Les métamorphoses de la question tarifaire

C’est sans doute pousser loin le paradoxe pour recommander la lecture d’un ouvrage d’indiquer d’emblée qu’il n’est pas à mettre entre toutes les mains, et pourtant celui de Thomas Eisinger, intitulé Les métamorphoses de la question tarifaire, relève à n’en pas douter de cette catégorie, et il serait hasardeux d’inciter les étudiants n’ayant pas atteint le niveau de master de se plonger dans l’étude de la thèse de cet auteur.

Cadre supérieur dans un conseil régional, Thomas Eisinger nous propose une étude sur la redevance et sur le regain d’intérêt qu’elle rencontre du fait de la crise des finances publiques et de la réforme de la fiscalité locale, étant observé que cet engouement concerne essentiellement, dans le champ local, le « bloc communal ». Comme le souligne l’auteur, la redevance est la seule ressource propre, au sens de la loi organique de 2004, qui dispose encore d’un potentiel au sens où une nouvelle modification de la fiscalité locale paraît inenvisageable, l’heure n’étant pas, par ailleurs, à l’augmentation des dotations pour des raisons tout autant liées à l’impécuniosité de l’État, qu’au respect de ratios d’autonomie financière des collectivités territoriales, il convient toutefois de noter la faible part qu’elle représente encore dans les recettes locales : 4,4 milliards d’euros en 2015 (dont 4,2 au bénéfice du bloc communal), mais sa croissance est réelle puisque ce montant n’atteignait que 3,3 milliards d’euros en 2005.

L’ouvrage est structuré, classiquement, en deux parties ; la première concerne ce que l’auteur nomme la « dynamique endogène de la redevance », qui est liée à un double phénomène d’extension du spectre des services publics locaux et de désinhibition progressive en matière de mise à contribution de l’usager. Si l’on pouvait en effet librement interpréter Baudelaire, l’invitation au voyage dans les services publics s’est longtemps déroulée sur fond d’ordre et beauté, luxe, calme et… gratuité. Cette dernière caractéristique a durablement imprégné l’esprit des usagers et la pratique des décideurs, la prise en charge d’un service incombant à (l’ambigüe) satisfaction de tous, au seul contribuable.

Rappelant que l’école du service public n’avait d’ailleurs pas érigé la gratuité en principe fondateur, l’auteur note les assouplissements progressifs que la législation, la réglementation ou la jurisprudence ont pu apporter à la définition de la redevance, permettant de lever les blocages technico-juridiques à l’institution des redevances, notamment par les collectivités territoriales, même si ce mouvement a dû compter avec les pesanteurs sociologiques, politiques, administratives ou idéologiques représentant autant de freins au développement des politiques tarifaires. Connotée idéologiquement, la redevance a été – et demeure à certains égards – considérée comme le cheval de Troie de la privatisation ; confrontés à une impopularité immédiate liée au paiement par l’usager, les décideurs locaux ont prêté à la redevance les maux les plus variés (imprévisibilité du rendement, coûts de gestion…) et lui ont longtemps préféré le financement par l’impôt, moins brutal mais aussi moins transparent. Thomas Eisinger remet opportunément le sujet en perspective avec le débat – récurrent – en France, ou dans d’autres pays (Canada…) sur le coût du service public universitaire et l’augmentation des droits d’inscription demandés aux usagers.

Dans la seconde partie de l’ouvrage consacrée à la « dynamique exogène de la redevance », l’auteur passe en revue les avantages respectifs de l’impôt général, de l’impôt spécial et de la redevance, cette dernière présentant principalement l’inconvénient de son rendement, par nature plus faible que la fiscalité et qui rend impossible la substitution de la seconde par la première, la redevance restant une recette de complément. La plasticité que présente la redevance et les marges de manœuvre qu’elle permet aux élus locaux en font un élément budgétaire attractif : elle offre une grande liberté de modulation qui permet un ajustement plus précis aux situations personnelles (en fonction de l’âge, de l’activité, de la résidence, du statut économique…) que l’impôt local. Les modulations tarifaires et les principes de plafonnement de la redevance ont été rendus possibles par l’évolution de la jurisprudence administrative, notamment depuis 2007, qui a admis que le montant d’une redevance ne soit plus seulement apprécié à l’aune du coût du service rendu mais à celle de la valeur du service rendu à l’usager.

En outre, Thomas Eisinger souligne que la redevance permet une meilleure prise en compte de la capacité contributive de l’usager, le tarif d’un service public administratif pouvant parfaitement prendre en compte cette caractéristique ; pour l’auteur, en arrêtant les grilles tarifaires, les décideurs locaux peuvent faire ce que le législateur n’a pas su faire en matière d’impôts locaux – et notamment de taxe d’habitation – c’est-à-dire une adéquation entre les moyens du ménage et le niveau de la contribution demandée.

L’ouvrage de Thomas Eisinger est écrit dans un style enlevé, souvent empreint d’humour et de références cinématographiques subliminales (les connaisseurs reconnaîtront l’allusion à Star Trek, par exemple…) qui égayent un sujet austère et maintiennent l’attention, purement juridique, du lecteur.

Ce travail s’inscrit dans la perspective de recherches que mènent avec constance certains universitaires (Martine Long par exemple) sur la tarification des services publics, même si la thèse de Thomas Eisinger ne porte pas sur l’étude d’un service en particulier mais sur les métamorphoses, l’évolution et l’essor de la redevance en embrassant et synthétisant les aspects juridiques, budgétaires, politiques, administratifs, sociologiques… de la question tarifaire.

On peut également signaler que l’ouvrage est assorti de son appareil critique (un millier de notes, environ) : grâce soit rendue à l’éditeur et à la collection de ne pas amputer les travaux de recherches publiés d’une partie de leur substantifique mœlle, les notes de bas de page (ou en l’espèce de fin d’ouvrage) étant quelquefois considérées comme des scories alourdissant le texte alors même qu’elles en constituent un enrichissement et représentent un guide pour le lecteur qui dispose ainsi de références précises sur des thèmes qui, comme la question tarifaire, ne se caractérisent pas nécessairement par une simplicité d’accès.

De toute évidence, cet ouvrage occupera une place de choix dans la très intéressante collection Finances publiques dirigée par le professeur Thierry Lambert.