La mission Bas émet 127 propositions pour « sauver la justice »

Ils ont travaillé durant 9 mois, visité 15 juridictions, 4 centres pénitentiaires, auditionné 300 personnalités et relaté tout cela dans un rapport de plus de 300 pages1. À l’issue de leurs travaux, les sénateurs membres de la mission de la commission des lois sur la justice en sont convaincus : la justice va mal. Lors de la présentation à la presse, son président, le sénateur LR Philippe Bas a décrit une justice en voie de clochardisation, asphyxiée, miséreuse. Il a constaté « un véritable sentiment d’usure », compensé par l’engagement des gens de justice, mais, a-t-il souligné, « il ne faut pas compter éternellement sur le désintéressement pour faire fonctionner la justice ».

Un diagnostic inquiétant

La raison de cette embolie ? Chaque année, les juridictions sont saisies de plus de 2,6 millions d’affaires civiles et 1,2 million d’affaires pénales. Des chiffres qui connaissent une croissance annuelle de 5 à 6 %, en grande partie liée à l’accumulation des réformes législatives, laquelle a entraîné en 10 ans une augmentation de 44 % des délais devant l’ensemble des TGI (de 7,5 mois à un an pour obtenir une décision) et une croissance des stocks de 25 %. À cela s’ajoutent les vacances de postes : 500 magistrats (soit 6 % des effectifs) et 900 greffiers (9 %). Au passage, la mission relève une diminution du nombre de magistrats. Ils étaient 8 560 en 2011 et ne sont plus que 8 427 en 2017 soit une diminution de 133 magistrats en 6 ans. La mission a constaté également la vétusté d’une grande partie des palais de justice et déploré que la dématérialisation et la numérisation soient à la traîne. « Il ne faut donc pas s’étonner de l’essor fulgurant des sites internet qui proposent une palette de plus en plus large de services permettant à nos concitoyens de traiter leurs litiges, selon un modèle déjà entré dans les mœurs aux États-Unis », commentent les auteurs du rapport qui ajoutent : « La mission d’information croit à la vertu irremplaçable du juge pour rendre une justice impartiale, conforme à la loi et reposant sur une appréciation exacte et individuelle de chaque situation. Cependant, elle relève que le marché du droit est en pleine expansion et que, sur ce marché, les tribunaux n’ont plus de monopole. C’est une raison supplémentaire d’appeler à des réformes profondes de modernisation de notre institution judiciaire, qui supposeront l’engagement de tous les magistrats et personnels des greffes ». S’agissant en particulier de la chaîne pénale, la mission évoque un phénomène de « saturation ». Seules trois quarts des peines sont mises en œuvre l’année de leur prononcé. La sous capacité pénitentiaire surtout est dénoncée : 70 000 détenus pour 58 000 places, ce qui entraîne notamment le fait que 2 000 détenus dorment sur des matelas à même le sol. La mission note que la France est sous-équipée puisqu’elle ne compte que 86 places de prison pour 100 000 habitants, contre 91 en Allemagne et 152 en Grande-Bretagne. Quant aux aménagements de peine, ils sont, eux aussi, sous-développés et notamment le recours au bracelet électronique stagne.

Objectif budgétaire : 10,9 milliards en 2022

Parmi les 127 propositions émises dans le rapport pour sauver la justice, figure en tête l’augmentation des moyens. Pour les auteurs, se pose une question de méthode. Ils estiment indispensable de procéder par voie de loi quinquennale afin que la justice ne soit plus une variable d’ajustement. Ils relèvent que l’augmentation du budget entre 2002 et 2007 a été de 37 %, puis de 19 % entre 2007 et 2012 et de 15,5 % entre 2012 et 2017. Actuellement de 8,5 milliards d’euros, le budget devra, selon les sénateurs, passer à 10,9 milliards en 2022, ce qui représente une augmentation de 5 % par an. Côté recrutement, le rapport estime nécessaire de créer 500 emplois de magistrats et 950 de greffiers supplémentaires en cinq ans. La mission regrette au passage qu’il n’existe pas d’outil statistique permettant d’évaluer la charge de travail d’un juge, ce qui empêche d’estimer au vu du volume de dossiers, le nombre de magistrats supplémentaires nécessaires pour que le système sorte de l’asphyxie. Toujours au chapitre des moyens, le rapport préconise d’augmenter la dotation immobilière pour résoudre la question de la vétusté des bâtiments, de remettre à niveau les budgets de fonctionnements, et de financer durablement les frais de justice. Quant à la prison, il faut créer 15 000 places supplémentaires, estiment les sénateurs, ce qui correspond au chiffre généralement admis actuellement.

Créer des TPI, réduire le nombre des cours d’appel

Mais cette augmentation budgétaire, indispensable, doit s’accompagner de mesures de rationalisation du système si l’on veut assurer sa pérennité. Cela implique de fournir un véritable effort dans le domaine des nouvelles technologies. Il faut accélérer la transformation numérique de la justice, à la fois pour simplifier les procédures civiles et pénales mais aussi pour prévenir le contentieux et améliorer le fonctionnement des juridictions. Les sénateurs insistent à ce sujet, sur la nécessité de créer au ministère de la Justice une direction des systèmes d’information. Une proposition née du constat du manque de coordination entre le secrétariat général et la direction des services judiciaires qui nuit au déploiement des projets technologiques. Ce faisant, les recommandations des auteurs du rapport rejoignent celles de l’Inspection générale des finances qui a elle-même dénoncé ces dysfonctionnements en janvier dernier (v. infra l’encadré : « L’IGF constate l’insuffisance des moyens alloués à l’institution judiciaire »).

La mission préconise également « la mise en place de façon progressive, évaluée et préparée, d’un TPI (tribunal unique de première instance) regroupant le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance et comportant en dehors de son siège plusieurs sites sous forme de chambres détachées. Elle retient à ce titre la notion de « taille efficiente » défendue notamment par l’Union syndicale des magistrats (majoritaire, modéré), qui met en garde contre les approches trop administratives dès lors qu’il s’agit de gérer la carte judiciaire. Le TPI, qui n’engloberait ni le conseil de prud’hommes ni le tribunal de commerce, serait départemental mais sans remise en cause des implantations existantes. Dans le même esprit, le rapport préconise de fonder un nouveau modèle de cours d’appel. Cette refonte, que la garde des Sceaux, Rachida Dati, n’a pu mettre en œuvre en même temps que celle des TGI, semble aujourd’hui inéluctable. D’ailleurs, un projet est en cours de préparation à la Chancellerie. Le rapport y voit deux intérêts majeurs : donner à chaque cour d’appel une taille critique suffisante et assurer une cohérence avec les services régionaux de l’État. Sans aller jusqu’à aligner la carte des cours d’appel sur celle des régions, il s’agit d’en réduire le nombre. Le rapport évoque par ailleurs de nombreuses autres pistes de travail visant notamment à recentrer le juge sur sa mission en l’entourant d’une équipe.

L’AJ toujours en panne de financement…

S’agissant du difficile dossier de l’aide juridictionnelle, la mission rappelle les chiffres, 900 000 affaires par an, 400 millions de budget, ce qui correspond au choix français d’ouvrir cette aide à de très nombreux bénéficiaires moyennant une faible indemnisation par dossier. Le résultat est que les avocats estiment travailler à perte et protestent de plus en plus contre l’insuffisance de financement du système. Dans leur rapport, les sénateurs commencent par écarter la solution très controversée qui consisterait à faire supporter le financement de l’aide à la profession d’avocat. Elle propose de rétablir le droit de timbre, mais aussi et surtout, de repenser le système des contrats de protection juridique pour qu’ils englobent plus de situations qu’aujourd’hui et d’inciter à leur souscription via l’attribution d’une incitation fiscale. Les avocats seront sans doute déçus de constater qu’une fois de plus, leur proposition consistant à créer une taxe sur les contrats ne soit toujours pas entendue alors qu’elle permettrait un financement conséquent et indolore du système. Enfin, concernant la politique d’exécution des peines, la mission évoque « une crise profonde » liée à « l’incroyable complexité des règles juridiques et pratiques régissant le droit de l’exécution des peines » ainsi que l’incohérence du système actuel. Fin 2012, on dénombrait 100 000 peines non encore exécutées. Pour autant, le Sénat n’en conclut pas qu’il faut envoyer davantage de gens en prison. Le raisonnement plus subtil consiste à attirer l’attention sur la distorsion incompréhensible aux yeux des citoyens entre la peine prononcée et la peine réellement exécutée qui aboutit à dénaturer le sens de la peine de prison. Elle préconise donc que, dès le prononcé de la peine, soit explicitement distinguées les condamnations susceptibles d’être aménagées et celles entraînant une incarcération immédiate.

En prenant ses fonctions de ministre de la Justice début 2016, Jean-Jacques Urvoas a déclaré qu’il ne s’occuperait que d’un seul sujet : les moyens de la justice. Cet engagement s’est traduit concrètement par des améliorations, notamment dans la gestion des crédits de fonctionnement des juridictions. Mais il a aussi, semble-t-il, réussi à déclencher une prise de conscience au sein de l’exécutif qui lui a accordé les crédits réclamés et du législatif ainsi qu’en témoigne le travail des sénateurs. Les auteurs du rapport ont d’ailleurs souligné en présentant leurs travaux à la presse qu’ils étaient décidés à ce que leurs propositions ne finissent pas sur une étagère à prendre la poussière. Ils vont donc rédiger une proposition de texte, ce qui démontre leur mobilisation réelle sur le dossier. Et si la justice était sur le point de sortir enfin de la misère ?