II – La nécessité de réformer le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies

L’efficacité du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies a d’abord été diminuée du fait de ses règles de fonctionnement, qui manquent de souplesse, dans la mesure où elles sont décidées chaque année par l’UE et par les États membres (art. 5), pour lesquels les rapports de l’ECDC ne présentent d’ailleurs pas de caractère contraignant et sont de plus considérés comme confidentiels (art. 21), qui tardent souvent à les transmettre. Le centre ne dispose pas non plus de moyens financiers suffisants (art. 22 à 25), lesquels sont fixés et répartis par l’UE et les États membres dans le cadre du budget européen14. Il subit également, comme d’ailleurs l’ensemble des institutions et organes européens, l’influence négative des lobbies15.

Il avait d’abord été nécessaire de remplacer la décision n° 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles16, dans la mesure où l’ECDC assume la responsabilité de la surveillance épidémiologique des maladies transmissibles et de l’exploitation du système d’alerte précoce et de réaction (SAPR), qui lui incombait auparavant. D’où l’adoption de la décision du 22 octobre 201317, qui établit les règles relatives à la surveillance épidémiologique et des menaces transfrontières graves sur la santé, à l’alerte précoce et à la lutte contre ces menaces, y compris en ce qui concerne la planification de la préparation et de la réaction liées à ces activités, afin de coordonner et de compléter les politiques nationales ; elle vise également à soutenir la coopération et la coordination entre les États membres afin d’améliorer la prévention de maladies humaines graves et la lutte contre leur propagation par-delà les frontières des États membres, et à lutter contre d’autres menaces transfrontières graves sur la santé afin de contribuer à un niveau élevé de protection de la santé publique dans l’Union. Elle précise enfin les modalités de la coopération et de la coordination entre les différents acteurs au niveau de l’Union.

Les difficultés pour en finir avec la crise du Covid-19 et à ses conséquences dramatiques sur le plan économique et social ont montré l’urgence d’aller plus vite et plus loin dans la mise en place d’une Europe de la santé « plus forte »18 ; elle devrait d’ailleurs profiter de l’Accord budgétaire trouvé par les 27, le 21 juillet 202019, et s’intégrer dans le programme « L’UE pour la santé » (EU4Health), qui bénéficie, durant cette même période (2021-2027), d’un financement de 9,4 milliards d’euros.

Quelque temps plus tard, le 11 novembre 2020, la Commission européenne20 adoptait une communication « Construire une Union européenne de la santé – Renforcer la résilience de l’UE face aux menaces transfrontières pour la santé »21, dans laquelle elle préconisait le « renforcement du cadre de sécurité sanitaire de l’Union » ; elle présentait également trois propositions de règlements22, qui devront maintenant être approuvées par le Conseil et le Parlement européen. La Commissaire européenne à la santé, Stella Kyriakidou, a tenu à cette occasion à préciser son programme établissant une Europe de la santé.

Cette communication prévoyait la création d’une nouvelle Agence, la Health Emergency Response Authority (HERA), réplique européenne de l’Autorité américaine pour la recherche et le développement23, appelée à conclure des partenariats public-privés avec l’industrie pharmaceutique et les organismes de recherche. Elle devrait se traduire dès cette année par une proposition de règlement, afin qu’elle puisse être opérationnelle en 2023. Est prévue également la possibilité pour la Commission « d’activer un mécanisme d’intervention d’urgence de l’UE », qui agirait indépendamment de l’OMS. Les capacités d’intervention de l’EMA devraient elles aussi être renforcées, de manière à lui permettre de mieux évaluer les risques de pénurie de médicaments et de dispositifs médicaux.

Mais la Commission a surtout souhaité augmenter très sensiblement les prérogatives de l’ECDC, qui devrait désormais pouvoir présenter des « recommandations politiques » aux États membres, ce qui lui permettrait, selon Stella Kyriakidou, de « surveiller leurs capacités dans les hôpitaux, les unités de soin intensifs et le personnel » et de pouvoir « déployer des équipes d’experts dans les États membres lorsqu’une crise sanitaire rend leur aide nécessaire ».

Tel est donc l’objet de la proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 851/2004 instituant un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies24, déposée par la Commission européenne, le 11 novembre 2020 (COM/2020/726 final), qui considère, sur la base des principes de « subsidiarité »25 et de « proportionnalité » que, même s’il « incombe aux États membres de gérer les crises de santé publique à l’échelon national, aucun pays ne peut, à lui seul, combattre une crise internationale en matière de santé publique ».

Le centre devrait donc essentiellement contribuer à renforcer la capacité au sein de l’Union à diagnostiquer, déceler, recenser et caractériser les agents infectieux susceptibles de menacer la santé publique, en assurant le fonctionnement du réseau de laboratoires de référence de l’Union (11e considérant).

Ce projet vise en effet avant tout à mieux préparer les États membres à réagir et à combattre rapidement et efficacement les épidémies et les foyers de maladies transmissibles. Pour y parvenir, ils devront pouvoir s’appuyer sur la « Task-Force de l’Union26 dans le domaine de la santé chargée d’aider constamment les pays à renforcer leur préparation et prête à intervenir rapidement en cas de crise sanitaire » (1.4.2 Objectif(s) spécifique(s)), afin de leur permettre d’identifier plus facilement les populations à risque nécessitant des mesures ciblées de diagnostic, de prévention et de traitement des soins.

Il entend faciliter ensuite le rapprochement entre les entités de santé publique et les communautés de recherche, afin de leur permettre de définir ensemble les priorités en matière de recherche.

Le centre sera en outre chargé de coordonner un nouveau réseau de laboratoires de référence de l’Union pour la santé publique et de services nationaux de soutien à la transfusion, à la transplantation et à la procréation médicalement assistée. Il devra également s’intéresser à la prévention des maladies transmissibles et à certaines questions de santé, telles que la résistance aux antimicrobiens, la vaccination et la biosécurité.

L’élargissement de ses compétences devra s’accompagner d’une augmentation sensible de sa contribution à l’action de l’Union en matière de coopération internationale et de développement, ainsi qu’à son engagement en faveur de la préparation à la sécurité sanitaire mondiale.

La proposition vise enfin à assurer une coopération harmonieuse, en cas d’urgence, entre le centre et les autres agences décentralisées de l’Union, en particulier avec l’Agence européenne des médicaments.

Soumise à la procédure législative ordinaire, elle devra maintenant être adoptée dans les mêmes termes par le Parlement européen et le Conseil.

En matière de santé comme dans tous les autres domaines, l’Europe a toujours progressé à l’occasion des crises, qui révèlent en effet très souvent l’insuffisance des moyens dont disposent les institutions européennes pour y faire face avec suffisamment d’efficacité, d’où la nécessité de passer à un degré supérieur de l’intégration27. Il n’est donc pas exclu qu’après avoir pris les mesures indispensables pour renforcer les prérogatives du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies et donc de faire un pas de plus vers une Europe de la santé, la question se pose de confier, même partiellement28, cette politique directement à l’Union et non plus aux États…