Réforme de la discipline des avocats : le nouveau régime des sanctions

La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire du 22 décembre 2021, complétée par le décret n° 2022-965 du 30 juin 2022, a profondément modifié la discipline des avocats. Après avoir analysé la nouvelle procédure, puis la question du traitement des réclamations, Me Patrick Lingibé se penche sur les nouvelles sanctions que sont la publicité de la décision, la privation de la possibilité de briguer un mandat professionnel ou encore l’interdiction d’embaucher un collaborateur. 

Trois observations doivent être faites avant d’aborder les peines disciplinaires prévues à l’encontre des avocats qui ont commis des manquements déontologiques.

La première est que le champ de la faute disciplinaire est très large. L’article 183 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 modifié organisant la profession d’avocat dispose :

« Toute contravention aux lois et règlements, toute infraction aux règles professionnelles, tout manquement à la probité, à l’honneur ou à la délicatesse, même se rapportant à des faits extraprofessionnels, expose l’avocat qui en est l’auteur aux sanctions disciplinaires énumérées à l’article 184. »

 Aux termes de cet article, la faute disciplinaire recouvre également des manquements commis par l’avocat dans sa vie privée (conduite en état d’ivresse, utilisation de procédés intimidant à l’égard de personnes, etc.). Le spectre est donc très large et dépasse les activités purement professionnelles de l’avocat.

Ce champ sur l’aspect strictement professionnel a été élargi puisque l’article 184-1 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 modifié organisant la profession d’avocat a imposé à l’avocat le respect des règles touchant le blanchiment et donc la nécessité pour ce dernier d’utiliser dans son exercice quotidien des outils de contrôle mis à sa disposition notamment par le Conseil national des barreaux :

 « Tout manquement aux obligations prévues par les dispositions des sections 3 à 6 du chapitre Ier du titre VI du livre V du Code monétaire et financier donne également lieu à la mise en œuvre des mesures et sanctions prévues par l’article L. 561-36-3 de ce code, ces sanctions étant publiées dans les conditions définies aux articles R. 561-42-1 et R. 561-42-2 du même code. »

La deuxième est qu’en application du dernier alinéa de l’article 197 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 modifié organisant la profession d’avocat, c’est le procureur général qui assure et qui surveille l’exécution des peines disciplinaires prononcées à l’encontre d’un avocat.

C’est donc une autorité externe à la profession et non le bâtonnier in personam qui est chargée officiellement d’assurer et de surveiller l’exécution effective des sanctions disciplinaires prononcées contre un avocat. Cependant, cela ne dispense nullement le bâtonnier de veiller à l’exécution des peines disciplinaires qui sont prononcées à l’encontre d’un membre de son barreau.

Enfin la troisième tient à la particularité de la poursuite disciplinaire et à la sanction qui s’y attache : il n’y a aucune prescription concernant les poursuites disciplinaires pouvant être engagées à l’encontre d’un avocat. Le Conseil constitutionnel a clairement statué en faveur de l’imprescriptibilité des poursuites par une décision n° 2018-738 QPC du 11 octobre 2018, M. Pascal D. [Absence de prescription des poursuites disciplinaires contre les avocats], rejetant par trois considérants toute atteinte au principe d’égalité invoqué :

« 10. En premier lieu, d’une part, la faculté reconnue au procureur général ou au bâtonnier, par les dispositions contestées, de poursuivre un avocat devant le conseil de discipline, quel que soit le temps écoulé depuis la commission de la faute ou sa découverte ne méconnaît pas, en elle-même, les droits de la défense. Le grief tiré de leur méconnaissance doit être écarté.

 11. D’autre part, si les exigences constitutionnelles qui découlent de l’article 8 de la Déclaration de 1789, impliquent que le temps écoulé entre la faute et la condamnation puisse être pris en compte dans la détermination de la sanction, aucun droit ou liberté que la Constitution garantit n’impose que les poursuites disciplinaires soient nécessairement soumises à une règle de prescription, qu’il est loisible au législateur d’instaurer.

 12. En deuxième lieu, la profession d’avocat n’est pas placée, au regard du droit disciplinaire, dans la même situation que les autres professions juridiques ou judiciaires réglementées. Dès lors, la différence de traitement instaurée par les dispositions contestées entre les avocats et les membres des professions judiciaires ou juridiques réglementées dont le régime disciplinaire est soumis à des règles de prescription repose sur une différence de situation. En outre, elle est en rapport avec l’objet de la loi. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit donc être écarté. »

 La position du juge constitutionnel peut se résumer en deux constats : le premier est qu’il n’existe aucun droit ou aucune liberté de la Constitution qui impose que les poursuites disciplinaires soient obligatoirement soumises à une règle de prescription, le législateur ayant seul la liberté de l’instaurer sans que cela soit une exigence pour lui ; le deuxième est important car il juge que la profession d’avocat n’est pas placée dans la même situation que celles des autres professions juridiques ou judiciaires réglementaires, ce qui justifie une approche différenciée sans qu’il soit porté au principe d’égalité.

 Le Conseil constitutionnel rappelle sur ce dernier point dans son considérant 7 une position qu’il a adoptée sur le principe d’égalité et de son application au regard de situations différenciées :

 « 7. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. »

En conséquence, un avocat peut toujours être poursuivi pour des faits anciens, même si ceux-ci sont prescrits par les lois ordinaires, aucun délai de prescription ne pouvant être opposé aux autorités de poursuite que sont le bâtonnier et le procureur général. De même, un ancien avocat s’étant reconverti professionnellement peut toujours également faire l’objet de poursuites disciplinaires pour des faits commis à l’époque où il exerçait comme avocat.

Nous restons pour notre part cependant réservé quant à cette imprescriptibilité posée par le juge constitutionnel, cela au regard des dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui a la même valeur que les traités et de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Pour faire un parallèle, il faut savoir que le droit disciplinaire de la fonction publique connaissait également la règle de l’imprescriptibilité. En effet, selon une jurisprudence constante du Juge du Palais-Royal, toute autorité administrative pouvait, à tout moment, engager une procédure disciplinaire contre un agent fautif (CE Ass., 27 mai 1955, Sieur Deleuze, Rec. 296 ; CE, 14 juin 1991, Aliquot, Rec. 1023). Cette règle avait même été confirmée par le Conseil constitutionnel qui avait indiqué, comme dans le cas de la discipline des avocats, qu’aucun principe ou règle constitutionnel n’impose que « les poursuites disciplinaires sont nécessairement soumises à une règle de prescription » (Cons. constit., 25 novembre 2011, M. Gourmelon, déc. n° 2011-199 QPC, cons. 5).

Cependant, il était relevé que les juridictions du fond s’opposaient à cette règle d’imprescriptibilité en se fondant notamment sur le respect du délai raisonnable. Ainsi, la cour administrative d’appel marseillaise avait adopté un raisonnement contraire à celui du Conseil d’État en considérant que « si aucun texte n’enferme dans un délai déterminé l’exercice de l’action disciplinaire, ni même ne fait obligation à l’autorité investie du pouvoir disciplinaire d’engager une telle procédure, il appartient cependant à cette autorité, sauf à méconnaître un principe général du droit disciplinaire, de respecter un délai raisonnable entre le moment où elle a connaissance de faits commis par son agent, susceptibles de donner lieu à sanction disciplinaire, et le moment où elle décide de lui infliger une telle sanction » (CAA Marseille, 13 décembre 2011, Mme A., req. n° 09MA03062). Nonobstant la position contraire des juges du fond, le Juge du Palais-Royal a maintenu sa jurisprudence sur l’imprescriptibilité de l’action disciplinaire dans la fonction publique (CE, 12 mars 2014, Mme A., req. n° 367260).

Ce débat prétorien a cependant pris fin avec l’adoption par le législateur de l’article 36 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires qui a ajouté un alinéa à l’article 19 (deuxième alinéa) de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, aux termes duquel : « Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d’un délai de trois ans à compter du jour où l’administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de sanction. En cas de poursuites pénales exercées à l’encontre du fonctionnaire, ce délai est interrompu jusqu’à la décision définitive de classement sans suite, de non-lieu, d’acquittement, de relaxe ou de condamnation. Passé ce délai et hormis le cas où une autre procédure disciplinaire a été engagée à l’encontre de l’agent avant l’expiration de ce délai, les faits en cause ne peuvent plus être invoqués dans le cadre d’une procédure disciplinaire. » Il résulte donc depuis l’adoption de ce texte qu’aucune procédure disciplinaire ne peut plus être engagée à l’encontre d’un agent de la fonction publique plus de trois années après que l’autorité administrative a eu une connaissance effective de faits fautifs.

L’article 184 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 modifié organisant la profession d’avocat a été modifié par l’article 10 du décret n° 2022-965 du 30 juin 2022 qui introduit de nouvelles sanctions disciplinaires, les sanctions accessoires devenant sur ce point des sanctions complémentaires.

I – Les sanctions principales

Le I de l’article 184 modifié par le décret du 30 juin 2022 maintient toujours les mêmes sanctions disciplinaires principales qui restent au nombre de quatre par ordre de gravité. Nous avons illustré chacune des sanctions prévues par la référence à une décision prise par un conseil régional de discipline. Il faut signaler que la Conférence des Bâtonniers de France a pris l’initiative de collationner toutes les décisions rendues par tous les conseils régionaux de discipline, lesquelles sont mises en ligne sous format anonymisé dans la base de données de l’opérateur JURI’PREDIS).

En premier lieu, il y a la sanction de l’avertissement. À titre d’illustration, le conseil régional de discipline des barreaux de la cour d’appel de Lyon a, par une décision rendue le 30 avril 2022, infligé à un avocat du barreau de Lyon un avertissement pour le fait d’avoir vidé les affaires et les dossiers personnels d’un collaborateur en son absence, ces faits ayant constitué dans les circonstances de l’espèce une atteinte à la confraternité, à la délicatesse et à la courtoisie s’imposant à tout avocat (base de données des conseils régionaux de discipline Juri’Prédis).

En deuxième lieu, il y a la sanction du blâme. À titre d’illustration, le conseil régional de discipline des barreaux de la cour de Rennes a, par une décision rendue le 2 juillet 2021, infligé à un avocat du barreau de Nantes un blâme pour avoir notamment porté atteinte au secret des correspondances et au défaut d’information du bâtonnier d’une condamnation prononcée à son encontre, ces faits constituant des manquements aux principes de probité, d’honneur, de loyauté et de délicatesse devant guider le comportement de l’avocat en toutes circonstances (base de données des conseils régionaux de discipline Juri’Prédis).

En troisième lieu, il y a la sanction d’interdiction temporaire d’exercice, laquelle ne peut excéder trois années. À titre d’illustration, le conseil régional de discipline des barreaux de la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion (regroupant les barreaux de Saint-Denis, de Saint-Pierre et de Mayotte) a, par une décision rendue le 24 novembre 2022, infligé à un avocat du barreau de Saint-Denis de La Réunion une peine de six mois intégralement assortie du sursis pour notamment s’être présenté en tant qu’avocat et partie dans un même procès impliquant des centaines de requérants et avoir tenu des propos irrespectueux, injurieux et violents à l’égard de ses interlocuteurs, ces faits constituant pour le conseil régional de discipline des manquements aux principes d’indépendance, de prudence, de confraternité, de délicatesse, de modération, de dignité et de courtoisie tels que prévues par l’article 1 du Règlement national de la profession d’avocat et par l’article 3 du décret n° 2005-790 du 12 juillet 2005 (base de données des conseils régionaux de discipline Juri’Prédis).

Enfin en quatrième lieu, il y a la sanction ultime qui est la radiation du tableau des avocats ou le retrait de l’honorariat. À titre d’illustration, le conseil régional de discipline des barreaux de la cour d’appel de Poitiers a, par un jugement rendu le 1^er décembre 2021, infligé à un avocat du barreau de Saintes la sanction de la radiation du tableau des avocats pour avoir reçu et conservé sur le compte de sa SELARL des fonds destinés à ses clients qui auraient dû être déposés en CARPA et ne pas avoir été en mesure de restituer aux clients concernés les fonds leur revenant, ces faits constituant une atteinte au principe essentiel de probité exigé de tout avocat et de la confiance que doit pouvoir avoir les clients envers leur conseil (base de données des conseils régionaux de discipline Juri’Prédis).

II – Les sanctions complémentaires

Le II de l’article 184 modifié par le décret du 30 juin 2022 prévoit qu’en plus des quatre sanctions principales énoncées ci-dessus, la juridiction disciplinaire peut prononcer à titre de sanction complémentaire les peines suivantes :

En premier lieu, elle peut ordonner la publicité du dispositif et de tout ou partie des motifs de sa décision, dans le respect de l’anonymat des tiers, en fixant les modalités de cette publicité notamment sa durée.

En deuxième lieu, elle peut ordonner la privation du droit de faire partie du conseil de l’ordre, du Conseil national des barreaux, des autres organismes ou conseils professionnels ainsi que des fonctions de bâtonnier pendant une durée n’excédant pas dix ans.

En troisième lieu, elle peut prononcer l’interdiction temporaire de conclure un nouveau contrat de collaboration ou un nouveau contrat de stage avec un élève-avocat, et d’encadrer un nouveau collaborateur ou un nouvel élève-avocat, pour une durée maximale de trois ans, ou en cas de récidive, une durée maximale de cinq ans.

Il convient de préciser que seuls l’avertissement, le blâme et l’interdiction temporaire d’exercice peuvent être assortis des deux dernières sanctions complémentaires.

Par ailleurs, il faut signaler qu’en application du V de l’article 184 précité, la juridiction disciplinaire peut également prescrire à l’avocat poursuivi une formation complémentaire en déontologie dans le cadre de la formation continue, ne pouvant excéder 20 heures sur une période de deux ans maximum à compter du caractère définitif de la sanction prononcée. Cette formation complémentaire s’ajoute à l’obligation de formation prévue à l’article 85 du décret du 27 novembre 1991. C’est une obligation nouvelle qui résulte du décret du 30 juin 2022.

III – Le prononcé et l’exécution des sanctions

Deux observations sont à faire à ce niveau.

En premier lieu concernant le sursis. En effet, le IV de l’article 184 précité permet à la juridiction disciplinaire d’assortir en tout ou partie du sursis pour l’exécution de la peine principale d’interdiction temporaire d’exercice. Cependant, le sursis ne peut pas s’étendre aux sanctions complémentaires éventuellement prononcées par la juridiction disciplinaire.

Il convient de signaler que si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, l’avocat a commis une infraction ou une faute ayant entraîné le prononcé d’une nouvelle sanction disciplinaire, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l’exécution de la première sanction sans confusion avec la seconde.

De même, lorsqu’une interdiction temporaire d’exercice est assortie du sursis, la sanction complémentaire de l’interdiction temporaire de conclure un nouveau contrat de collaboration ou un nouveau contrat de stage avec un élève-avocat, et d’encadrer un nouveau collaborateur ou un nouvel élève-avocat, prend effet immédiatement. Dans le cas contraire, elle prend effet à l’expiration de la période d’interdiction temporaire d’exercice.

En deuxième lieu, sur la possibilité de prononcer un ajournement. En effet, le VI de l’article 186 précité modifié par le décret du 30 juin 2022 introduit la possibilité pour la juridiction disciplinaire, dans le cas où elle retient l’existence d’une faute disciplinaire, d’ajourner le prononcé de la sanction en enjoignant à l’avocat poursuivi de cesser le comportement jugé fautif dans un délai n’excédant pas quatre mois. La notification de la décision d’ajournement vaut convocation à l’audience sur le prononcé de la sanction.

Le dispositif des sanctions disciplinaires a été revu pour permettre à la juridiction disciplinaire de moduler des sanctions proportionnées aux fautes commises par l’avocat.

Il convient de rappeler pour finir que tout avocat est astreint au respect son serment sacramentel et aux principes essentiels de la profession d’avocat qui doivent guider son comportement en toutes circonstances comme le rappellent les dispositions de l’article 1.3 du Règlement Intérieur national de la profession d’avocat. Il doit exercer de manière constante ses fonctions avec dignité, conscience, indépendance, probité et humanité, dans le respect des termes de son serment.

Il convient de noter que l’une des critiques majeures émises lors des débats parlementaires qui ont donné naissance au titre V qui parle de lui-même : « Renforcer la confiance du public dans l’action des professionnels du droit » de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire est l’entre-soi reproché aux avocats. Ainsi, l’étude d’impact du projet de loi reprenant le rapport, erroné sur certains points, de l’inspection générale de la justice sur les professions du chiffre et du droit indique le très faible nombre de saisines des instances disciplinaires avec 116 en 2018 et 100 en 2019 pour 70 000 avocats, avec d’énormes écarts territoriaux.

Il est donc inutile d’indiquer que cette réforme disciplinaire sera jugée à l’aune des actions et mesures disciplinaires qui seront effectivement prises à l’égard des avocats qui commettent des manquements déontologiques.

Démontrer l’efficacité de l’autorégulation de la profession d’avocat, gage de son indépendance, est un enjeu sociétal majeur, comme l’ont indiqué, lors de différentes assemblées générales, le président de la Conférence des bâtonniers de France Bruno Blanquer et le président de sa commission discipline Olivier Jougla. En effet, en cas d’échec, les avocats français doivent être conscients que c’est la crédibilité et la capacité des instances de la profession à s’autoréguler qui seront remises en cause. Une telle situation risque d’entraîner in fine une atteinte certaine et évidente à l’indépendance de la profession d’avocat telle qu’elle est organisée dans notre droit positif interne, le modèle anglais étant particulièrement éloquent pour illustrer les dangers engendrés par la perte de la régulation par la profession d’avocat au profit d’une instance externe.