I – Les contrats d’engagement réciproques des allocataires du RSA en tant qu’instrument d’insertion

Au-delà d’assurer un revenu minimal à une famille, le dispositif du RSA se dote également d’un aspect insertion matérialisé par un contrat signé par l’allocataire et les services compétents reprenant les engagements de chacune des parties en matière d’insertion professionnelle, voire sociale en fonction de la situation personnelle de l’allocataire13. Un diagnostic permettra de déterminer le type d’insertion recherché : l’allocataire est-il éloigné ou non de l’emploi notamment en raison de ses conditions de logement, de l’absence de logement ou de son état de santé14 ? Quelles sont ses contraintes familiales ? Quelles sont ses compétences et expériences professionnelles ? Quels sont ses objectifs ? De ce diagnostic dépendra l’orientation préconisée par les services départementaux. Si l’accompagnement est réalisé par un référent unique15 en charge de coordonner les actions au profit du bénéficiaire, le référent mobilisé peut être désigné au sein de Pôle emploi (auquel cas, le contrat prend la forme du projet personnalisé d’accès à l’emploi) ou au sein d’autres acteurs du service public de l’emploi tels que des organismes de droit public ou privé dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi (maisons de l’emploi), des entreprises de travail temporaire, ou encore au sein d’un des réseaux d’appui à la création et au développement des entreprises, voire des autorités ou organismes spécialisés dans l’insertion sociale comme les missions locales par exemple. Lorsque la situation de l’allocataire révèle que l’orientation vers Pôle emploi n’est pas adéquate, le contrat est conclu avec les services départementaux, sous un délai de 1 ou 2 mois selon les situations16. L’objectif est d’individualiser le document contractuel et qu’il soit le fruit d’une coconstruction entre le travailleur social et l’allocataire, d’où l’énumération d’engagements librement débattus qu’ils soient à visée professionnelle ou qu’il s’agisse d’actions complémentaires portant sur l’accès au logement, aux soins… Dans tous les cas, « le président du conseil départemental désigne un correspondant chargé de suivre les évolutions de la situation des bénéficiaires et d’appuyer les actions des référents »17.

Comme indiqué précédemment, la dimension insertion n’est pas une nouveauté : le contrat d’insertion du RMI représentait déjà « l’engagement réciproque passé entre l’intéressé et le président du conseil général, qui doit lui donner les moyens de participer à une action d’insertion »18. Malheureusement, l’aspect insertion, d’abord copiloté par les départements et l’État avant d’être transféré totalement aux collectivités départementales, a souffert d’un manque d’effectivité sur le terrain. Ainsi, plusieurs enquêtes réalisées avant la décentralisation complète du RMI mettaient en avant le fait que plus de la moitié des allocataires du RMI n’avaient pas signé de contrat d’insertion alors que pourtant, la loi prévoyait que la conclusion du contrat devait avoir lieu 3 mois après le versement de la prestation financière19. Puis, au moment du transfert du RMI, les collectivités départementales ont d’abord concentré leurs efforts sur la gestion de l’allocation en elle-même, dans un contexte d’augmentation très forte des allocataires, en dépit de nouveaux outils d’insertion professionnelle mis à disposition (contrat d’insertion – RMA mais également contrat d’avenir)20 et d’une intensification des relations avec les partenaires de l’emploi21. Au moment de son discours devant l’Assemblée nationale pour présenter son projet de loi portant création du RSA et réforme des politiques d’insertion le 25 septembre 2008, Martin Hirsch, alors haut commissaire aux solidarités actives, déclare que « nul n’est inemployable ». L’objectif affiché du RSA n’est alors plus de lutter contre la pauvreté mais de lutter contre les exclusions. À cette fin, le contrat d’engagement réciproque doit devenir systématique et servir à ramener les allocataires au plus près de l’emploi quand cela est possible, à une insertion sociale le cas échéant. Il n’est pas rare d’utiliser, dans le champ du social, l’outil qu’est le contrat : cet instrument se retrouve dans la mise en œuvre de la mesure d’accompagnement social personnalisé22 par exemple. Attention toutefois à la confusion que peut générer la terminologie employée : le vocable de contrat paraît trompeur. Sur cette question, le Conseil d’État s’est récemment prononcé affirmant que juridiquement, le contrat d’engagement réciproque n’est finalement pas grand-chose puisqu’il n’est ni un contrat de droit public ni un contrat de droit privé mais un simple document intitulé contrat d’engagement réciproque23. Comme il ne s’agit pas d’un acte faisant grief, la haute juridiction administrative explique que les tribunaux peuvent connaître de ce « contrat » seulement de façon indirecte, à l’occasion d’un litige portant sur le versement, la suspension ou la suppression de l’allocation. Même avec une telle décision, le contrat d’engagement réciproque n’en demeure pas moins un outil de travail au service des travailleurs sociaux. En outre, il serait erroné de penser que les engagements déterminés par les parties n’ont aucune importance dans la mesure où leur non-respect peut servir d’appui à une décision faisant grief : le président du conseil départemental étant alors en mesure de suspendre le versement du RSA sur ce fondement24.

II – La validité conditionnée du bénévolat contraint des bénéficiaires du RSA

Dans l’affaire soumise aux juridictions administratives, c’est la légalité d’une délibération prise par le département du Haut-Rhin imposant aux bénéficiaires du RSA d’effectuer des heures de bénévolat qui était discutée. Sur la faculté qu’aurait une collectivité à soumettre un usager à la réalisation d’activités d’intérêt général ou d’utilité sociale pour se voir octroyer une prestation, le Conseil d’État avait déjà répondu par l’affirmative en 200125. L’allocation devient alors contributive et est basée sur la réciprocité. Cependant, la prestation en question relevait de l’aide sociale facultative : dès lors, l’entité administrative qui l’instaure a toute latitude pour en fixer les conditions (sous réserve bien entendu de respecter les principes essentiels du service public : égalité de traitement, neutralité…). Aussi, lorsqu’ils se sont penchés sur ce principe concernant le RSA, prestation sociale légale, les premiers juges n’ont pas retenu le même raisonnement : pour eux, même si effectivement les allocataires du RSA ont bien un ensemble de droits et devoirs à respecter, les engagements auxquels ils s’attellent doivent être librement débattus. Aussi, si des actions de bénévolat peuvent être proposées au titre de l’insertion sociale de l’allocataire, elles doivent figurer dans leur contrat de manière individualisée et être acceptées par l’allocataire pour conduire, le cas échéant, à la suspension du versement du RSA. Pour les premiers juges, il ne pourrait donc y avoir de « bénévolat forcé »26 inscrit dans une délibération d’ordre général visant l’ensemble des allocataires du RSA ; admettre le contraire ajouterait à la loi une condition de maintien de la prestation. La cour administrative d’appel de Nancy maintiendra l’annulation de la délibération en question, considérant elle aussi que de telles actions doivent être prévues dans le contrat et réservées à un public précis, et en l’occurrence, celui concerné par l’insertion sociale ayant conclu le contrat visé par l’article L. 232-36 du Code de l’action sociale et des familles. En cassation27, les magistrats du Palais-Royal ont une autre approche. Ils rappellent tout d’abord le principe de contractualisation personnalisée de cette allocation, fondé sur un ensemble de droits et devoirs réciproques pouvant aboutir en cas de non-respect des engagements pris par l’allocataire à la suspension du versement de ce minima social. Ils ajoutent également qu’en fonction de la situation appréciée in concreto du bénéficiaire du RSA, le contrat peut prévoir légalement l’accomplissement d’heures de bénévolat. Par conséquent, ces actions de bénévolat ne sauraient être imposées aux allocataires ni revêtir un caractère systématique. En revanche, pour le Conseil d’État, les juges d’appel, en se fondant sur la circonstance que les bénéficiaires du RSA relevant du champ d’application de l’article L. 262-35 du Code de l’action sociale et des familles ne sauraient se voir proposer des actions de bénévolat au titre de leur insertion pour annuler la délibération du département du Haut-Rhin, a commis une erreur de droit. Il semblerait à première vue que pour la haute juridiction administrative, de telles actions seraient d’ailleurs plutôt destinées aux allocataires du RSA proches de l’emploi visés par l’article L. 262-35 du Code de l’action sociale et des familles, sous réserve néanmoins que cela contribue à une meilleure insertion professionnelle et restent compatibles avec la recherche d’un emploi, la remise à l’emploi étant le but premier du RSA. Est-ce à dire que le Conseil d’État restreint alors les actions de bénévolat à ce public et en écarte parallèlement les bénéficiaires relevant du contrat d’engagement réciproque de l’article L. 262-36 du Code de l’action sociale et des familles28 ? La cour administrative d’appel de Nancy évoquant une seconde fois la délibération litigieuse (l’affaire lui ayant été renvoyée) n’est pas de cet avis. Le 8 avril 2020, les juges d’appel indiquent que le versement du RSA peut être légalement subordonné à la participation à des actions de bénévolat pour les bénéficiaires de l’allocation concernés par le contrat d’engagement réciproque des articles L. 262-35 et L. 262-36 du Code de l’action sociale et des familles dès lors que ces actions sont prévues dans le document élaboré de façon personnalisée avec l’allocataire et que d’autre part, de telles actions, pour les allocataires visés à l’article L. 262-35, contribuent à une meilleure insertion professionnelle et restent compatibles avec la recherche d’un emploi. Ainsi, s’ils reprennent les conditions posées par le Conseil d’État, ils indiquent bien que ce dispositif peut concerner l’ensemble des allocataires ayant à signer un contrat d’engagement réciproque avec les services départementaux. Ils en concluent que la délibération litigieuse, qui renvoie à la commission permanente le soin de fixer les modalités de mise en œuvre du dispositif, était valable dans la mesure où elle entend bien limiter ce dispositif aux allocataires concernés par le contrat d’engagement réciproque des articles L. 262-35 et L. 262-36 du Code de l’action sociale et des familles et qu’eu égard à sa portée, elle ne s’écarte pas du cadre défini par les dispositions du même code. Il faut comprendre par cette décision que la délibération départementale tendant à une orientation générale pour l’ensemble des allocataires qui devra ensuite faire l’objet d’une mise en œuvre individuelle pour chacun d’entre eux est légale. Quelques remarques conclusives méritent néanmoins d’être faites. La première est que la volonté du département du Haut-Rhin d’occuper les allocataires du RSA a inspiré d’autres départements : le département du Nord a voté l’obligation pour les bénéficiaires du RSA d’être inscrits à Pôle emploi et s’assure que ces derniers ne refusent pas systématiquement les emplois proposés29, tandis que celui de l’Aisne prévoit un parcours d’insertion de 35 heures par semaine pour les bénéficiaires du RSA30. La deuxième est que l’on peut douter du caractère réellement volontaire du bénévolat auquel s’engagerait le bénéficiaire du RSA : il serait facile pour les départements de prévoir de telles actions dans chaque document d’engagement réciproque ce qui conduirait à l’imposer aux allocataires, effrayés de ne pas se voir verser le RSA ; l’absence de signature du contrat étant également un motif de suspension du RSA31. Enfin, la dernière concerne les difficultés de mise en œuvre de ces actions de bénévolat. Comme le faisait justement remarquer Hervé Rihal32, les services départementaux auront peine à assurer aux allocataires du RSA, tant leur nombre est important33, le fait que les associations puissent tous les accueillir. Par ailleurs, des questions sur l’encadrement et le suivi de cette « armée de bénévoles » se poseront tant du côté des associations que du personnel départemental ; il n’est pas certain qu’ils aient les moyens humains et matériels d’y répondre.