuelle des lois de finances, cette disposition constitutionnelle obligerait les ministres « dépensiers » à identifier les charges réellement indispensables à la mise en œuvre des priorités de leurs missions. Les différents acteurs s’entendent pour admettre que la maîtrise de la dépense publique est indispensable pour le redressement des comptes publics de la France. Le manque de volonté politique a été largement récurrent tout au long de la Ve République. Il est temps d’admettre la nécessité de la contrainte constitutionnelle pour ce faire et de confier aux commissions des finances des assemblées parlementaires, en premier ressort, et au Conseil constitutionnel, en dernier ressort, le soin de veiller au respect de ces nouvelles contraintes. Le nouvel article 40 de la constitution disposerait : « Aucune mesure législative ou règlementaire n’est recevable lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Il appartiendrait ensuite au législateur organique d’ajuster les règles relatives à la discussion des textes financiers et ordinaires et aux assemblées parlementaires de modifier les procédures de contrôle des irrecevabilités financières et de renforcer les moyens des commissions des finances pour ce faire, comme elles le réclament29.