Le juge administratif, juge européen : nouvelles avancées

(À propos du feuilleton juridictionnel « Vent de colère ! »)
Publié le 28/06/2016

Il est désormais constant d’observer que le juge ordinaire – judiciaire ou administratif – est un juge de droit commun du droit européen. Acteur majeur du respect des principes d’effet direct et de primauté, le juge administratif déroule peu à peu, au fil des espèces qui se présentent à lui, les conséquences de sa mission de garant du respect de l’effectivité du droit européen. Poussant son office le plus loin possible dans les exigences d’effectivité et de contrôle de l’exécution de ses décisions annulant des mesures nationales contraires au droit de l’Union européenne, il vient de prononcer une astreinte particulièrement dissuasive, si l’exécutif demeurait mutique.

Par un arrêt du 15 avril 20161, le Conseil d’État poursuit la mise en œuvre de son office de juge européen de droit commun, sous l’angle des questions d’exécution des décisions de justice et de l’astreinte.

L’action publique en faveur du développement de la production d’énergie à partir de sources d’énergie renouvelables suscite, dans notre pays, des réticences fortes dès lors qu’elle déploie son action incitative au bénéfice des éoliennes. Elle repose sur un mécanisme de garantie de vente de l’électricité produite par les installations éoliennes à un tarif fixé prédéterminé supérieur à la valeur économique de cette électricité – mécanisme analogue à celui qui existe pour les autres sources d’énergie renouvelable. Les charges qui en résultent pour EDF et les distributeurs non nationalisés leur sont compensées. Depuis 2003, cette compensation est financée par la contribution au service public de l’électricité, ou CSPE, perçue directement sur les consommateurs finals et dont le Conseil d’État a jugé qu’elle constituait un prélèvement de nature fiscale la charge n’en est plus répartie, comme c’était initialement le cas, entre différentes catégories d’entreprises – les producteurs d’électricité ou leurs filiales, les fournisseurs, les organismes de distribution et les clients finals importateurs d’électricité. Ce sont là les termes introductifs de la rapporteure publique sur une des affaires ayant jalonné le feuilleton des requêtes de l’association « Vent de colère ! »2.

L’affaire qui nous donne aujourd’hui l’occasion de revenir sur le plein déploiement de son office de juge européen par le Conseil d’État a été jugée en 2016. Mais la procédure remonte à 2008 ! C’est en effet à ce moment-là que l’association « Vent de colère ! » a saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir contre des arrêtés du 17 novembre 2008 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent et de l’arrêté du 23 décembre 2008 le complétant, en arguant notamment du fait que ces arrêtés auraient institué une aide d’État en méconnaissance de l’obligation qu’impose aux États membres l’article 88 du Traité instituant la Communauté européenne, devenu depuis l’article 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), d’en notifier le projet à la Commission, préalablement à toute mise à exécution. Le Conseil d’État avait, à l’étude de l’affaire, saisi la cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle, comme le prévoient les traités européens depuis l’origine, afin de recevoir l’interprétation. La réponse quant à l’interprétation des stipulations du traité applicables avait conduit à faire droit à la demande d’annulation de l’association requérante. Las ! La décision de censure n’a pas suffi à faire respecter le droit, précisément le droit de l’Union européenne. Si la question de l’exécution des décisions de justice n’est pas nouvelle – loin s’en faut – la question de l’effectivité du droit européen est une des préoccupations majeures pour la construction d’un État de droit européen, qui, somme toute, reste jeune.

La question de la restitution des aides d’État a déjà fait l’objet d’un cadrage jurisprudentiel par le jeu du dialogue institutionnalisé des juges. Une affaire concernant le Centre d’exportation du livre français en a été le théâtre. En principe, lorsqu’une aide est illégalement versée, au motif que la Commission européenne n’a pas été en mesure, faute de notification, de se prononcer, préalablement à son versement, sur sa compatibilité avec le marché commun, cette illégalité implique, en principe, la « restitution » des sommes versées depuis l’origine en l’absence de circonstances exceptionnelles susceptibles d’y faire obstacle3.

La Cour de justice de l’Union européenne a néanmoins admis que cette « restitution » n’était pas exigée lorsque la Commission européenne avait adopté une décision finale constatant la compatibilité de l’aide avec le marché commun. Dans cette situation, le bénéficiaire de l’aide serait néanmoins tenu de payer les intérêts au titre de la période d’illégalité4. En effet, dans ce cas, l’avantage indu pour les bénéficiaires aura consisté, d’une part, dans le non-versement des intérêts qu’ils auraient acquittés sur le montant en cause de l’aide compatible, s’ils avaient dû emprunter ce montant sur le marché dans l’attente de la décision de la Commission et, d’autre part, dans l’amélioration de leur position concurrentielle face aux autres opérateurs du marché pendant la durée de l’illégalité5.

La Cour avait en effet indiqué qu’alors que la Commission est tenue d’examiner la compatibilité de l’aide projetée avec le marché commun, même dans le cas où l’État membre méconnaît l’interdiction de mise à exécution des mesures d’aide, les juridictions nationales ne font que sauvegarder, jusqu’à la décision finale de la Commission, les droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l’interdiction visée à l’article 88, paragraphe 3, CE d’alors6. Les juridictions nationales doivent, en principe, faire droit à une demande de remboursement des aides versées en violation de l’article 88, paragraphe 3, CE7.

En effet, la décision finale de la Commission n’a pas pour conséquence de régulariser, a posteriori, les actes d’exécution qui étaient invalides du fait qu’ils avaient été pris en méconnaissance de l’interdiction visée par cet article. Toute autre interprétation conduirait à favoriser l’inobservation, par l’État membre concerné, du paragraphe 3, dernière phrase, de l’article 88 CE et le priverait de son effet utile8.

Les juridictions nationales doivent donc garantir que toutes les conséquences d’une violation de l’article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE seront tirées, conformément à leur droit national, en ce qui concerne tant la validité des actes d’exécution des mesures d’aide que le recouvrement des soutiens financiers accordés au mépris de cette disposition9.

Ainsi, l’affaire des éoliennes et des aides initialement non soumises – ni autorisées – à la Commission européenne, avait déjà un cadre juridique quant à ce qui devrait être remboursé, selon que l’aide serait finalement, après transmission, autorisée ou pas. La nouveauté de la procédure de ces espèces, car il y en a plusieurs, tient dans une lenteur – au moins – du Gouvernement à mettre en application la décision de justice qui, pourtant, semblait assez claire ! Le Conseil d’État a dû ainsi faire un rappel à l’ordre européen, certain, au Gouvernement, au terme de plusieurs années de procédures.

I – Le contexte du rappel fait au Gouvernement

Le litige qui vient de connaître une issue en 2016 remonte à un recours initié par le même requérant, l’association « Vent de colère ! »10.

Par une décision du 28 mai 201411, faisant droit à la requête de l’association « Vent de colère ! », le Conseil d’État a, après avoir préalablement saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) à titre préjudiciel, annulé pour excès de pouvoir l’arrêté du 17 novembre 2008 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent et l’arrêté du 23 décembre 2008 le complétant, au motif que l’achat de cette électricité à un prix supérieur à sa valeur de marché, dans les conditions définies par ces arrêtés, avait le caractère d’une aide d’État et que ces arrêtés avaient été pris en méconnaissance de l’obligation de notification préalable à la Commission.

Par sa décision du 15 mai 201212, le Conseil d’État avait, dans un premier temps, sursis à statuer sur la requête de l’association et saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’un renvoi préjudiciel sur le fondement de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La question était ainsi formulée : « Compte tenu du changement de nature du mode de financement de la compensation intégrale des surcoûts imposés à Électricité de France et aux distributeurs non nationalisés mentionnés à l’article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz, à raison de l’obligation d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent à un prix supérieur au prix de marché de cette électricité, résultant de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, ce mécanisme doit-il désormais être regardé comme une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État au sens et pour l’application des stipulations de l’article 87 du traité instituant la Communauté européenne ? ».

La Cour de justice de l’Union européenne a rendu son arrêt le 19 décembre 201413. La Cour a précisé que la question posée revient au point de savoir si un mécanisme de compensation intégrale des surcoûts imposés à des entreprises en raison d’une obligation d’achat de l’électricité d’origine éolienne à un prix supérieur à celui du marché dont le financement est supporté par les consommateurs finals, tel que celui résultant de la loi n° 2000-108, doit être considéré comme une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Rappelant que la qualification d’aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, suppose la réunion de quatre conditions, à savoir qu’il existe une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, que cette intervention soit susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, qu’elle accorde un avantage sélectif à son bénéficiaire et qu’elle fausse ou menace de fausser la concurrence14, la question posée par le Conseil d’État porte uniquement sur la première de ces conditions.

La Cour rappelle d’abord que pour que des avantages puissent être qualifiés d’aides au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ils doivent, d’une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, être imputables à l’État15. En l’espèce, elle constate que le mécanisme de compensation en cause dans l’affaire au principal a été institué par la loi n° 2000-108 et doit donc être considéré comme imputable à l’État. S’agissant ensuite de la condition tenant à ce que l’avantage soit accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’État, la Cour rappelle que des mesures ne comportant pas un transfert de ressources d’État peuvent relever de la notion d’aide16. Car la notion d’intervention au moyen de ressources d’État vise à inclure, outre les avantages accordés directement par l’État, ceux accordés par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État en vue de gérer l’aide en question17. Il faut aussi souligner que la Cour a jugé que l’article 107, paragraphe 1, TFUE englobe tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu’il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l’État. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure en cause ne sont pas de façon permanente en possession du Trésor public, le fait qu’elles restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu’elles soient qualifiées de ressources d’État18.

En l’espèce, les sommes visant à compenser les surcoûts résultant de l’obligation d’achat pesant sur les entreprises sont collectées auprès de l’ensemble des consommateurs finals d’électricité sur le territoire français et confiées à la Caisse des dépôts et consignations. Le montant de la contribution pesant sur chaque consommateur final d’électricité est arrêté annuellement par le ministre chargé de l’Énergie sur proposition de la Commission de régulation de l’énergie. À défaut d’un tel arrêté ministériel, le montant de la contribution est augmenté automatiquement chaque année, la loi prévoyant une sanction administrative en cas de non-paiement de la contribution par un consommateur19. La Cour a déjà jugé que des fonds alimentés par des contributions obligatoires imposées par la législation de l’État membre, gérés et répartis conformément à cette législation peuvent être considérés comme des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, même s’ils sont gérés par des entités distinctes de l’autorité publique20.

Sur cette base, la Cour a ainsi répondu comme suit à la question posée par le juge national. L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’un mécanisme de compensation intégrale des surcoûts imposés à des entreprises en raison d’une obligation d’achat de l’électricité d’origine éolienne à un prix supérieur à celui du marché dont le financement est supporté par tous les consommateurs finals de l’électricité sur le territoire national, tel que celui résultant de la loi n° 2000-108, du 10 février 2000, relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, telle que modifiée par la loi n° 2006-1537, du 7 décembre 2006, relative au secteur de l’énergie, constitue une intervention au moyen de ressources d’État.

Or les arrêtés litigieux ont pour objet d’obliger Électricité de France et les distributeurs non nationalisés mentionnés à l’article 23 de la loi du 8 avril 1946 à acheter, dans les conditions prévues par la loi, l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent à un prix supérieur au prix de marché de cette électricité. Or en vertu des articles 5 et 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, dans sa rédaction issue de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, les surcoûts ainsi imposés à Électricité de France et aux distributeurs non nationalisés font l’objet d’une compensation intégrale au moyen de contributions dues par les consommateurs finals d’électricité installés sur le territoire national, dont le montant est calculé au prorata de la quantité d’électricité consommée et arrêté par le ministre chargé de l’Énergie sur proposition de la Commission de régulation de l’énergie.

Ainsi, l’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent à un prix supérieur à sa valeur de marché accorde un avantage aux producteurs de cette électricité et qu’eu égard à la libéralisation du secteur de l’électricité au niveau de l’Union européenne, cet avantage est susceptible d’affecter les échanges entre États membres et d’avoir une incidence sur la concurrence. Dès lors il apparaît que sont réunis, pour la qualification d’aide d’État au sens de l’article 87 du traité instituant la Communauté européenne, devenu l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de l’obligation d’achat mentionnée ci-dessus, les critères de l’octroi d’un avantage, de l’affectation des échanges entre États membres et de l’incidence sur la concurrence.

De ce fait et suite à la réponse apportée par la cour de justice de l’Union européenne, le Conseil d’État juge, par sa décision du 28 mai 201421, que l’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie mécanique du vent à un prix supérieur à sa valeur de marché, dans les conditions définies par les arrêtés attaqués, a le caractère d’une aide d’État. Il en déduit logiquement que ces arrêtés ont été pris en méconnaissance de l’obligation de notification préalable à la Commission européenne résultant de l’article 88, paragraphe 3 du traité instituant la Communauté européenne. Ils sont donc illégaux et doivent être annulés.

Il ne s’agit là que d’application classique à la fois de l’office du juge national, incluant de veiller au respect et à l’effectivité du droit européen et du dialogue des juges institutionnalisé par le mécanisme originaire du renvoi préjudiciel.

Cependant, la procédure ne s’est finalement pas terminée à ce stade. En principe, il revenait aux autorités nationales compétentes de mettre à exécution la décision du Conseil d’État, elle-même tenant compte de l’interprétation donnée par la Cour de justice européenne. Mais tel ne fut pas le cas. Faute d’exécution, une nouvelle période s’ouvre, avec une nouvelle procédure qui donne l’occasion au Conseil d’État de renforcer encore la garantie de l’effectivité du respect du droit de l’Union.

II – La procédure ayant conduit à l’adoption d’une nouvelle décision

La question de l’exécution des décisions du juge est une question fondamentale de l’effectivité de l’État de droit22. Toute inertie de l’Administration23, dont une décision est annulée par le juge administratif, est dommageable non seulement à l’intéressé qui a obtenu gain de cause devant le juge administratif mais aussi à l’ensemble de l’édifice juridique au premier rang duquel la sécurité juridique.

Le Conseil d’État va ainsi jusqu’à donner un mode d’emploi sur son site afin de guider les justiciables dans ses démarches visant à faire respecter les décisions de justice.

L’aide à l’exécution. En cas d’inexécution d’une décision du Conseil d’État, est indiquée la possibilité de s’adresser à la délégation de l’exécution des décisions de justice de la section du rapport et des études du Conseil d’État. Pour ce faire, il convient en principe attendre l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêt du Conseil d’État. Il n’est pas nécessaire de faire appel à un avocat pour présenter la demande d’aide à l’exécution d’une décision. Toutefois, l’exécution d’une décision ordonnant une mesure d’urgence peut être demandée immédiatement.

Le rapporteur, désigné par le président de la section du rapport et des études, accomplit toutes les démarches qu’il juge utiles.

La procédure d’astreinte. Il est également possible de demander au Conseil d’État de prononcer une astreinte pour assurer l’exécution d’une décision qu’il a rendue. Une telle demande ne peut être présentée qu’après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de notification de la décision. La demande d’astreinte doit être adressée à la section du contentieux et le recours à un avocat n’est pas obligatoire. Le dossier est communiqué à la section du rapport et des études, qui effectue les démarches qu’elle juge utiles pour s’assurer de l’exécution de la décision.

Au terme de l’examen de l’affaire par la section du rapport et des études, la section du contentieux se prononce sur la demande et prononce éventuellement une astreinte, qui est généralement fixée par jour de retard jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt.

Lorsque le Conseil d’État a déjà prononcé une injonction. Dans certains cas, le requérant demande dans sa requête, de façon préventive, que le Conseil d’État inscrive dans son jugement ou son arrêt les mesures d’exécution que celui-ci impliquerait nécessairement. Dans cette hypothèse, le Conseil d’État indique dans sa décision quelles sont les mesures que l’Administration doit prendre et dans quel délai elles doivent intervenir.

Si l’Administration ne respecte pas le délai indiqué, et dès son expiration, le requérant peut signaler ses difficultés et demander au Conseil d’État de prononcer une astreinte à l’encontre de l’Administration. La procédure est celle décrite précédemment pour la demande d’exécution24.

Ainsi, au fil des réformes du fonctionnement et des prérogatives de la juridiction administrative, la question de l’exécution des décisions de justice s’est vue renforcée. En l’espèce a été appliquée l’astreinte d’office (A) dans le contexte de l’affaire en cause (B).

A – Les conditions de l’astreinte d’office

En vertu du dernier état du droit et selon l’article L. 911-5 du Code de justice administrative : « En cas d’inexécution d’une décision rendue par une juridiction administrative, le Conseil d’État peut, même d’office, prononcer une astreinte contre les personnes morales de droit public ou les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public pour assurer l’exécution de cette décision ». Selon l’article R. 931-7 du même code : « Lorsque des difficultés d’exécution ont été signalées à la section du rapport et des études dans les conditions prévues au premier alinéa de l’article R. 931-2, le président de cette section peut saisir le président de la section du contentieux aux fins d’ouverture d’une procédure d’astreinte d’office. Le président de la section du contentieux prononce par ordonnance l’ouverture de la procédure (…) ».

C’est sur cette base juridique que, sur saisine de la présidente de la section du rapport et des études, le président de la section du contentieux du Conseil d’État a ordonné, le 28 septembre 2015, l’ouverture d’une procédure d’astreinte d’office en vue d’assurer l’exécution de la décision du 28 mai 2014 du Conseil d’État, statuant au contentieux. C’est l’issue de cette procédure que représente la décision du 15 avril 2016.

B – Le contexte de l’application de la procédure de l’astreinte d’office

À la suite de la décision du Conseil d’État du 28 mai 201425, un nouvel arrêté a été pris par la ministre de l’Environnement et publié au Journal officiel du 1er juillet 2014. Les formalités de procédure et de fond résultant du TFUE ont, cette fois, été respectées, le dispositif de soutien à la production d’énergie éolienne ayant été le 11 octobre 2013, soit préalablement à l’adoption de cet arrêté, notifié à la Commission, qui a admis sa compatibilité avec le marché intérieur par une décision du 17 mars 2014. La ministre a estimé que l’intervention de ce nouvel arrêté, conforme au droit de l’Union, suffisait à assurer l’exécution de la décision du 28 mai 201426.

Cependant et contrairement à la position du Gouvernement, l’association requérante estimait pour sa part que l’exécution de cette décision impliquait également que l’État, d’une part, réclame aux bénéficiaires de l’aide « les intérêts sur la somme correspondant à la différence entre le prix réglementé et le prix de marché », et d’autre part, restitue la contribution au service public de l’électricité qui avait été acquittée, dans la mesure où elle avait financé l’aide versée aux producteurs d’énergie éolienne, l’association « Vent de colère ! » a, à la fin du mois de décembre 2014, signalé à la section du rapport et des études, comme le prévoit l’article R. 931-2 du CJA, les difficultés rencontrées selon elle pour obtenir l’exécution de cette décision27.

S’en sont suivis une série d’échanges au terme desquels la présidente de la section du rapport et des études a saisi, en application de l’article R. 931-7 du CJA, le président de votre section du contentieux. Celui-ci a ordonné, le 28 septembre 2015, l’ouverture d’une procédure d’astreinte d’office en vue d’assurer l’exécution de la décision du 28 mai 2014. C’est le terme de cette procédure qui se trouve dans la décision du 15 avril 2106.

III – La décision d’astreinte d’office

Le juge devait d’abord vérifier le bien-fondé (A) de la demande formulée dans la procédure d’astreinte avant de décider du montant de celle-ci le cas échéant et ses implications (B).

A – Le bien-fondé de la demande d’astreinte

Il faut rappeler en premier lieu que dans son avis contentieux Société Praxair du 22 juillet 201528, le Conseil d’État a estimé que le produit de la contribution au service public de l’électricité n’influence pas directement l’importance des aides à la production d’électricité éolienne, qui ne sont pas accordées dans la limite des recettes escomptées de cette contribution, et que cette contribution ne peut dès lors être regardée comme faisant partie intégrante du régime de ces aides. L’association « Vent de colère ! » ne soutenait d’ailleurs plus, dans cette ultime procédure, que l’exécution de la décision du 28 mai 2014 impliquait la restitution de la CSPE acquittée.

Ce qui était en litige cette fois était donc la question de savoir si l’exécution de la décision précitée implique que l’État réclame aux producteurs d’électricité éolienne ayant bénéficié du mécanisme en cause d’obligation d’achat le paiement des intérêts afférents aux aides versées pendant la période d’application illégale des arrêtés des 17 novembre et 23 décembre 2008.

Selon le Gouvernement, l’exécution de l’arrêt du 28 mai 2014 n’impliquait pas d’adopter des mesures réclamant aux producteurs le paiement de tels intérêts. Le fondement juridique en était, selon lui, notamment dans un avis de section du 13 mars 1998, Vindevogel29, selon lequel l’exécution du jugement par lequel un acte réglementaire a été annulé n’implique pas que le juge, saisi sur le fondement des dispositions de ce qui était alors l’article L. 8-4 du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, enjoigne à l’Administration de revenir sur les mesures individuelles prises en application de cet acte, et que par suite, dans un tel cas, ce juge n’a pas à ordonner le remboursement d’une somme perçue sur le fondement d’un acte réglementaire annulé pour excès de pouvoir.

Il est vrai que cette approche n’est pas isolée. Sur la base de cette jurisprudence, le Conseil d’État a ainsi jugé que la contestation sur l’absence de retrait des diplômes et attestations délivrés sur le fondement d’un arrêté constituait un litige distinct de celui qui a été tranché par la décision annulant cet arrêté, et il en a alors déduit que les conclusions tendant au prononcé d’une astreinte à l’encontre de l’État pour assurer un tel retrait en exécution de la décision d’annulation de l’arrêté ne pouvaient qu’être rejetées30 ou encore que l’annulation d’une instruction ministérielle à caractère réglementaire n’impliquait pas qu’il soit enjoint au ministre de revoir les notations des agents qui avaient été effectuées en application de cette instruction31.

Cependant, on ne saurait passer sous silence le cas particulier d’une violation du droit de l’Union européenne, à travers la violation de l’interdiction de mise à exécution prématurée d’une aide. Or, ainsi que le rapporteur public dans l’affaire jugée en 2016 le souligne, le droit de l’Union semble, dans le contexte de l’affaire, faire peser sur le juge national des obligations supplémentaires par rapport à la jurisprudence Vindevogel, précitée, qui avait été rendue dans un contexte purement interne32.

Car le juge national doit tenir compte de ce que, lorsqu’une aide a été accordée en méconnaissance de l’obligation de notification préalable à la Commission, le droit de l’Union impose au juge national d’ordonner les mesures propres à « remédier effectivement aux effets de [cette] illégalité » et à « sauvegarder les droits des justiciables »33. Il résulte de la jurisprudence de la Cour, notamment de son arrêt de grande chambre du 12 février 2008, Centre d’exportation du livre français, que nous avons cité plus haut, comme pré-cadrage de l’affaire qui nous occupe ici34, qui était déjà rendu sur renvoi sur renvoi préjudiciel, que si le juge national n’est pas tenu, à cette fin, d’ordonner la récupération d’une aide mise à exécution en méconnaissance de l’obligation de notification préalable à la Commission, lorsque celle-ci a adopté une décision finale constatant la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, le juge national est en revanche tenu, en application du droit de l’Union, d’ordonner au bénéficiaire de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité. Par ailleurs, le juge « peut » le cas échéant, dans le cadre cette fois de son droit national, ordonner en outre la récupération de l’aide illégale. Il peut également être amené à accueillir des demandes d’indemnisation de dommages causés du fait du caractère illégal de l’aide.

Certes, dans son arrêt CELF du 12 février 2008, la Cour de justice n’était pas saisie à l’occasion d’une affaire posant les conséquences d’une annulation pour excès de pouvoir d’un arrêté ministériel instituant une aide. Mais la formulation large de sa décision, se prononçant sur les conséquences à tirer par le juge national de l’illégalité d’un régime d’aide mis en œuvre en méconnaissance de l’obligation de notification préalable à la Commission, nous paraît conduire à regarder la réclamation d’intérêts aux bénéficiaires de l’aide illégale comme une mesure d’exécution impliquée nécessairement par l’annulation d’un arrêté pour méconnaissance de l’interdiction de mise à exécution anticipée d’un tel régime.

Il faut rappeler évidemment le principe d’effectivité du droit de l’Union, qui s’oppose à ce que les modalités procédurales nationales aient pour effet de rendre « impossible ou excessivement difficile, en pratique, l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire », de renvoyer un requérant qui a obtenu l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif créant un régime d’aides au motif qu’il était illégal car non notifié à la Commission, devant l’Administration pour qu’il lui demande de faire payer des intérêts aux bénéficiaires de l’aide illégale et, devant le refus qui lui serait opposé, de saisir à nouveau le juge de l’excès de pouvoir pour obtenir l’annulation de ce refus et l’injonction de récupérer ces intérêts.

Le droit de l’Union tel qu’interprété par la Cour de justice semblait donc imposer, selon la rapporteure publique sur l’affaire en cause, suivie par la formation de jugement, de regarder comme une mesure d’exécution nécessaire de la décision d’annulation la réclamation d’intérêts et, par suite, de condamner l’État à une astreinte jusqu’à ce que le ministre ait fait payer ces intérêts aux producteurs.

Il est donc jugé que l’avis de section Vindevogel, précité, ne constitue pas un obstacle au prononcé d’une telle mesure. On peut d’ailleurs, au lieu de voir quelque rupture non fondée, observer une filiation entre cette démarche, en ce qu’elle implique de larges pouvoirs d’injonction au juge administratif afin de garantir la pleine efficacité du droit communautaire, de celle de la décision d’assemblée Vassilikiotis du 29 juin 200135, qui avait alors déjà été largement commentée dans le sens d’un renforcement de la dimension européenne de l’office du juge administratif36.

Dans cette affaire de 2001, le Conseil d’État avait prononcé une injonction au ministre, dans l’attente de l’édiction d’une réglementation complémentaire, de prendre des mesures individuelles de délivrance de cartes professionnelles propres à permettre l’exercice de la profession de guide dans les musées et monuments historiques. Il s’agissait là d’une règlementation nationale qui ne respectait pas suffisamment les principes du droit de l’Union européenne, en matière de liberté de circulation des travailleurs.

Il s’était alors jugé que, dans l’attente que cette réglementation complémentaire soit édictée, l’annulation prononcée par la présente décision a nécessairement pour effet d’interdire aux autorités nationales d’empêcher l’exercice, par un ressortissant communautaire, de la profession de guide dans les musées et monuments historiques au motif qu’il ne posséderait pas les titres et diplômes requis par le décret du 15 juin 1994 et l’arrêté du 15 avril 1999 ; qu’il appartient aux autorités compétentes, jusqu’à ce que l’arrêté du 15 avril 1999 ait été complété dans les conditions exposées ci-dessus, de délivrer aux ressortissants communautaires qui en font la demande, une carte professionnelle, en décidant, au cas par cas, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, si les titres et les diplômes présentés peuvent être considérés comme offrant, du point de vue des intérêts généraux que l’article 13 de la loi du 13 juillet 1992 a pour objet de sauvegarder, des garanties équivalentes à celles qui résultent de la possession des titres et diplômes français.

Dans cette même logique, la rapporteure publique a cité la décision Viniflhor du 28 octobre 200937 rappelant que la protection nationale des décisions individuelles créatrices de droits doit tenir compte des exigences d’effectivité du droit de l’Union.

C’est ainsi, par une décision fortement motivée, que le Conseil d’État fait droit aux demandes de l’association requérante. Il rappelle en effet qu’il résulte des dispositions des traités, telles qu’interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes notamment dans ses arrêts de 2006 et 200838, que, s’il ressortit à la compétence exclusive de la Commission européenne de décider, sous le contrôle des juridictions de l’Union européenne, si une aide de la nature de celles qui sont mentionnées à l’article 107 du traité cité ci-dessus est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché intérieur, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sauvegarder, jusqu’à la décision finale de la Commission, les droits des justiciables en cas de violation de l’obligation de notification préalable des aides d’État à la Commission prévue à l’article 108, paragraphe 3. Telle est la formulation centrale de la décision.

Le Conseil d’État précise encore qu’il revient à ces juridictions de sanctionner, le cas échéant, l’illégalité de dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l’obligation que ces stipulations imposent aux États membres d’en notifier le projet à la Commission préalablement à toute mise à exécution. Lorsque la Commission européenne a adopté une décision devenue définitive constatant l’incompatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la sanction de cette illégalité implique la récupération de l’aide mise à exécution en méconnaissance de cette obligation.

Mais aussi, de même, lorsque la Commission européenne a adopté une décision devenue définitive constatant la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la sanction de cette illégalité n’implique pas la récupération de l’aide mise à exécution mais les juridictions nationales sont tenues de veiller, à ce que soit mis à la charge des bénéficiaires de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité. Selon la rapporteure publique sur ce point, lorsque l’aide a été déclarée finalement compatible comme en l’espèce, ordonner la mise en paiement d’intérêts par l’État à la charge des producteurs d’électricité éolienne ne paraît en effet pas constituer une remise en cause de mesures individuelles d’attribution de ces aides dans leur principe et leur montant, mais tirer seulement les conséquences de l’illégalité de leur calendrier en assurant l’effacement de l’avantage indu résultant de la mise en exécution anticipée de l’aide.

L’exécution de la décision, non exécutée et ayant donné lieu à la décision que nous commentons ici, ne sera donc pas complète tant que l’Administration n’aura pas exigé le paiement des intérêts afférents aux aides qui ont été accordées sur le fondement des arrêtés des 17 novembre et 23 décembre 2008.

Ces intérêts doivent donc être calculés sur la période courant de la date de versement de l’aide jusqu’à la date de la décision de la Commission du 27 mars 2014 ayant déclaré le régime d’aide litigieux compatible avec le marché intérieur, seront calculés à un taux qui ne pourra être inférieur à celui résultant de l’application des dispositions de l’article 9 du règlement n° 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004, qui prévoit la méthode de fixation du taux d’intérêt applicable à la récupération des aides d’État octroyées en méconnaissance de l’article 108, § 3 du TFUE. Il apparaît qu’il n’y a pas lieu de réclamer le paiement d’intérêts pour les aides octroyées, certes sur le fondement des arrêtés annulés, mais postérieurement à la date de la Commission ayant déclaré le régime compatible avec le marché intérieur.

B – Les implications de la décision du 15 avril 2015

Le Conseil d’État tire toutes les conséquences de son office de juge européen. Ayant annulé des normes contraires au droit européen, ayant été sollicité pour non-exécution de cette décision, il prononce cette fois une injonction d’agir sous astreinte.

La somme décidée, de 10 000 € par jour de retard, apparaît fortement dissuasive d’une éventuelle nouvelle nonchalance ou récalcitrance ! La question de la prescription des créances ainsi détenues par l’État à l’encontre des producteurs éoliens a été abordée par la rapporteure publique39 selon les modalités suivantes.

Contrairement à la configuration en cause dans la décision CELF du 30 décembre 201140, dans laquelle le Conseil d’État a jugé que « si le [requérant] demande que soit appliqué pour la récupération des sommes le délai de prescription quinquennale fixé par le Code civil (…), le régime de récupération des aides d’État est entièrement régi par les dispositions du règlement n° 659/1999 [du 22 mars 1999], notamment en matière de fixation des délais de prescription », et avait ainsi appliqué le délai de prescription de dix ans prévu par l’article 15 de ce règlement, aux termes duquel : « 1. Les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l’aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans. / 2. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire, à titre d’aide individuelle ou dans le cadre d’un régime d’aide. Toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription (…) »41, il ne s’agit pas ici de récupérer, en application d’une décision de la Commission, des aides qui ont été déclarées illégales par cette décision, laquelle servirait par ailleurs de point de départ au délai de récupération. Dès lors, elle estimait assez délicat de faire application de ce délai de prescription, paraît uniquement viser la récupération des aides illégales, et non le simple versement d’intérêts sans remboursement de l’aide.

Toutefois, même en appliquant la prescription quinquennale prévue à l’article 2224 du Code civil, la rapporteure publique42 a estimé que ce délai n’est pas expiré, y compris s’agissant des intérêts dus à raison d’aides octroyées en 2008. Elle a proposé en effet que, jusqu’à l’arrêt de la CJUE du 19 décembre 2013 ayant dit pour droit que le mécanisme d’obligation d’achat litigieux était constitutif d’une intervention au moyen de ressources d’État, ce dernier pouvait être regardé comme ignorant légitimement que le mécanisme mis en place par les arrêtés litigieux était un mécanisme d’aide d’État, que par suite, il avait mis à exécution de manière anticipée un régime illégal justifiant à tout le moins, sinon la récupération des aides, la mise en paiement d’intérêts, et que ce n’est donc en tout état de cause pas avant cette date qu’il disposait des éléments permettant de faire courir le délai de prescription43.

Le Conseil d’État ainsi jugé en somme qu’à la date de la présente décision, l’État n’a pas pris les mesures propres à assurer l’exécution de la décision du 28 mai 2014 ; que, par suite, l’État doit être regardé comme n’ayant pas exécuté cette décision ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de prononcer contre l’État, à défaut pour lui de justifier de cette exécution dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, une astreinte de 10 000 € par jour jusqu’à la date à laquelle la décision du 28 mai 2014 aura reçu exécution ; que la ministre de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer, chargée des relations internationales sur le climat, devra communiquer au secrétariat du contentieux du Conseil d’État copie des actes justifiant de l’exécution de la décision du 28 mai 2014, notamment des titres de recettes émis à cette fin.

Outre les apports en termes d’effectivité du droit de l’Union européenne, et en cela aussi, de renforcement de l’usage des bases juridiques prévues par le Code de justice administrative pour le prononcé d’astreinte d’office, on retiendra aussi de cette décision un apport à l’édifice d’interprétation des aides d’État et de leur régime contentieux.

Il est désormais possible de synthétiser la matière comme suit : s’il ressortit à la compétence exclusive de la Commission européenne de décider, sous le contrôle des juridictions de l’Union européenne, si une aide de la nature de celles qui sont mentionnées à l’article 107 du traité est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché intérieur, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sauvegarder, jusqu’à la décision finale de la Commission, les droits des justiciables en cas de violation de l’obligation de notification préalable des aides d’État à la Commission prévue à l’article 108, paragraphe 3. Il revient à ces juridictions de sanctionner, le cas échéant, l’illégalité de dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l’obligation que ces stipulations imposent aux États membres d’en notifier le projet à la Commission préalablement à toute mise à exécution.

Première hypothèse, lorsque la Commission européenne a adopté une décision devenue définitive constatant l’incompatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la sanction de cette illégalité implique la récupération de l’aide mise à exécution en méconnaissance de cette obligation. Deuxième élément à prendre en compte, lorsque la Commission européenne a adopté une décision devenue définitive constatant la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la sanction de cette illégalité n’implique pas la récupération de l’aide mise à exécution mais les juridictions nationales sont tenues de veiller, dans cette hypothèse, à ce que soit mis à la charge des bénéficiaires de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité.

En troisième lieu, s’il appartient à l’autorité administrative de tirer toutes les conséquences du jugement par lequel un acte réglementaire a été annulé, l’exécution de ce jugement n’implique pas en principe que le juge, saisi sur le fondement de l’article L. 911-5 du Code de justice administrative, enjoigne à l’Administration de revenir sur les mesures individuelles prises en application de cet acte. Cependant, il résulte de ce qui précède que la juridiction administrative, juge de droit commun du droit de l’Union, doit veiller à ce que toutes les conséquences d’une violation de l’article 108, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne soient tirées. Lorsque le Conseil d’État statuant au contentieux a annulé un acte réglementaire instituant une aide en méconnaissance de l’obligation de notification préalable à la Commission européenne, il incombe à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le recouvrement auprès des bénéficiaires de l’aide, selon le cas, des aides versées sur le fondement de ce régime illégal ou des intérêts calculés sur la période d’illégalité. Lorsqu’il constate que les mesures nécessaires n’ont pas été prises, le juge prescrit, sur le fondement des dispositions du livre IX du Code de justice administrative, les mesures d’exécution impliquées par l’annulation de cet acte réglementaire afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union.

L’État de droit européen est certainement de mieux en mieux garanti à la faveur d’une vigilance accrue des acteurs et du juge. Une réactivité plus grande de l’Administration éviterait néanmoins ce genre de contentieux, aussi longs que fastidieux et couteux. Le reflexe européen a encore du chemin devant lui.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CE, 15 avr. 2016, n° 393721, conclusions Bokdam-Tognetti E.
  • 2.
    Legras C., conclusions sur CE, 28 mai 2014, n° 324852.
  • 3.
    CE, 29 mars 2006, n° 274923, Centre d’exportation du livre français.
  • 4.
    CJUE, 12 févr. 2008, n° C-199/06, Centre d’exportation du livre français, § 51 et s.
  • 5.
    CJUE, 12 févr. 2008, Centre d’exportation du livre français, préc., § 51. V. http://www.green-law-avocat.fr/quel-sera-dernier-episode-saga-vent-colere-mise-en-jeu-responsabilite-letat-les-operateurs-eoliens/.
  • 6.
    CJCE, 21 nov. 1991, n° C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, dit « FNCE » : Rec., p. I-5505, pt 14. Il importe, en effet, de protéger les parties affectées par la distorsion de concurrence engendrée par l’octroi de l’aide illégale (v., en ce sens, CJCE, 5 oct. 2006, n° C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich e.a. : Rec., p. I-9957, pts 46 et 82).
  • 7.
    V., not., CJCE, 11 juill. 1996, n° C-39/94, SFEI e.a. : Rec., p. I-3547, pt 70.
  • 8.
    Pt 39, Arrêt FNCE, préc., pt 16.
  • 9.
    Pt 39, arrêts préc. FNCE, pt 12, et SFEI e.a., pt 40, ainsi que arrêts du 21 oct. 2003, nos C-261/01 et C-262/01, van Calster e.a. : Rec., p. I-12249, pt 64, et Transalpine Ölleitung in Österreich e.a., préc., pt 47.
  • 10.
    Définition de l’association par elle-même sur son site : « Vent de Colère ! est un réseau de plusieurs centaines d’associations et de sympathisants actifs pour protéger l’environnement et la qualité de vie dans les campagnes et les rivages français ».
  • 11.
    CE, 28 mai 2014, n° 324852.
  • 12.
    CE, 15 mai 2012, n° 324852.
  • 13.
    CJUE, 19 déc. 2013, n° C-262/12.
  • 14.
    V. arrêts du 17 mars 1993, nos C-72/91 et C-73/91, Sloman Neptun : Rec., p. I-887, pt 18, ainsi que du 30 mai 2013, n° C-677/11, Doux Élevage et Coopérative agricole UKL-ARREE, pt 25. Cités dans l’arrêt de la CJUE.
  • 15.
    V. par ex., arrêts du 16 mai 2002, n° C-482/99, France c/ Commission : Rec., p. I-4397, pt 24.
  • 16.
    V. not., CJUE, 15 mars 1994, n° C-387/92, Banco Exterior de España : Rec., p. I-877, pt 14 ; CJUE, 19 mai 1999, n° C-6/97, Italie c/ Commission : Rec., p. I-2981, pt 16.
  • 17.
    V. par ex., not., 22 mars 1977, n° 78/76, Steinike et Weinlig : Rec., p. 595, pt 21 ; Sloman Neptun, préc., pt 19.
  • 18.
    V. arrêts préc. France c/ Commission, pt 37 ; Essent Netwerk Noord e.a., pt 70.
  • 19.
    Selon L. n° 2000-108, 10 févr. 2000, art. 5.
  • 20.
    V. CJUE, 2 juill. 1974, n° 173/73, Italie c/ Commission : Rec. CJUE, p. 709, pt 35. V. sur ces développements, les pts 18 à 25 de l’arrêt de la CJUE répondant à la question préjudicielle, 19 déc. 2013.
  • 21.
    Déc. préc.
  • 22.
    http://www.conseil-etat.fr/Conseil-d-État/Demarches-Procedures/L-execution-des-decisions-du-juge-administratif.
  • 23.
    http://www.conseil-etat.fr/Conseil-d-État/Demarches-Procedures/L-execution-des-decisions-du-juge-administratif.
  • 24.
    Site internet du Conseil d’État.
  • 25.
    Id.
  • 26.
    Éléments relatés par la rapporteure publique, Bokdam-Tognetti E., dans ses conclusions sur l’affaire ici commentée.
  • 27.
    Id.
  • 28.
    CE, avis, 22 juill. 2015, n° 388853.
  • 29.
    CE, sect., 13 mars 1998, n° 190751 : Lebon, p. 78 ; AJDA 1998, p. 408, chron. Fombeur P. et Raynaud F.
  • 30.
    CE, 16 déc. 1998, n° 189508, Fédération nationales des infirmiers.
  • 31.
    CE, 9 avr. 2004, n° 234736, Maurice.
  • 32.
    Conclusions sur l’affaire du 15 avril 2015, Bogdam-Tognetti E.
  • 33.
    CJCE, 18 déc. 2008, n° C-384/07, Wienstrom GmbH (CJCE, 5 oct. 2006, n° C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich e.a.).
  • 34.
    CJUE, gde ch., 12 févr. 2008, n° C-199/06, Centre d’exportation du livre français (CELF).
  • 35.
    CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229 : Lebon, p. 303.
  • 36.
    Not., Blanco F., note sous CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis in RRJ 2003, p. 1513-1562 (Doctrinal, numéro de notice OLB 108891) ; Cassia P., note sous CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis in Europe 2001, n° 8, p. 20-20 (Doctrinal, numéro de notice G01 085759) ; Damarey S., note sous CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis in LPA 24 oct. 2001, p. 12 (Doctrinal, numéro de notice OLB 086786) ; Guyomar M., Collin P., note sous CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis in AJDA 2001, p. 1046-1051.
  • 37.
    CE, 28 oct. 2009, nos 302030 et 302031 : Lebon, p. 400.
  • 38.
    CJUE, 5 oct. 2006, n° C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich e.a. – CJUE, gde ch., 12 févr. 2008, n° C-199/06, Centre d’exportation du livre français (CELF).
  • 39.
    Conclusions préc.
  • 40.
    CE, 30 déc. 2011, nos 274923 et 274967.
  • 41.
    V. aussi, toujours pour une application de ce délai pour la récupération d’une aide, CE, 22 juill. 2015, n° 367567, SAS Halliburton Manufacturing, publié aux Tables ; cité par Bokdam-Tognetti E., dans ses conclusions précitées.
  • 42.
    Conclusions préc.
  • 43.
    Id.

À lire également

Référence : LPA 28 Juin. 2016, n° 117n8, p.7

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