A – Les principales hypothèses et mesures du budget 2017

Le projet de loi de finances pour 2017 adopté par le conseil des ministres du 28 septembre 2016 s’appuie sur une prévision de croissance de 1,5 % pour l’année 2017. Cette prévision de croissance est inchangée par rapport à celle que le Gouvernement avait présentée le 13 avril 2016 dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2016 à 2019.

Le budget 2017 prévoit la stabilisation de la dette publique à 96,1 % du PIB et formule un objectif de réduction du déficit public à 2,7 % du PIB, conformément aux engagements européens de la France. Le 25 février 2015, la Commission européenne avait accordé à Paris un nouveau délai pour ramener son déficit public sous la barre des 3 % de son PIB comme l’impose le Pacte de stabilité et de croissance.

Selon le Gouvernement, le déficit nominal devrait être réduit de 0,5 point pour passer de 3,3 % du PIB à 2,7 %, de même que le déficit structurel (hors facteurs conjoncturels) qui passerait de 1,6 % du PIB à 1,1 % (article liminaire).

S’agissant des finances locales, le Gouvernement a renoncé à réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui est la principale contribution de l’État aux collectivités locales. Le budget de l’État pour 2017 prévoit une contribution au redressement des finances publiques des collectivités territoriales qui se traduira par une diminution de leur DGF de 2,6 milliards d’euros (art. 33). Ce montant est en baisse d’un milliard d’euros par rapport aux deux années précédentes.

Le budget de l’État pour 2017 a prévu d’allouer 7 milliards d’euros de moyens supplémentaires aux secteurs considérés comme étant prioritaires : éducation, sécurité et emploi4. Ce faisant, l’objectif de dépenses de l’État pour 2017 est rehaussé de 5,7 milliards d’euros par rapport au niveau prévu dans le programme de stabilité qui a été présenté lors du conseil des ministres du 13 avril 2016 avant d’être transmis à la Commission européenne5.

Pour financer les nouvelles dépenses, le Gouvernement a prévu 14 milliards d’euros de mesures de financement grâce notamment à une réorientation du Pacte de responsabilité et de solidarité6 et à des recettes engendrées par la lutte contre la fraude fiscale. L’ensemble de la dépense publique ne progressera, en 2017, que de 1,6 %, hors crédits d’impôts. La part des dépenses publiques pour 2017 devrait s’établir à 54,6 % du PIB, contre 55 % en 2016 et 56 % en 2012.

Enfin, la contribution de la France au budget de l’UE, qui prend la forme d’un prélèvement annuel sur les recettes de l’État autorisé en loi de finances, s’élève pour 2017 à 18,69 milliards d’euros (art. 27). Cette contribution représente environ 6 % des dépenses de l’État hors charge de la dette et pensions, et environ un point de PIB.

B – Les avis du haut conseil des finances publiques et de la Commission européenne

Le haut conseil des finances publiques (HCFP), qui est chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et de vérifier la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France, a rendu public, le 28 septembre 2016, un avis d’une « inédite sévérité »7 sur le projet de loi de finances pour 20178. Le HCFP a confirmé par la suite cette appréciation dans l’avis qu’il a adopté, le 14 novembre 2016, à propos du projet de loi de finances rectificative pour 20169.

Cet organisme indépendant du Gouvernement et du Parlement a jugé « raisonnable » l’hypothèse d’inflation retenue pour 2017 (0,8 %). En revanche, il a jugé « improbables » les réductions des déficits prévues par le projet de loi de finances. Il a considéré comme « incertain » le retour en 2017 du déficit public sous la barre des 3 % du PIB.

Le HCFP a estimé que la prévision de croissance du Gouvernement pour l’année 2017, qui est fixée à 1,5 %, est « optimiste » au vu des incertitudes pesant sur la conjoncture économique. Il a observé que l’hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement pour 2017 est supérieure aux prévisions des organisations internationales (1,3 % pour le FMI et l’OCDE, 1,4 % pour la Commission européenne).

D’après le HCFP, « le scénario de croissance retenu par le Gouvernement (…) tend à s’écarter du principe de prudence qui permet d’assurer au mieux le respect des objectifs et des engagements pris en matière de finances publiques ».

Par ailleurs, le HCFP a jugé que « les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes ». Il a souligné le caractère « irréaliste » des économies qui sont prévues sur l’Unedic au titre des négociations paritaires à venir. Il a indiqué qu’il existe de « fortes incertitudes », qu’il s’agisse de la réalisation des économies de grande ampleur envisagées sur l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ou de l’évolution des dépenses de l’État et des collectivités territoriales, « compte tenu notamment des facteurs d’accélération de la masse salariale ». Il a également noté les « incidences possibles » pour le budget de l’État des recapitalisations annoncées des entreprises publiques du secteur énergétique et a signalé que les « sous-budgétisations récurrentes » (« notamment sur les missions défense, agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, solidarité, insertion et égalité des chances ») se retrouvent dans le projet de loi de finances pour 2017.

Le HCFP a aussi émis des doutes sur les prévisions de recettes du Gouvernement compte tenu « des hypothèses économiques favorables retenues ».

Il a relevé que le choix fait par le Gouvernement de remplacer des baisses d’impôts (contribution sociale de solidarité des sociétés, impôt sur les sociétés), dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité, par des crédits d’impôts afin de financer une partie des dépenses supplémentaires prévues en 2017 « conduit à reporter sur le solde 2018 l’impact de ces baisses de recettes ». Selon le HCFP, un tel choix « fragilise la trajectoire de finances publiques à compter de 2018 ».

Enfin, le 16 novembre 2016, la Commission européenne a quant à elle indiqué que le projet de loi de finances pour 2017 était « globalement conforme » aux règles de gouvernance budgétaire fixées par le Pacte de stabilité et de croissance. « Le déficit nominal sera légèrement inférieur, en 2017, à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le Traité, même si l’effort budgétaire est sensiblement inférieur au niveau recommandé et que la correction ne serait pas durable en 2018 sur la base de politiques inchangées »10.

A – Les mesures fiscales intéressant les particuliers

Le budget de l’État pour 2017 institue le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (IR) qui entrera en vigueur au 1er janvier 2018. Il s’agit d’ailleurs de la principale réforme fiscale prévue par le budget 2017 (art. 60). Elle permettra de supprimer le décalage d’un an entre la perception des revenus et leur imposition. Ce dispositif qui est en vigueur dans la plupart des pays européens avait déjà été préconisé par le rapport Delmas-Bilger en 197011.

Cela étant précisé, cette réforme a suscité de vives critiques et la droite a annoncé qu’elle reviendrait sur le prélèvement à la source de l’IR en cas d’alternance en 2017. Ce dernier a été jugé « inutile » et « complexe » par le président (LR) de la commission des finances de l’Assemblée, Gilles Carrez12. D’une manière générale, il a été critiqué par ceux qui craignent qu’il soit le premier pas vers une fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu à laquelle ils sont opposés.

La réforme, qui ne modifie pas les règles de calcul de l’impôt, concernera tous les revenus d’activité, les retraites, les revenus de remplacement et les revenus fonciers. Pour les salaires et les revenus assimilés, l’impôt sera collecté par l’entreprise ou l’organisme versant les revenus qui appliquera le taux d’imposition transmis de manière automatisée par l’administration fiscale13.

Les salariés qui le souhaiteront pourront refuser que cette dernière transmette leur taux personnalisé à leur employeur. Dans ce cas de figure, l’employeur appliquera un taux « neutre », lequel sera calculé sur la base du montant de la rémunération versée. Ce taux « neutre » sera également appliqué lorsque l’administration fiscale sera dans l’incapacité de communiquer un taux au collecteur. En cas d’augmentation des charges de famille (naissance, adoption, recueil au foyer du contribuable d’un enfant mineur), le taux de prélèvement sera modifié.

Lors de sa présentation du budget 2017, Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du Budget et des Comptes publics, a insisté sur le fait que la réforme sera « simple » à mettre en œuvre pour les ménages comme pour les entreprises. Pour ces dernières, « tout se passera via la DSN, la déclaration sociale nominative ». Le décret du 21 novembre 2016 est venu mettre en œuvre la généralisation de la DSN et modifier le traitement de données nominatives relatif à cette déclaration14.

Dans sa décision du 29 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a écarté les griefs formulés par les parlementaires de l’opposition sur le prélèvement à la source. Il a toutefois précisé qu’il ne s’est exprimé que « sur les seuls griefs énoncés par les sénateurs et députés auteurs du recours ». Il a ainsi laissé la porte ouverte à de futures contestations de cette mesure phare du texte budgétaire, soulignant que d’autres dispositions, sur lesquelles il n’avait pas été saisi, pourraient à l’avenir faire l’objet de QPC.

Par ailleurs, une baisse d’un milliard d’euros de l’impôt sur le revenu qui bénéficiera à 5 millions de foyers fiscaux est prévue. Il s’agit de la quatrième baisse d’impôt consécutive sur le revenu des ménages. Elle prendra la forme d’une réduction d’impôt de 20 % pour tous les foyers ayant un revenu fiscal de référence (RFR) inférieur à certaines limites. Le RFR ne doit pas excéder 18 500 euros par an pour les célibataires et 37 000 euros pour les couples. Pour les familles, ces limites seront majorées de 3 700 euros par demi-part supplémentaire.

Les contribuables bénéficieront de cette baisse d’impôt dès le mois de janvier 2017 s’ils sont mensualisés, et dès le premier acompte, c’est-à-dire dès le mois de février, s’ils ne le sont pas.

D’autre part, le législateur vient généraliser à l’ensemble des contribuables le crédit d’impôt accordé pour l’emploi d’un salarié à domicile (art. 82). Le crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile était jusqu’ici réservé aux personnes qui exercent une activité professionnelle ainsi qu’aux demandeurs d’emploi. Les autres contribuables, en particulier les retraités, bénéficiaient seulement d’une réduction d’impôt. Il s’agit donc d’accorder le crédit d’impôt à l’ensemble des contribuables, y compris les retraités non imposés. Cette mesure s’inscrit dans un objectif de soutien au secteur des services à la personne.

La période d’application du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est prolongée d’une année, soit jusqu’au 31 décembre 2017 (art. 23). La loi de finances pour 2016 avait déjà prorogé d’une année la période d’application du CITE. Ce dernier a été renforcé depuis le 1er septembre 2014 pour inciter les ménages à s’engager dans une démarche d’amélioration de la performance énergétique des logements.

Conformément aux engagements du Gouvernement, la loi de finances pour 2017 supprime la condition de ressources permettant de bénéficier du cumul du CITE et de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), pour les offres d’avances émises à compter du 1er mars 2016. Il s’agit « d’encourager financièrement l’ensemble des ménages à engager des travaux de rénovation énergétique, en leur permettant de ne pas avoir à arbitrer entre les deux dispositifs ».

L’Assemblée nationale a rejeté en première lecture l’augmentation « exceptionnelle » d’un euro de la contribution à l’audiovisuel public (CAP, l’ex-redevance audiovisuelle) qui était prévue dans le texte initial du Gouvernement. Afin de combler la perte de recettes pour l’audiovisuel public provenant de la suppression de l’augmentation exceptionnelle de la CAP, le Gouvernement a relevé de 25,5 millions d’euros la part de la taxe sur les opérateurs télécoms (TOCE) affectée à France Télévisions.

L’Assemblée nationale a aussi modifié le régime des « impatriés » qui permet aux salariés venus de l’étranger de bénéficier de réductions fiscales. Afin de renforcer l’attractivité du territoire national, ces derniers seront exonérés d’impôt sur le revenu pendant huit ans et non plus cinq ans sur leurs primes d’impatriation, lesquelles seront exonérées de taxe sur les salaires (art. 71). Ces dispositions s’appliqueront aux personnes dont la prise de fonctions en France intervient à compter du 6 juillet 2016.

Enfin, le législateur a instauré un dispositif destiné à éviter que certains contribuables n’échappent à l’impôt de solidarité sur la fortune (l’ISF) en détournant ses règles de plafonnement (art. 7). En effet, une partie des redevables de l’ISF parviennent à s’y soustraire en reversant leurs revenus imposables à des holdings afin qu’ils ne soient pas pris en compte dans le calcul du plafonnement.

La mesure anti-abus du plafonnement de l’ISF prévue par la loi de finances pour 2017 s’inspire de la procédure de l’abus de droit de l’article L. 64 du Livre des procédures fiscales (LPF). Mais « la définition de l’abus de droit retenue (…) se distingue de celle de l’abus de droit pour fraude à la loi contenue à l’article L. 64 du LPF »15. « Le critère du but exclusivement fiscal (…) y est délaissé au profit du but principalement fiscal »16.

B – Les mesures fiscales intéressant les entreprises

Plusieurs mesures fiscales en faveur des entreprises sont prévues conformément aux engagements pris dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité présenté en janvier 2014.

Ainsi, il est prévu une diminution progressive du taux normal de l’impôt sur les sociétés (IS) entre 2017 et 2020, laquelle diminution a été présentée comme l’autre grande réforme du budget 2017 (art. 11). Alors que le taux normal d’IS, qui constitue « un élément clé des décisions d’investissement des entreprises », est actuellement de 33,3 % en France, il s’agit de le ramener progressivement au niveau de la moyenne européenne, c’est-à-dire 28 %, à l’horizon 2020.

La baisse du taux normal de l’IS, qui bénéficiera à l’ensemble des entreprises, profitera dès 2017 aux PME.

Le législateur vient également renforcer le CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi). Accessible à toutes les entreprises employant des salariés, il a vocation à leur redonner des marges de manœuvres pour investir, innover et surtout embaucher grâce à une baisse du coût du travail. Ce dispositif permet actuellement aux entreprises une économie d’impôts équivalente à 6 % de la masse salariale (hors salaires supérieurs à 2,5 fois le SMIC). Le taux du CICE passe de 6 % à 7 % pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017 (art. 72). Cette hausse permettra un nouvel allégement de charge de plus de 3 milliards d’euros pour les entreprises en 2017. Il est en outre créé un crédit d’impôt pour les associations sur le modèle du CICE dont bénéficient les entreprises depuis 2013 (art. 49 bis). Le taux de ce « crédit d’impôt de taxe sur les salaires » sera de 4 %.

Le dispositif des jeunes entreprises innovantes (JEI) sera reconduit jusqu’au 31 décembre 2019 (art. 73). Ce dispositif « JEI » mis en place en 2004 permet à de jeunes PME, qui ont moins de huit ans et dont 15 % des charges sont des dépenses de recherche, de bénéficier d’exonérations d’impôt sur les sociétés et d’impôts directs locaux sur délibération des collectivités locales.

Le maintien contre l’avis du Gouvernement du crédit d’impôt pour dépenses de prospection commerciale (« crédit impôt export ») figure parmi les autres mesures favorables aux entreprises comme la suppression de la taxe sur les boues d’épuration (art. 83) ; une taxe dotée d’un faible rendement pour l’État qui crée, selon le Gouvernement, « une complexité fiscale et réglementaire superflue pour les entreprises ».

Par ailleurs, en seconde lecture, les députés socialistes et le Gouvernement sont parvenus à un compromis sur la fiscalité des actions gratuites distribuées par les entreprises à leurs salariés qui n’aura pas d’effet rétroactif. Le durcissement de la fiscalité des plus-values réalisées sur les actions gratuites sera limité aux plus hautes rémunérations.

Lors du vote du projet de loi de finances en première lecture, l’alourdissement de la taxation applicable aux actions gratuites avait été une des principales pommes de discorde entre le Gouvernement et sa majorité. Contre l’avis du Gouvernement, les députés étaient revenus en première lecture sur la fiscalité avantageuse dont bénéficie la distribution d’actions gratuites depuis la loi pour « la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques » (dite loi Macron) du 6 août 2015.

Finalement, les plus-values réalisées sur les actions gratuites bénéficieront du régime des plus-values mobilières jusqu’à 300 000 euros. Au-delà de ce seuil, ces gains seront fiscalisés dans la catégorie des traitements et salaires au barème de l’impôt sur le revenu (art. 61).

Un compromis a également été trouvé sur la taxe sur les transactions financières (TTF). Les députés sont revenus en seconde lecture sur l’élargissement, dès 2017, de l’assiette de la TTF aux transactions intrajournalières, dénouées au cours d’une seule et même journée, qu’ils avaient voté en première lecture. Cet élargissement de la TTF aux opérations dites « intraday » a été repoussé en 2018 avec l’espoir d’un accord d’ici là sur la mise en œuvre d’une TTF européenne. En revanche, les députés ont maintenu l’augmentation du taux de la TTF qui passe de 0,2 % à 0,3 % (art. 25). Le Gouvernement compte l’utiliser pour financer notamment la hausse du budget de l’aide au développement.

Si le Conseil constitutionnel a validé l’élargissement de l’assiette de la TTF, il a en revanche censuré l’article 78 de la loi de finances instaurant une « taxe Google », laquelle s’inspirait notamment de la taxe sur « les bénéfices détournés » des multinationales, surnommée Google Tax, qui a été instaurée au Royaume-Uni. Il s’agissait d’étendre, sous certaines conditions, le champ de l’impôt sur les sociétés (IS) à des bénéfices réalisés en France par des personnes morales établies hors de France.

Le Conseil constitutionnel a rejeté cette taxe Google car elle donnait à l’administration fiscale « le pouvoir de choisir les contribuables qui doivent ou non entrer dans le champ d’application de l’IS ».

Le législateur instaure aussi un dispositif expérimental, pour une durée de deux ans, autorisant l’administration fiscale à rémunérer une personne qui a fourni des renseignements conduisant à la découverte de certains comportements de fraude fiscale, limitativement énumérés (art. 109).

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté avec le soutien du Gouvernement un amendement qui abroge les dispositions législatives relatives à « l’écotaxe poids-lourds » qui avait été suspendu « sine die » en octobre 2014 (art. 84) : « cette abrogation se justifie par l’absence de mise en œuvre du dispositif national ».