Justice : un budget annoncé en hausse de 4 %

La ministre de la Justice, Nicole Belloubet, a présenté le 27 septembre 2019 son budget pour 2020. Celui-ci est annoncé en hausse de 4 % avec 1 520 créations d’emplois. En réalité, la hausse à périmètre constant est de 2,8 %, soit 205 millions d’euros.

Il fut un temps où la présentation du budget de la justice à la presse constituait un rendez-vous important de l’année donnant lieu à des explications nourries. Plus le temps passe, plus l’événement se transforme en simple formalité et la présentation se résume à la communication d’une plaquette aux allures publicitaires comportant quelques chiffres clés et bien peu d’explications. Pour 2020, le budget présenté le 27 septembre dernier s’élève à 7,585 Mds€ hors pension, soit 9,38 Mds€ pour reprendre le chiffre le plus couramment utilisé. Le dossier de presse annonce une progression de 4 %, mais précise en petits caractères « soit une hausse de 2,9 % hors évolution de la gestion de l’aide juridictionnelle ». Difficile de savoir exactement en quoi consiste la modification de gestion invoquée, toujours est-il que le projet de loi quant à lui s’en tient au chiffre de… 2,8 %, comme en témoigne cet extrait : « Conformément à la volonté du gouvernement de faire un effort significatif en faveur des fonctions régaliennes et de protection de la France, les crédits de paiement du ministère atteignent 9 388,30 M€ en 2020, dont 7 584,80 M€ pour les crédits hors CAS pensions, soit une augmentation de 205 M€ (+ 2,8 %) par rapport à la LFI 2019 après retraitement des transferts et mesures de périmètre. Cette augmentation intervient après une progression de 4,5 % en 2019 et 3,9 % en 2018 ». On comprend que le ministère ait choisi de retenir le chiffre de 4 % car 2,9 % c’est en dessous de l’augmentation moyenne depuis 20 ans qui se situe généralement autour de 4 % exceptés durant le mandat de Christiane Taubira (+ 1,7 % en 2014, + 2,3 % en 2015 et + 1,3 % en 2016).

« Ce budget se situe déjà en retrait par rapport aux objectifs de la loi de programmation quinquennale ; qu’à la fin du programme on s’essouffle, ça pourrait être compréhensible, mais pas dès le départ ! », observe Jacky Coulon, secrétaire général de l’USM (Union syndicale des magistrats). Pour l’heure, le projet continue d’assurer qu’il tiendra ses objectifs : « Cette progression se poursuivra en 2021 (+ 4,7 % en 2021 par rapport à 2020) et 2022 (+ 3,1 % par rapport à 2021). Les crédits hors CAS pensions atteindront un montant de 8 184,80 M€ en 2022, en progression de 600 M€ par rapport à 2020 ».

La pénitentiaire mieux dotée que l’institution judiciaire

Comme d’habitude, la pénitentiaire est privilégiée par rapport aux juridictions. Dans le PLF 2020, sur un budget hors pension de 7,58 Mds€ pour la mission justice, la justice judiciaire représente 3,5 Mds€ (+ 0,32 %), la pénitentiaire 3,95 Mds€ (+ 5,5 %), la Protection judiciaire de la jeunesse 893 M€ (+ 2,7 %), l’accès au droit 530 M€ (+ 13,65 %), l’administration centrale 500 M€ (+ 6,39 %) et le Conseil supérieur de la magistrature 4,9 M€ (+ 2,17 %). En pratique, il est prévu 327 M€ pour l’immobilier pénitentiaire contre seulement 161 pour les juridictions, ou encore 1 000 nouveaux postes dans l’AP pour 384 dans les juridictions, (dont 100 emplois de magistrats pour la réforme des mineurs et la délinquance économique et 284 emplois de greffiers et assistants de justice).

Si les syndicats de magistrats ne se réjouissent que modérément de ces annonces, c’est que depuis quelques années, la Chancellerie s’emploie à résorber les vacances de postes plutôt que d’en créer de nouveaux. Une démarche apparemment raisonnable qui suscite néanmoins la critique chez les syndicats. « Prenons l’exemple de Caen ; jusqu’en 2013, la juridiction comprenait 5 juges des enfants, et puis il a fallu renforcer le juge d’application des peines alors on a transformé un poste de juge des enfants en juge d’application des peines. Il n’en restait donc plus que 4 alors qu’en réalité il en fallait 5. Le ministère nous répond : à quoi bon en programmer 5 si je n’ai les moyens d’en nommer que 4 ? Le résultat, c’est que la circulaire de localisation est déconnectée des besoins réels de sorte que même en résorbant totalement les vacances de postes, on ne pourra pas dire qu’il y a suffisamment de magistrats », explique Jacky Coulon. Réclamé depuis 2013, le cinquième poste a finalement été pourvu en 2018.

Ce problème pourrait être résolu depuis que la Chancellerie, à la suite du rapport de la Cour des comptes (Approche méthodologique des coûts de la justice – Enquête sur la mesure de l’activité et l’allocation des moyens des juridictions judiciaires, décembre 2018), pointant l’absence d’outil d’évaluation, a engagé une démarche pour créer ces outils et évaluer la charge de travail des magistrats. Mais là encore, les syndicats se méfient. Si les travaux en cours consistent à évaluer la charge réelle de travail des magistrats pour ensuite en déduire le nombre de postes nécessaires, en prenant soin de réaliser une évaluation in concreto, ils seront satisfaits. Mais beaucoup craignent deux travers. D’abord une évaluation qui tablerait sur des magistrats produisant des jugements à temps complet, ce qui ne correspond pas à la réalité. Ensuite un mauvais usage des résultats consistant non pas à en tirer les conclusions en matière de création de postes, mais à « répartir la pénurie », en parant au plus pressé à moyens constants. « On nous annonce une progression des crédits de 4 %, mais la réalité c’est + 0,32 % pour les juridictions, observe Sophie Legrand, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature. Ce n’est pas à la hauteur des besoins. Par ailleurs, on observe une diminution de 1,83 % de crédits de fonctionnement des juridictions alors que ceux-ci sont notoirement insuffisants ». Les crédits de fonctionnement, c’est en effet ce qui sert à payer le fioul, le papier, la documentation, le mobilier de bureau, l’affranchissement, l’informatique, mais aussi les frais de justice (interceptions téléphoniques, analyses ADN, etc.). Ainsi, le budget qui leur est alloué pour 2020 s’élève à 898,77 M€ en crédits de paiement contre 915 M€ en 2019. Dans cette enveloppe, les crédits budgétés sur les frais de justice sont fixés à 490,9 M€ contre 505 l’année précédente ; les crédits destinés au fonctionnement des juridictions s’élèvent à 374,7 M€ contre 376,7 l’an passé. À ce sujet, le directeur des services judiciaires précise dans le PLF que cette diminution est liée aux prévisions d’économies permises par la plate-forme nationale des interceptions judiciaires « et par référence à un exercice 2019 où un important effort de budgétisation des frais de justice (+ 26,80 M€ par rapport à la LFI 2018, soit une progression de 5,6 % des crédits) avait été réalisé visant à amorcer la réduction de la dette du programme sur ce périmètre ». Concernant les frais de fonctionnement des juridictions, on rappellera le constat réalisé par l’Inspection générale des finances et l’inspection des services judiciaires dans leur rapport de janvier 2017 sur « Les dépenses de fonctionnement courant des juridictions », « le budget de fonctionnement courant, dont le montant représente pourtant une préoccupation majeure des juridictions et alimente leur sentiment de pénurie, constitue un élément de discussion secondaire étant donné sa part limitée dans le BOP 166 (4 %). La direction du budget a indiqué à la mission ne pas disposer d’éléments lui permettant d’apprécier l’ampleur des difficultés des juridictions ».

Quelques ETP pour les extractions

Il y a cependant des avancées saluées dans ce projet, et notamment la création de 155 emplois pour les extractions judiciaires, le renseignement et la sécurité pénitentiaires. « C’est une bonne nouvelle car nous venons d’interpeler la ministre à l’USM sur le taux d’inexécution important des demandes d’extractions judiciaires, dû précisément au manque de personnel dans les établissements pénitentiaires. Mais en consultant le projet de loi, on s’aperçoit que seuls 50 ETP sont dédiés aux extractions », note Jacky Coulon.

Dans son livre blanc publié le 1er octobre, l’USM dénonce en effet l’augmentation des demandes d’extractions judiciaires non satisfaites depuis que celles-ci ont été transférées du ministère de l’Intérieur vers la Chancellerie. Cela a pour effet de retarder les procédures, puisque les juges ne peuvent pas auditionner les détenus comme ils le souhaitent et parfois même conduit à des remises en liberté « non souhaitées » quand les délais sont dépassés et qu’il n’est plus possible de maintenir les personnes en détention…

En résumé, c’est un budget moins ambitieux que les syndicats ne l’espéraient, qui va devoir néanmoins financer la mise en œuvre de la réforme de la justice et celle de l’ordonnance de 45 concernant la justice des mineurs. La croissance des crédits risque fort, comme à l’habitude, d’être absorbée par les réformes tandis que l’amélioration des conditions de travail de l’institution judiciaire comme de la pénitentiaire risque une fois de plus d’être remises à plus tard…