A – La dégradation des prévisions budgétaires initiales

L’épidémie de Covid-19 marque un arrêt brutal des activités économiques, ce qui a un effet direct sur le budget de l’État : les ouvertures de crédits et l’estimation des recettes par la loi de finances de l’année 202018 en sont transformées.

Concernant les recettes de l’État, l’article 1er de la LFR du 23 mars 2020 dispose une règle générale selon laquelle, pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire, il est possible d’exonérer d’imposition les importations et livraisons de biens « nécessaires au secours aux populations ainsi qu’au rétablissement de la continuité des services publics et des infrastructures publiques » –, ce qui a été appliqué pour l’octroi de mer et l’octroi de mer régional19.

Du fait de la contraction (déjà observée et à venir) de l’activité économique, l’article 2 de la LFR, précisé par son état A, prend acte de la prévision de la baisse mécanique des recettes, quelle que soit leur nature. En premier lieu, les recettes fiscales sont spécialement concernées, en particulier pour les impôts les plus productifs, à savoir la TVA et l’impôt sur les sociétés (plus de trois milliards d’euros pour chacun). Au titre des recettes non fiscales, la LFR prévoit également une baisse attendue des ressources, en raison principalement du report des cessions d’actifs (la privatisation d’ADP notamment) lié à l’effondrement du marché boursier. Le compte d’affectation spéciale des « Participations financières de l’État » enregistre une annulation de recettes attendue de 6,98 milliards d’euros, dont 4,98 milliards compte tenu de la baisse des recettes tirées des privatisations d’entreprises publiques (programme n° 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État ») et une baisse de dépenses de deux milliards au titre du désendettement de l’État et de ses établissements publics (programme n° 732), ce qui annule l’objectif prévu en loi de finances initiale20.

Toutefois, on notera que le produit des amendes s’accroît par rapport à la loi de finances de l’année, passant d’environ 1,5 milliard d’euros à 3,85 milliards d’euros, pour partie21 dû à la création, par un décret du 17 mars 2020, d’une contravention réprimant la violation de l’interdiction de déplacement et des règles afférentes22.

En matière de dépenses prévisionnelles, la LFR (articles 3 et 4) et son décret de répartition23 ouvrent des crédits pour apporter les nécessaires aides conjoncturelles aux entreprises, en complément des opérations de garantie déjà évoquées, afin de surmonter la crise économique.

Concernant le budget général, une nouvelle « mission », conçue comme temporaire et nommée « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », est créée à hauteur de 6,25 milliards d’euros. Elle inclut deux « programmes ». Le premier (n° 356) est intitulé « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » (5,5 milliards d’euros, cofinancés par l’Unedic) et vise à soutenir l’emploi dans les entreprises contraintes de cesser leur activité en raison du confinement de la population. Le second (n° 357) permet de financer la création d’un « fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire », cofinancé par les régions (750 millions d’euros pour l’État), afin d’apporter une aide financière immédiate aux très petites entreprises24. S’y ajoutent 4,56 milliards d’euros au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts (programme n° 200) et 598 millions d’euros au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (programme n° 201). De même, au titre des comptes de concours financiers, et plus spécifiquement du compte des « avances à des services de l’État », la LFR ouvre 500 millions d’euros de crédits.

Si l’on peut être surpris que la LFR n’accroisse pas les crédits au bénéfice des administrations de l’État mobilisées dans la lutte contre l’épidémie25, plusieurs arrêtés du ministre de l’Action et des Comptes publics ont, depuis, enregistré le versement de fonds de concours, pour un total de 500 millions d’euros, au programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé »26, ainsi que 130,1 millions d’euros au programme 357 précité27. En l’état, la lecture des arrêtés ministériels ne permet pas de déterminer l’origine de ces crédits28, ce qui devrait inciter à modifier la LOLF afin d’obliger le gouvernement à informer les assemblées parlementaires de leur origine, avant toute publication de l’arrêté ministériel d’ouverture des crédits29.

Au surplus, la LFR du 23 mars 2020 ne répond pas aux besoins de financement sans précédent des administrations publiques.

B – L’absence de réponse aux besoins de financement inédits des administrations publiques

La mise en chômage partiel d’environ cinq millions de salariés pour une longue durée (leur salaire étant assuré par les finances publiques), l’augmentation des dépenses de santé, ainsi que la baisse élevée des ressources budgétaires, conduisent à un scénario d’accroissement considérable du déficit et de l’endettement publics. L’article liminaire de la LFR, qui prévoit une stabilité du déficit structurel par rapport à la loi de finances de l’année (2,2 % du PIB pour 2020) enregistre un glissement du solde effectif de 2,2 % du PIB à 3,9 % du PIB30. La LFR envisage ainsi un creusement du déficit budgétaire de l’État de 15,4 milliards d’euros, portant le déficit annuel de 93 milliards d’euros en LFI (art. 96, II) à 109 milliards d’euros en LFR (art. 2, II)31. En outre, ces prévisions ne sont que provisoires32. Dans son avis du 18 mars dernier, le HCFP faisait état d’un « degré d’incertitude sans précédent » lié à la situation sanitaire et ses conséquences de tous ordres (§ 4). Les prévisions gouvernementales (un confinement limité à un mois et un retour rapide à la normale de la demande) semblaient donc improbables – quand bien même le principe de sincérité budgétaire n’apparaissait pas affecté dès lors qu’aucune intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ne pouvait être relevée33.

Pour autant, la LFR commentée n’offre aucun remède particulier à la crise budgétaire qui se dessine. Alors que les pouvoirs publics ont, depuis de longues années, cherché à réduire les dépenses publiques et le niveau des prélèvements obligatoires34, le choc budgétaire généré par l’épidémie de Covid-19 ne semble pas avoir ouvert la réflexion aux mesures pour répondre aux besoins de financement sans précédent récent des administrations publiques.

D’abord, face à la diminution attendue des ressources budgétaires, le gouvernement a rejeté les amendements parlementaires visant à augmenter les prélèvements obligatoires sur les hauts revenus et patrimoines35. Pourtant, une hausse de la fiscalité en fonction des facultés contributives des citoyens (article 13 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen) peut constituer un levier de l’accroissement des recettes fiscales de l’État, ainsi que de la Sécurité sociale36. C’était le cas lors de la Grande dépression et du New Deal aux États-Unis où la fiscalité sur les hauts revenus avait été amplement renforcée afin de financer la politique de relance économique, le taux marginal de l’impôt sur le revenu atteignant 91 % en 194137.

Ensuite, concernant les ressources de trésorerie, la LFR n’a pas prévu de modifier la nature des emprunts. Son article 2-II montre une progression de l’émission de dette, notamment à moyen et long terme, ce qui appelle deux remarques.

En premier lieu, l’emprunt obligataire ne constitue pas nécessairement la solution la plus adaptée à la situation. La crise épidémique marque en effet un retour en force de la puissance publique dans la tourmente sanitaire et économique qui contraste avec l’impuissance du marché économique. Aussi pourrait-il paraître envisageable que ce retour soit prolongé sur le plan des finances publiques, notamment par l’instauration d’un mécanisme pouvant s’apparenter à un emprunt obligatoire permettant de fournir, rapidement, des ressources financières au budget de l’État. Les périodes historiques instables, marquées par la nécessité de réunir une masse importante de crédits, sont propices à l’utilisation d’un véritable outil de crise financière qui s’appuie sur la réalité économique des revenus et patrimoines élevés. La technique de l’emprunt obligatoire était déjà utilisée au Moyen Âge et sous l’Ancien Régime, incluant à ces époques le risque de spoliation des prêteurs38 ; elle fut reprise comme instrument civique sous la Révolution française (avec l’« emprunt forcé » en l’an II39 et l’an IV40), mais aussi au début du premier septennat de François Mitterrand41. Tout emprunt constitue une ressource de trésorerie (LOLF, art. 25), ayant par conséquent vocation à être remboursé, et l’opportunité d’un emprunt obligatoire en période de crise financière a déjà été soulignée par le Sénat après celle de 200842. Basé sur les contribuables inscrits au rôle des impôts français, l’emprunt obligatoire évite la spéculation financière et les risques budgétaires liés à la titrisation des emprunts d’État réalisés sur les marchés obligataires.

La deuxième remarque porte sur l’adéquation de la réponse de l’Union européenne aux besoins de financement des États membres. En effet, le mécanisme européen de stabilité n’offre qu’une assistance limitée et conditionnée43, tandis que les membres de l’Union européenne refusent le principe d’un endettement commun via des « coronabonds » qui réduiraient pourtant l’exposition des États aux marchés financiers44. Ceux-ci sont d’ailleurs confortés par l’annonce de la Banque centrale européenne d’un programme de rachat de dette publique et privée (à hauteur de mille milliards d’euros)45 qui est la conséquence de l’interdiction faite à la BCE de prêter directement aux États46. L’assouplissement des règles de discipline budgétaire n’étant que temporaire47, le risque demeure grand d’exposer toujours davantage les États et les peuples européens à un envol de l’endettement public, en violation flagrante et durable de leur engagement juridique à éviter les « déficits publics excessifs ». On peut estimer qu’un nombre important d’États européens connaîtront un endettement si élevé (à l’instar de la Grèce après la crise financière de 2008) que l’objectif de « soutenabilité » des finances et de la dette publique48 paraît dépassé. L’épidémie de Covid-19 percute ainsi de plein fouet la conception néolibérale du rôle de l’État dans l’économie49 sans que les règles juridiques qui en découlent n’offrent de solution de financement viable pour lui.

A – Le financement des mesures d’urgence sanitaire par la Sécurité sociale

Alors que la colère des personnels soignants à l’égard de la pénurie de matériel médical devenait médiatiquement perceptible, le gouvernement annonçait le jour du dépôt du projet de loi de finances rectificative deux milliards d’euros pour les dépenses d’arrêts maladie, de masques et de rémunération des personnels soignants50. Mais pendant les débats en séance, la députée Valérie Rabault (PS) soulevait l’impossibilité de retrouver cette somme dans le texte51. En réponse, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, Olivier Dussopt, avançait qu’il s’agissait de « dépenses sociales qui doivent s’inscrire sous ONDAM (…) [et] apparaîtront dans les comptes sociaux »52. Mais si ces deux milliards figurent implicitement parmi les « mesures exceptionnelles » visées dans l’article liminaire de la loi de finances rectificative au titre du déficit public53, il est paradoxal juridiquement de les inclure dans la discussion du budget de l’État, « administration publique centrale », alors qu’ils relèvent pourtant des comptes des « administrations de sécurité sociale ».

En effet, parmi les deux milliards d’euros annoncés, une partie a été attribuée à l’agence nationale de santé publique. L’agence, appelée « Santé publique France »54, est un établissement public à caractère administratif, sous tutelle du ministre chargé de la Santé, mais désormais qualifié d’« opérateur de l’assurance maladie »55. Parmi ses missions, mentionnées à l’article L. 1413-1 du Code de la santé publique (CSP), figurent « la préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires » (5°) ainsi que « le lancement de l’alerte sanitaire » (6°). Selon le dernier alinéa du même article, Santé publique France « assure, pour le compte de l’État, la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves. Elle assure la gestion des réservistes sanitaires et l’animation de leur réseau ». C’est aussi « à la demande du ministre chargé de la Santé » que, notamment, elle « procède à l’acquisition, la fabrication, l’importation, le stockage, le transport, la distribution et l’exportation des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves » (CSP, art. L. 1413-4)56.

Selon l’article L. 1413-12 du CSP, les ressources de Santé publique France procèdent notamment de subventions en provenance de l’État, de collectivités publiques, de l’Union européenne ou même d’organisations internationales, mais également d’une « dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie ». À l’origine d’ailleurs, cette dotation visait à financer uniquement les missions mentionnées au 3° et au 4° de l’article L. 1413-1 du CSP, c’est-à-dire respectivement « la promotion de la santé et la réduction des risques pour la santé » et « le développement de la prévention et de l’éducation pour la santé ». C’est donc essentiellement l’État qui finançait « la préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires » (5° de l’article L. 1413-1), ainsi que « le lancement de l’alerte sanitaire » (6° du même article). L’agence avait même vu cette ressource tirée de la Sécurité sociale supprimée par l’article 48-II-1° de la LFSS pour 201757, puis rétablie et étendue au financement de l’ensemble des missions de l’agence par l’article 45 de la LFSS 202058, ce qui signifie mécaniquement un basculement d’une partie du financement de l’agence du budget de l’État vers celui de la Sécurité sociale.

En l’occurrence, Santé publique France a très récemment été dotée, à titre exceptionnel, de plusieurs centaines de millions d’euros : une première fois à hauteur de 260 millions d’euros par un arrêté du 11 mars 202059 ; puis une seconde fois à hauteur de 860 millions d’euros par un arrêté du 20 mars60 (soit quatre jours après la mise en « confinement » de la population61). Un arrêté du 30 mars 2020, abrogeant l’arrêté du 20 mars précité62, a même porté cette somme à… quatre milliards d’euros, comme annoncés par le président de la République en marge de sa visite d’une usine de masques63. Ces arrêtés sont pris au visa de l’article 31 de la LFSS pour 2020 et de l’article R. 1413-29 du CSP qui dispose, dans son alinéa 2, que « le montant de la dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie mentionnée à l’article L. 1413-12 est fixé par arrêté des ministres chargés de la Santé, de la Sécurité sociale et du Budget ».

On peut déduire de ces éléments que, en annonçant plusieurs milliards d’euros pour faire face à la crise sanitaire, le gouvernement a mobilisé le budget de la Sécurité sociale et non celui de l’État. Le constat interroge sur la procédure utilisée et la nécessité d’adopter d’autres textes complémentaires.

B – La nécessité d’adopter des textes complémentaires

Au regard de la répartition des compétences entre le Parlement et le gouvernement, le vote de la seule loi de finances rectificative du 23 mars 2020 est en décalage avec l’annonce de milliards d’euros de dépenses par l’exécutif.

D’abord, il apparaît nécessaire que soit votée au plus tôt une loi de financement de la Sécurité sociale rectificative. En effet, l’article 34 de la constitution dispose que « les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». S’y ajoute l’article L.O. 111-3-II du Code de la sécurité sociale selon lequel « seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions [prises par une LFSS] ». Or la baisse de recettes sociales étant aussi sûre que celle des recettes fiscales, et la hausse des dépenses sociales étant elle aussi garantie du fait de la crise sanitaire, ce sont donc bien les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale qui sont atteintes et qui nécessitent une loi de financement de la Sécurité sociale rectificative. Avec une progression immédiate des dépenses sociales de plusieurs milliards d’euros (sans que l’on sache d’ailleurs si les quatre milliards d’euros annoncés par le président de la République s’ajoutent ou bien incorporent les deux milliards annoncés le 18 mars), l’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance maladie) fixé par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2020 est complètement dépassé, et ce d’autant plus que le montant annuel de l’ONDAM ne doit pas excéder le chiffre annuel établi par la loi de programmation n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (art. 12-II). Il appartient donc au Parlement de modifier ces textes64.

L’enjeu est d’autant plus important que, sur les deux milliards d’euros annoncés le 18 mars 2020, seuls 860 millions d’euros sont consacrés aux achats de matériels (arrêté du 20 mars). Le surplus devrait être utilisé pour le paiement des arrêts maladie, le versement des indemnités journalières ou encore les « mesures de reconnaissance » pour le personnel médical (majoration des heures supplémentaires, versement d’une prime exceptionnelle)65.

Toutefois, l’ONDAM n’étant qu’un objectif, il s’agit davantage d’un outil de régulation de la dépense sociale, correspondant à la « gouvernance par les nombres » décrite par Alain Supiot66, que d’un montant de crédits limitatifs. Par conséquent, toutes les dépenses d’indemnités journalières et autres dépenses d’assurance maladie liées aux arrêts de travail et décès dus aux contaminations par le Covid-19 sont nécessairement payées (au sens comptable du terme) car il s’agit de prestations sociales. Il est donc surprenant que le gouvernement les présente comme incluses dans les deux milliards annoncés.

D’autre part, le sujet de la rémunération des personnels soignants doit distinguer les mesures financières liées au mérite des personnels hospitaliers67 et celles liées à la revalorisation des carrières de la fonction publique. Sur ce dernier point, les faibles rémunérations des fonctionnaires se vérifient en particulier parmi le personnel hospitalier : par exemple, un infirmier de bloc opératoire commence sa carrière autour de 2 000 € brut par mois et un aide-soignant hospitalier à 1 541,70 € brut par mois. Or les fonctionnaires hospitaliers sont rémunérés sur le fondement de textes législatifs et réglementaires qu’il appartient à l’exécutif, selon la répartition des compétences entre président de la République et Premier ministre, de modifier ou de faire modifier par le Parlement. L’article 20 de la loi du 13 juillet 198368 et l’article 77 de la loi du 9 janvier 198669, qui fixent les conditions de la rémunération des fonctionnaires hospitaliers, sont ainsi complétés par un décret du 24 octobre 198570 qui détermine notamment la valeur du point d’indice71 à partir duquel sont calculés les traitements des fonctionnaires. De même, les statuts particuliers des personnels hospitaliers fixent l’échelle indiciaire des corps de fonctionnaires, ainsi que les conditions d’avancement d’échelon et de grade ; les modifier permettrait de revaloriser de manière rapide leur traitement mais nécessite l’intervention des autorités de l’État. Nul doute, donc, que l’épidémie de Covid-19 continuera à faire parler d’elle sur le terrain des finances publiques.