1 – Définitions préalables

Le contrôle des structures est le terme donné à l’ensemble des règles conditionnant le droit d’exploiter, à l’exclusion de tout contrôle sur le droit de propriété. Il est fondé sur les objectifs étudiés préalablement et s’impose aux exploitants agricoles, s’agissant d’une législation d’ordre public. Depuis la loi d’avenir de 2014, le contrôle s’appuie sur quatre notions1 :

• l’exploitation agricole, constituée de l’ensemble des unités de production mises en valeur directement ou indirectement par la même personne, quels qu’en soient le statut, la forme ou le mode d’organisation juridique, dont les activités sont mentionnées à l’article L. 311-1 du Code rural et de la pêche maritime2 ;

• l’agrandissement d’exploitations ;

• la réunion d’exploitations. L’agrandissement et la réunion d’exploitations consistent, pour un exploitant individuel ou une société3, en l’accroissement de la superficie exploitée. Avec l’installation, elles forment un triptyque largement utilisé par le législateur pour désigner les opérations contrôlées. Cette formulation permet d’englober la quasi-totalité des opérations juridiques de transmission d’exploitation ;

• la superficie totale mise en valeur, représentant l’ensemble des superficies exploitées par le demandeur, sous quelque forme que ce soit et toutes productions confondues, en appliquant les équivalences fixées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) pour les différents types de production. En sont exclus les bois, taillis et friches, ainsi que les étangs hors élevage piscicole.

2 – Les outils du contrôle

Le contrôle des structures s’appuie sur deux outils :

• le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), mis en place pour tenir compte des réalités locales en respectant les objectifs généraux de la politique agricole4. Il fixe les conditions de mise en œuvre du contrôle en déterminant les orientations de la politique régionale d’adaptation des structures d’exploitations agricoles5. Il est établi dans le respect des spécificités des différents territoires ainsi que de l’ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux définis dans le plan régional de l’agriculture durable. À ce titre :

  • il fixe le seuil de surface au-delà duquel l’autorisation d’exploiter est requise6,

  • il fixe également la distance des parcelles dont l’exploitation est envisagée avec le siège de l’exploitation7,

  • il détermine des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production et pour les ateliers de production hors-sol selon les régions naturelles ou par territoires présentant une cohérence agricole8,

  • il établit l’ordre des priorités entre les différents types d’opérations concernées par une demande d’autorisation9,

  • il fixe les critères d’appréciation de la dimension économique et de la viabilité des exploitations concernées par une demande d’autorisation10,

  • il précise les critères au regard desquels une opération conduit à un agrandissement excessif ou à une concentration d’exploitations excessive de nature à diminuer la diversité des productions et le nombre d’emplois11 ;

• la surface agricole utile régionale moyenne (SAURM), créée en remplacement de l’historique surface minimum d’installation (SMI). Sa fonction est similaire : elle fixe un seuil au-delà duquel l’autorisation d’exploiter est nécessaire1213.

1 – Les opérations soumises à autorisation préalable

Nature juridique de l’autorisation d’exploiter. La décision accordant ou refusant l’autorisation d’exploiter est rendue au terme d’un arrêté préfectoral, acte administratif unilatéral. Ainsi, les recours contre la décision relèvent des juridictions administratives.

L’autorisation préalable constitue le régime de contrôle de droit commun et la procédure s’applique lorsque les conditions en sont remplies. Les différents cas de contrôle jouent indépendamment les uns des autres, mais peuvent aussi se cumuler ou se compléter. Certaines situations imposent le contrôle de la personne exploitante (a), d’autres les biens exploités (b).

2 – Les opérations soumises à déclaration préalable

Un régime dérogatoire au profit de l’entreprise familiale. Dans les hypothèses soumises à contrôle, la déclaration préalable se substitue à la procédure de droit commun sous les conditions cumulatives suivantes27 :

• le bien à mettre en valeur est reçu par donation, location, vente ou succession d’un parent ou allié jusqu’au troisième degré inclus ;

• et les conditions suivantes sont toutes remplies :

  • le déclarant respecte les obligations de capacité ou d’expérience professionnelles28,

  • le bien est libre de location29,

  • le bien est détenu en qualité de propriétaire par un parent ou allié depuis au moins 9 ans30,

  • le bien est destiné à l’installation ou la consolidation du déclarant, sans excéder la surface totale nécessitant une autorisation d’après le SDREA. Le régime de la déclaration préalable s’applique également aux cessions de parts sociales exclusivement familiales, peu important la forme de la société.

3 – Les opérations exemptées de contrôle

Les exemptions de droit commun. L’interprétation a contrario des règles du contrôle fait apparaître un espace de liberté. En effet, une opération ne relevant pas d’un contrôle total et ne franchissant pas le seuil de superficie maximale n’est pas soumise au contrôle des structures31. Par ailleurs, les opérations sociétaires suivantes sont également dispensées de contrôle32 :

• la transformation en société d’une exploitation individuelle détenue par une personne physique en devenant l’unique associé exploitant ;

• l’apport à une société de plusieurs exploitations individuelles détenues par deux époux ou deux partenaires pacsés en devenant les deux seuls associés exploitants.

La particularité des opérations réalisées par la SAFER. Les rétrocessions réalisées par la SAFER bénéficient d’une procédure particulière. En effet, l’avis favorable donné à l’opération par le commissaire du gouvernement vaut autorisation33. À l’inverse, si d’autres candidats sont prioritaires, une décision motivée tient lieu de refus d’autorisation d’exploiter. Ainsi, le contrôle de l’État s’effectue directement par la décision du commissaire du gouvernement. Toutefois, elle ne présente pas les mêmes garanties que la procédure de droit commun34. Cette solution présente l’avantage de simplifier les démarches et de faciliter l’intervention de la SAFER.

L’hypothèse d’une procédure collective. Dans le cadre d’une procédure collective, la cession de l’entreprise est exemptée de la procédure de contrôle, sauf à respecter les règles de priorité du SDREA en présence d’une pluralité d’offres de reprise35.

4 – Les sanctions applicables en cas de non-respect

Un arsenal diversifié. La législation relative au contrôle des structures est contraignante. Elle comprend plusieurs dispositions sanctionnant le non-respect de la procédure :

• la mise en demeure de faire cesser l’infraction : lorsqu’une exploitation non autorisée ou non déclarée est constatée, le préfet adresse à l’exploitant une mise en demeure imposant soit le dépôt de la demande d’autorisation ou de déclaration en cas d’omission, soit la cessation de l’activité en cas de refus d’autorisation36 ;

• la sanction administrative : à défaut de régularisation après la mise en demeure, l’administration a la possibilité de prononcer une sanction pécuniaire d’un montant compris entre 304,90 et 914,70 € par hectare3738 ;

• la sanction économique : l’exploitation contrevenant au contrôle des structures perd toutes les aides financières étatiques39 ;

• les sanctions civiles :

• la nullité du bail : les baux ruraux sont toujours conclus (ou cédés) sous la condition de la délivrance de l’autorisation d’exploiter, le refus entraînant la nullité du bail. Cette sanction est prononcée par le tribunal paritaire des baux ruraux à l’initiative du préfet, du bailleur ou de la SAFER40,

• le transfert du droit d’exploiter : à défaut d’autorisation, le propriétaire ou le preneur est déchu du droit d’exploiter. Le tribunal paritaire des baux ruraux accorde l’autorisation d’exploiter au demandeur intéressé l’ayant saisi41 et fixe les conditions d’un bail rural forcé42.