Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies à l’épreuve du Covid-19

Publié le 23/04/2021 - mis à jour le 26/04/2021 à 9H14
Une loupe avec les étoiles européennes au-dessus de la carte de l'Europe, autour des représentations du virus Covid
Corona Borealis / AdobeStock

Depuis le début de la crise sanitaire, l’Union européenne a montré l’importance de son rôle dans le soutien qu’elle est susceptible d’apporter aux pays membres, qui n’auraient certainement pas été en mesure de réagir aussi efficacement sans son aide. Elle aura en tout cas permis de mettre en lumière la mission du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), dont l’intervention dans la gestion de la pandémie est loin d’avoir été négligeable, malgré le manque flagrant de moyens financiers et d’autonomie dont il dispose. Il est donc devenu indispensable de le réformer au plus vite, afin de mieux préparer les États à réagir et à combattre rapidement les épidémies et les foyers de maladies transmissibles. Tel est l’objet de la proposition de règlement présentée par la Commission le 11 novembre 2020 et qui doit maintenant être adoptée dans les mêmes termes par le Parlement européen et par le Conseil.

La politique de la santé reste toujours dans le domaine de compétence des États membres ; elle ne laisse donc à l’Union que le soin de compléter et d’encourager les politiques nationales, tant en matière de prévention des maladies, des affections humaines et de lutte contre les grands fléaux, que de surveillance de menaces transfrontières graves sur la santé (TFUE, art. 168).

C’est dans ce cadre que le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (CEPCM)1, opérationnel depuis le 1er mai 2005, avait été créé par un règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 20042, à la suite de la pandémie de grippe aviaire H5N1, qui avait fait prendre conscience aux États membres de l’UE de l’urgence de renforcer leur coopération en matière sanitaire, tout particulièrement dans la gestion des épidémies.

Cette instance a « pour mission de déceler, d’évaluer et de communiquer les menaces actuelles et émergentes que des maladies transmissibles représentent pour la santé » (art. 3).

Plus récemment, la pandémie de Covid-193 aura permis d’en révéler les insuffisances et les limites, particulièrement en matière de gestion des risques sanitaires, montrant ainsi clairement la nécessité d’en renforcer les capacités, afin de soutenir plus efficacement la surveillance et l’évaluation des risques et de permettre une réaction plus rapide face à ces menaces.

Nous verrons donc que, même si son rôle est loin d’avoir été négligeable durant cette crise, ce centre manque manifestement d’autonomie et de moyens financiers et doit donc rapidement être réformé.

I – L’originalité du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies

L’ECDC, qui bénéficie du statut d’agence européenne4 et de la « personnalité juridique » (art. 28) et dont le siège est fixé à Stockholm (Suède), est appelé, en coopération avec les États membres, à « renforcer la protection contre les maladies infectieuses en Europe »5. Il emploie 290 personnes, sous la direction d’Andrea Ammon 6, assistée d’un Conseil d’administration et d’un forum consultatif.

Il regroupe actuellement 30 pays européens, les 27 membres de l’Union7, ainsi que les 3 de l’Espace économique européen (EEE)/Association européenne de libre-échange (AELE) (Islande, Liechtenstein, Norvège).

Il s’adresse en priorité aux professionnels de la santé publique et, plus particulièrement, aux organismes nationaux et infranationaux de santé publique dans l’UE et dans l’EEE, aux institutions de l’Union, aux responsables politiques européens, ainsi qu’aux professionnels de la santé publique (chercheurs, organisations internationales et autorités nationales), étrangers à l’Europe.

Il travaille en étroit partenariat avec les autres agences de l’UE, comme l’Agence européenne des médicaments, l’Autorité européenne de la sécurité des aliments, et avec certaines organisations internationales telles que le Bureau régional de l’Europe de l’Organisation mondiale de la santé, dont le siège est situé à Copenhague (Danemark)8.

Il est chargé d’analyser et d’interpréter des données communiquées par les pays membres portant sur 52 maladies et affections transmissibles, en s’appuyant sur le Système européen de surveillance financière (SESF)9. Ces États sont donc tenus de lui fournir « en temps utile (…) les données scientifiques et techniques dont ils disposent et qui présentent un intérêt pour sa mission », et de lui communiquer « tout message transmis au réseau communautaire par l’intermédiaire du système d’alerte précoce et de réaction » ; ils doivent également identifier « les instances compétentes reconnues et les experts de la santé publique susceptibles d’apporter leur contribution aux réactions communautaires aux menaces pour la santé » (art. 4).

Le centre doit ainsi être en mesure de fournir un avis scientifique aux pays membres et aux institutions de l’UE, afin de leur permettre de procéder à une détection précoce et à une analyse aussi précise que possible des menaces émergentes pour l’UE ; il est également chargé de coordonner le Programme européen de formation à l’épidémiologie d’intervention (EPIET) et le Programme européen de formation à la microbiologie appliquée à la santé publique (EUPHEMen). Il doit enfin aider les États à se préparer à faire face aux épidémies, et se charge d’organiser chaque année la Conférence scientifique européenne sur l’épidémiologie appliquée aux maladies infectieuses (ESCAIDE).

L’ECDC communique des données de surveillance et des avis scientifiques concernant les 52 maladies et affections transmissibles à déclaration obligatoire, les épidémies et les menaces pour la santé publique. Cette agence tire son expertise et ses connaissances de ses propres experts, des réseaux paneuropéens sur les maladies et des organismes nationaux de santé publique. Le centre est en relation permanente avec un certain nombre d’autres administrations européennes comme l’Agence européenne des médicaments (EMA) ou l’Agence européenne de sécurité des aliments (EFSA), ainsi qu’avec l’OMS.

Il est appelé à utiliser trois principaux systèmes, dont chacun correspond à un domaine différent :

  • Early Warning and Response System (EWRS), qui a pour mission la gestion du système d’alerte précoce et de réaction après détection des menaces et qui travaille pour le compte de l’ECDC, en liaison étroite avec la Direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission européenne, qu’il « soutient » et qu’il « aide » (art. 8) ;

  • Epidemic Intelligence Information System (EPIS), qui est chargé d’établir des rapports quotidiens concernant l’évolution de ces maladies, mais seulement à l’intention des États membres ;

  • European Surveillance System (TESSy), qui publie régulièrement sur son site internet des informations destinées à rendre compte de l’évolution de l’épidémie et de ses risques de contagion.

Le centre a joué un rôle essentiel dans la gestion de la récente crise sanitaire, d’abord en y consacrant l’essentiel de ses ressources humaines et financières, puis en mettant en œuvre le « stade 2 » de ses procédures d’urgence10.

Ainsi la Commission européenne s’est-elle basée sur les données provenant de l’ECDC confirmant la persistance de la pandémie de Covid-19 pour autoriser les États membres à limiter le trafic aérien, à condition toutefois qu’ils respectent les principes de proportionnalité et de transparence et qu’ils se fondent sur des critères objectifs et non discriminatoires11.

Le CEPCM est également intervenu dans la gestion du Covid-19 dans les Balkans (Monténégro, Serbie, Macédoine du Nord, Albanie, Bosnie-Herzégovine et Kosovo)12, appelés à rejoindre un jour l’UE.

La crise sanitaire liée au Covid-19 a montré l’importance croissante du rôle de ce centre dans la gestion des épidémies13, tout en en soulignant également ses limites, qui expliquent la volonté de le réformer, de façon à le rendre plus efficace et plus opérationnel. Il serait en effet souhaitable de lui accorder des moyens supplémentaires et d’élargir sensiblement son domaine d’intervention.

II – La nécessité de réformer le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies

L’efficacité du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies a d’abord été diminuée du fait de ses règles de fonctionnement, qui manquent de souplesse, dans la mesure où elles sont décidées chaque année par l’UE et par les États membres (art. 5), pour lesquels les rapports de l’ECDC ne présentent d’ailleurs pas de caractère contraignant et sont de plus considérés comme confidentiels (art. 21), qui tardent souvent à les transmettre. Le centre ne dispose pas non plus de moyens financiers suffisants (art. 22 à 25), lesquels sont fixés et répartis par l’UE et les États membres dans le cadre du budget européen14. Il subit également, comme d’ailleurs l’ensemble des institutions et organes européens, l’influence négative des lobbies15.

Il avait d’abord été nécessaire de remplacer la décision n° 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles16, dans la mesure où l’ECDC assume la responsabilité de la surveillance épidémiologique des maladies transmissibles et de l’exploitation du système d’alerte précoce et de réaction (SAPR), qui lui incombait auparavant. D’où l’adoption de la décision du 22 octobre 201317, qui établit les règles relatives à la surveillance épidémiologique et des menaces transfrontières graves sur la santé, à l’alerte précoce et à la lutte contre ces menaces, y compris en ce qui concerne la planification de la préparation et de la réaction liées à ces activités, afin de coordonner et de compléter les politiques nationales ; elle vise également à soutenir la coopération et la coordination entre les États membres afin d’améliorer la prévention de maladies humaines graves et la lutte contre leur propagation par-delà les frontières des États membres, et à lutter contre d’autres menaces transfrontières graves sur la santé afin de contribuer à un niveau élevé de protection de la santé publique dans l’Union. Elle précise enfin les modalités de la coopération et de la coordination entre les différents acteurs au niveau de l’Union.

Les difficultés pour en finir avec la crise du Covid-19 et à ses conséquences dramatiques sur le plan économique et social ont montré l’urgence d’aller plus vite et plus loin dans la mise en place d’une Europe de la santé « plus forte »18 ; elle devrait d’ailleurs profiter de l’Accord budgétaire trouvé par les 27, le 21 juillet 202019, et s’intégrer dans le programme « L’UE pour la santé » (EU4Health), qui bénéficie, durant cette même période (2021-2027), d’un financement de 9,4 milliards d’euros.

Quelque temps plus tard, le 11 novembre 2020, la Commission européenne20 adoptait une communication « Construire une Union européenne de la santé – Renforcer la résilience de l’UE face aux menaces transfrontières pour la santé »21, dans laquelle elle préconisait le « renforcement du cadre de sécurité sanitaire de l’Union » ; elle présentait également trois propositions de règlements22, qui devront maintenant être approuvées par le Conseil et le Parlement européen. La Commissaire européenne à la santé, Stella Kyriakidou, a tenu à cette occasion à préciser son programme établissant une Europe de la santé.

Cette communication prévoyait la création d’une nouvelle Agence, la Health Emergency Response Authority (HERA), réplique européenne de l’Autorité américaine pour la recherche et le développement23, appelée à conclure des partenariats public-privés avec l’industrie pharmaceutique et les organismes de recherche. Elle devrait se traduire dès cette année par une proposition de règlement, afin qu’elle puisse être opérationnelle en 2023. Est prévue également la possibilité pour la Commission « d’activer un mécanisme d’intervention d’urgence de l’UE », qui agirait indépendamment de l’OMS. Les capacités d’intervention de l’EMA devraient elles aussi être renforcées, de manière à lui permettre de mieux évaluer les risques de pénurie de médicaments et de dispositifs médicaux.

Mais la Commission a surtout souhaité augmenter très sensiblement les prérogatives de l’ECDC, qui devrait désormais pouvoir présenter des « recommandations politiques » aux États membres, ce qui lui permettrait, selon Stella Kyriakidou, de « surveiller leurs capacités dans les hôpitaux, les unités de soin intensifs et le personnel » et de pouvoir « déployer des équipes d’experts dans les États membres lorsqu’une crise sanitaire rend leur aide nécessaire ».

Tel est donc l’objet de la proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 851/2004 instituant un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies24, déposée par la Commission européenne, le 11 novembre 2020 (COM/2020/726 final), qui considère, sur la base des principes de « subsidiarité »25 et de « proportionnalité » que, même s’il « incombe aux États membres de gérer les crises de santé publique à l’échelon national, aucun pays ne peut, à lui seul, combattre une crise internationale en matière de santé publique ».

Le centre devrait donc essentiellement contribuer à renforcer la capacité au sein de l’Union à diagnostiquer, déceler, recenser et caractériser les agents infectieux susceptibles de menacer la santé publique, en assurant le fonctionnement du réseau de laboratoires de référence de l’Union (11e considérant).

Ce projet vise en effet avant tout à mieux préparer les États membres à réagir et à combattre rapidement et efficacement les épidémies et les foyers de maladies transmissibles. Pour y parvenir, ils devront pouvoir s’appuyer sur la « Task-Force de l’Union26 dans le domaine de la santé chargée d’aider constamment les pays à renforcer leur préparation et prête à intervenir rapidement en cas de crise sanitaire » (1.4.2 Objectif(s) spécifique(s)), afin de leur permettre d’identifier plus facilement les populations à risque nécessitant des mesures ciblées de diagnostic, de prévention et de traitement des soins.

Il entend faciliter ensuite le rapprochement entre les entités de santé publique et les communautés de recherche, afin de leur permettre de définir ensemble les priorités en matière de recherche.

Le centre sera en outre chargé de coordonner un nouveau réseau de laboratoires de référence de l’Union pour la santé publique et de services nationaux de soutien à la transfusion, à la transplantation et à la procréation médicalement assistée. Il devra également s’intéresser à la prévention des maladies transmissibles et à certaines questions de santé, telles que la résistance aux antimicrobiens, la vaccination et la biosécurité.

L’élargissement de ses compétences devra s’accompagner d’une augmentation sensible de sa contribution à l’action de l’Union en matière de coopération internationale et de développement, ainsi qu’à son engagement en faveur de la préparation à la sécurité sanitaire mondiale.

La proposition vise enfin à assurer une coopération harmonieuse, en cas d’urgence, entre le centre et les autres agences décentralisées de l’Union, en particulier avec l’Agence européenne des médicaments.

Soumise à la procédure législative ordinaire, elle devra maintenant être adoptée dans les mêmes termes par le Parlement européen et le Conseil.

En matière de santé comme dans tous les autres domaines, l’Europe a toujours progressé à l’occasion des crises, qui révèlent en effet très souvent l’insuffisance des moyens dont disposent les institutions européennes pour y faire face avec suffisamment d’efficacité, d’où la nécessité de passer à un degré supérieur de l’intégration27. Il n’est donc pas exclu qu’après avoir pris les mesures indispensables pour renforcer les prérogatives du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies et donc de faire un pas de plus vers une Europe de la santé, la question se pose de confier, même partiellement28, cette politique directement à l’Union et non plus aux États…

Notes de bas de pages

  • 1.
    European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC).
  • 2.
    PE et Cons. CE, règl. n° 851/2004/CE, instituant un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies : JOUE L. 142, 30 avr. 2004, p. 1 à 11.
  • 3.
    Le 11 mars 2020, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a qualifié ce nouveau coronavirus Covid-19 de « pandémie mondiale ».
  • 4.
    Les agences de l’UE sont des organismes de droit public européen personnalisés, distincts des institutions européennes, créés en vertu d’un acte de droit dérivé, en vue d’exécuter des tâches spécifiques dans le cadre de la législation de l’UE ; v. sur ce point J.-L. Clergerie, A. Gruber et P. Rambaud, Droit institutionnel et matériel de l’UE, 13e éd., 2020, Précis Dalloz, p. 229 et s.
  • 5.
    Particulièrement infectieuses telles que la grippe, les maladies d’origine alimentaire et hydrique, et le VIH/sida.
  • 6.
    Cette femme médecin allemande est en poste depuis le 16 juin 2017.
  • 7.
    Le Royaume-Uni, après sa sortie de l’UE, a bénéficié jusqu’au 31 janvier 2021 d’un accord transitoire, qui lui permet de participer à des réunions Covid-19.
  • 8.
    Un protocole d’accord de 2005 reconnaît que l’OMS/Europe et l’ECDC s’occupent du développement de la santé publique en Europe, et doivent par conséquent travailler de concert. Ils ont signé un nouvel accord administratif en mars 2011 en vue de rationaliser la mise en œuvre des accords précédents sur la surveillance.
  • 9.
    Le SESF est un réseau d’autorités micro-prudentielles et macro-prudentielles décentralisé, qui comprend de multiples composantes et vise à assurer une surveillance financière homogène et cohérente dans l’UE.
  • 10.
    Qui sont au nombre de 3 : 0, 1 et 2 qui correspond au stade d’urgence maximum.
  • 11.
    V. PE et Cons. UE, règl. n° 2020/696, 25 mai 2020, art. 1er, modifiant le règlement (CE) n° 1008/2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté, compte tenu de la pandémie de Covid-19 (texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) PE/13/2020/REV/1 : JOUE L. 165, 27 mai 2020, p. 1à 6.
  • 12.
    V. « Une perspective européenne enfin crédible pour les Balkans ? », communication de la Commission, 20 févr. 2020, COM (2020) 57 ; Conclusions du Conseil affaires générales sur l’élargissement et le processus de stabilisation et d’association « République de Macédoine du Nord et République d’Albanie du 25 mars 2020 », n° 7002/20 ; Communication de la Commission, 29 avr. 2020, « Soutien aux Balkans occidentaux dans la lutte contre le Covid-19 et la relance après la pandémie », COM (2020)315 ; Décision (PESC) n° 2020/489 du Conseil, 2 avr. 2020, portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne pour le dialogue entre Belgrade et Pristina et les autres questions régionales concernant les Balkans occidentaux : JOUE L. 105, 3 avr. 2020, p. 3 – « Déclaration de Zagreb », 6 mai 2020 : JOUE L. 105, 3 avr. 2020, p. 3.
  • 13.
    La crise sanitaire, consécutive au Covid-19, lui a paradoxalement permis de gagner en notoriété. Selon le site www.euractiv.com, spécialisé dans la publication d’articles sur l’actualité européenne et qui regroupe une douzaine de rédactions en Europe, son nom a été cité à 23 reprises en 2020, alors qu’il ne l’était pas plus de 3 fois les années précédentes.
  • 14.
    Initialement de 9,4 milliards d’euros, le budget de la santé sera fortement réduit à 1,6 milliards d’euros par la Commission, le 28 mai 2020, dans sa proposition sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, à la demande des États « frugaux » (Autriche, Danemark, Suède, Pays-Bas), avant d’être ramené, le 13 juillet 2020, à 5,07 milliards d’euros, à la suite d’un accord entre le Parlement européen et le Conseil des ministres.
  • 15.
    Le 27 août 2020, la presse belge a fait état de la présence de Richard Bergström (qui a dirigé, de 2011 à 2016, l’EPPIA, principal lobby pharmaceutique, et qui reste l’un des copropriétaires de Pharma CCX) dans l’équipe des sept personnes chargées de négocier pour l’UE les contrats d’achat anticipé avec de grandes entreprises pharmaceutiques telles GSK, Johnson & Johnson, Sanofi ou Astra Zeneca. Sur le rôle des lobbies, v. J.-L. Clergerie, A. Gruber et P. Rambaud, Droit institutionnel et matériel de l’UE, 13e éd., 2020, Précis Dalloz, p. 685 et s.
  • 16.
    PE et Cons. CE, déc. n° 2119/98/CE, 24 sept. 1998, instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté : JOUE L. 268, 3 oct.1998, p. 1 à 7.
  • 17.
    PE et Cons. UE, déc. n° 1082/2013/UE, 22 oct. 2013, relative aux menaces transfrontières graves sur la santé et abrogeant la décision n° 2119/98/CE (texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) : JOUE L. 293, 5 nov. 2013, p. 1 à 15.
  • 18.
    Pour reprendre l’expression de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, lors de son discours sur l’état de l’Union, le 16 septembre 2020, dans lequel elle insistait sur la nécessité de poursuivre la mobilisation de la réponse mondiale à la pandémie, alors que le monde attend un vaccin contre le Covid-19, qui soit accessible, à un prix raisonnable et sans danger.
  • 19.
    L’UE bénéficiera d’un budget de 1 074,3 milliards d’euros pour la période 2021-2027 (contre 1 094 milliards, hors Royaume-Uni, entre 2014 et 2020).
  • 20.
    Lors de sa 2356e réunion.
  • 21.
    Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Construire une Union européenne de la santé – Renforcer la résilience de l’UE face aux menaces transfrontières pour la santé » (COM (2020) 724 final).
  • 22.
    Une proposition de règlement concernant les menaces transfrontières graves pour la santé et abrogeant la décision n° 1082/2013/UE ; une proposition de règlement relatif à un rôle renforcé de l’Agence européenne des médicaments dans la préparation aux crises et la gestion de celles-ci en ce qui concerne les médicaments et les dispositifs médicaux ; une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 851/2004 instituant un Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (COM/2020/726 final).
  • 23.
    Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA), chargé de lutter contre les menaces bioterroristes, la grippe pandémique et les maladies émergentes, dans le cadre du Département d’état de la santé et des services sociaux.
  • 24.
    Ce texte constitue l’une des trois propositions de règlements présentées par la Commission le 11 novembre 2020 ; sur ce point, v. supra note 22.
  • 25.
    V. sur ce point J.-L. Clergerie, Le principe de subsidiarité, 1997, Ellipses.
  • 26.
    Désigne un groupe de travail composé de scientifiques, de techniciens et de juristes, destiné à encadrer un certain nombre de pratiques, comme la Task-Force Covid-19 (TFC-19), qui a été créée pour coordonner et accompagner les actions de recherche sur le Covid-19.
  • 27.
    Conformément à la théorie néo-fonctionnaliste développée, à partir de la fin des années 1950, par deux politologues américains Ernst B. Haas (The Unity of Europe, 1968, Stanford University Press, London) et David Mitrany (The Prospect of Integration : Federal ot Functionnal, 1965-1966, Journal of Common Law Market Studies, p. 280 et 281) et reprise par certains « Pères » de l’Europe, comme Jean Monnet et Robert Schuman ; elle évoque le « Spillover Effect » (« Effet de débordement » ou de « diffusion »), qui prévoit la nécessité d’aller toujours plus loin dans l’intégration pour pouvoir répondre à la demande des citoyens et présente un caractère irréversible.
  • 28.
    Il reste en effet toujours possible aux États d’avoir recours à une « coopération renforcée » dans ce domaine ; sur ce point, v. J.-L. Clergerie, A. Gruber et P. Rambaud, Droit institutionnel et matériel de l’UE, 13e éd., 2020, Précis Dalloz, p. 846 et 847.
X