La décentralisation culturelle

L’importance de la culture dans les territoires n’est plus à démontrer. Pour ne citer qu’un exemple, chacun mesure le poids du festival d’Avignon dans l’économie locale1, au point que l’annulation consécutive au mouvement de protestation contre la réforme du statut des intermittents, en 2003, soit apparue comme une véritable catastrophe.

Cette réalité se laisse toutefois plus difficilement appréhender par le droit. En particulier, la nature même de la décentralisation culturelle, ses contours, semblent assez délicats à cerner. La difficulté ne vient naturellement pas de la notion de décentralisation. Celle-ci est bien connue des juristes, qui ont produit à son sujet un corpus d’analyse extrêmement volumineux et en expansion constante, nourri par d’incessantes réformes initiées par le législateur et parfois même par le constituant2.

Saisir les rapports entre droit et culture s’avère en revanche plus malaisé, en partie à cause d’une incompréhension, voire d’une méfiance réciproque. Et pourtant, il y a bien des rapports entre les deux, qui ont évolué et d’une certaine manière sont devenus plus étroits. Nous sommes en effet passés de « droits de », qui impliquent surtout une forme d’abstention de l’État pour permettre à la culture de disposer de la liberté indispensable à son épanouissement, aux « droits à », qui nécessitent au contraire une intervention de la puissance publique pour pleinement se déployer. C’est un tournant qui s’est effectué au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et a particulièrement concerné la culture, qui a fait son apparition dans le préambule de la constitution de 1946, affirmant : « La Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte (…) à la culture ». Certes, l’ambition était encore mesurée et le texte dépourvu de réelle effectivité3, mais le symbole était fort.

Naturellement, parmi les questions soulevées par les rapports entre droit et culture se pose celle du rôle et même des compétences des collectivités territoriales en matière culturelle. Sans s’attarder sur les allers-retours en la matière, on se contentera de rappeler que la suppression de la clause de compétence générale qui a touché régions et départements n’a pas eu pour effet de les exclure du champ de la culture. En outre, les EPCI et tout particulièrement les métropoles, dans le cadre des compétences qui leur sont transférées, interviennent également de plus en plus dans ce domaine. On voit donc que la complexité est de mise et de nature à nécessiter une clarification du rôle et des attributions de chacun.

Avant d’en venir à cet éclaircissement, Jean-Marie Pontier propose un détour bienvenu par « les grands débats sur la décentralisation culturelle »4. C’est l’occasion de rappeler notamment que pendant très longtemps, la culture ne faisait pas l’objet de revendications particulières des collectivités. Il faudra attendre que celle-ci s’inscrive au cœur de la demande sociale et aussi qu’elle devienne un enjeu de développement, pour que les collectivités s’en emparent. Longtemps, ce sont des questions plus strictement techniques et juridiques qui ont occupé l’essentiel des débats, comme celle de l’existence d’un service public culturel, notamment local5. On s’interrogeait également sur l’ampleur de ce qu’il peut recouvrir ou sur sa tarification. Plus récemment, s’est également posée la question de l’échelon territorial pertinent. En la matière, sans doute faut-il renoncer à l’idée qu’il y aurait une collectivité idéale pour l’ensemble des compétences, au regard de leur diversité. Peut-être même peut-on suivre Jean-Marie Pontier dans son intuition que la notion de chef de file pourrait y être appliquée au moins indirectement, « compte tenu du vague et du sens extensif que l’on peut donner à ce terme de culture »6.

Quoi qu’il en soit, ce sont bien tous les niveaux actuels de collectivités qui interviennent en matière culturelle. Jean-Marie Pontier nous en dresse un panorama exhaustif et précis, que l’on ne détaillera naturellement pas ici. Ce qui s’en dégage est clairement l’importance de l’intervention du bloc communal, « le premier et le plus important échelon de la décentralisation culturelle »7. Il faut noter cependant qu’au sein de ce bloc, des redistributions, en cours ou à venir, sont possibles, entre les communes et les intercommunalités, du fait de la mise en œuvre des nouvelles règles relatives à celles-ci adoptées ces dernières années8. Les autres niveaux de collectivités ont un degré d’intervention plus limité, même s’il peut être important dans quelques domaines. On connaît ainsi le rôle des départements en ce qui concerne les archives, ou les bibliothèques départementales de prêt. Les régions interviennent également de manière relativement modeste, puisqu’elles représentent moins de 10 % du total des dépenses culturelles des collectivités. En définitive, leur participation est surtout indirecte, en soutien de celles d’autres collectivités ou de personnes privées. Elles disposent néanmoins d’instruments originaux et de qualité, parmi lesquels on peut naturellement citer les fonds régionaux d’art contemporain (FRAC), au financement desquels l’État participe toutefois, en principe à parité.

Quel que soit le niveau de collectivités concerné, deux séries de questions méritent examen.

La première est relative à la gestion des interventions culturelles. On retrouve en l’occurrence les outils habituels de l’intervention publique. Celle-ci se déploie en effet à travers les instruments les plus traditionnels : régies, établissements publics ou subventions notamment. Elle prend aussi quelques formes plus originales, comme l’Établissement public de coopération culturelle (EPCC), créé en 2002, dont Jean-Marie Pontier nous rappelle que, s’il « n’a pas encore répondu aux attentes de ceux qui l’ont pensé (…), il y a une montée en puissance progressive »9.

Dans le domaine enchevêtré des interventions culturelles, se pose également avec une particulière acuité la question du partenariat entre l’État, les collectivités territoriales et les personnes privées. Entre les deux premiers, cela ne va d’ailleurs pas sans malentendu et méfiance réciproque, malgré des tentatives de formalisation, la dernière en date étant constituée par les « pactes culturels » proposés par l’État, en 2015.

En définitive, c’est bien une décentralisation culturelle vivante, mouvante, en évolution, que nous donne à voir le panorama dressé par Jean-Marie Pontier. C’est d’ailleurs finalement plutôt rassurant, car c’est le signe que les collectivités savent adapter leur action aux exigences par nature spécifiques de l’action culturelle.