Un âge limite pour les allocataires du revenu de solidarité active

L’arrêt du Conseil d’État du 2 octobre 20191 mérite l’attention des départements qui pourraient bien y voir une source d’économies ; le financement du revenu de solidarité active représentant pour 2018, 10,6 milliards d’euros soit leur plus gros poste de budget2. Dans cette affaire, la caisse d’allocations familiales du Gard, organisme instructeur, avait mis fin aux droits qu’avait un allocataire du revenu de solidarité active au motif qu’ayant atteint l’âge de 65 ans, cet allocataire devait désormais faire valoir ses droits à la retraite. La cessation du versement de cette prestation sociale n’avait pas été subite puisque les services départementaux, débiteurs de cette aide, avaient d’abord proposé à l’individu concerné plusieurs rendez-vous, via l’envoi de courriers, afin de faire le point sur sa situation et de l’accompagner dans ses démarches, en vain, puis lui ont notifié la décision de maintenir son revenu de solidarité active pour une durée de quatre mois, délai lui permettant d’effectuer les démarches auprès des caisses de retraite. L’allocataire étant resté passif, la caisse d’allocations familiales a suspendu son droit au revenu de solidarité active, décision confirmée par le président du conseil départemental du Gard, rejetant le recours amiable formulé par l’usager. Ce dernier décide de contester la décision administrative en justice. Le tribunal administratif de Nîmes ne fera pas droit à sa demande, l’affaire est alors portée devant les conseillers du Palais-Royal qui confirmeront la décision des premiers juges. Tout l’intérêt de cette affaire résulte dans la démonstration faite par les juges sur l’articulation des dispositions relatives d’une part, au revenu de solidarité active situées dans le Code de l’action sociale et des familles3 et d’autre part, de l’allocation de solidarité aux personnes âgées régie par le Code de la sécurité sociale4, ces deux prestations étant des minimas sociaux. En effet, si le législateur a conditionné le versement du revenu de solidarité active à un âge minimum, 25 ans, sauf exception pour les personnes qui assument la charge d’un enfant né ou à naître5 et celles qui ont exercé une activité professionnelle pendant un nombre déterminé d’heures de travail au cours d’une période de référence précédant la date de la demande (il s’agit du « RSA jeune »6), il n’a pas fixé d’âge limite pour y prétendre. Cette absence de seuil d’âge peut poser question dans la mesure où le bénéficiaire, sans emploi ou ayant des revenus faibles, est tenu de « rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle » lorsqu’il est trop éloigné de l’emploi7. Or, au-delà de l’âge légal de départ à la retraite, il semble plus difficile de satisfaire à cette obligation. Dans cette optique, le législateur a donc prévu une obligation pour l’usager de faire valoir ses droits aux pensions de vieillesse des régimes légalement obligatoires8 néanmoins atténuée par le fait qu’au vu des travaux préparatoires de la loi du 1er décembre 2008 relative au revenu de solidarité active9, l’usager est en droit d’attendre, pour liquider ses pensions de vieillesse, l’âge auquel il peut bénéficier du taux plein (65 ou 67 ans aujourd’hui selon son année de naissance). Cette disposition tombe sous le sens : l’idée n’était pas de pénaliser l’allocataire en l’obligeant à basculer sur son droit aux pensions de retraite dès qu’il a atteint l’âge légal (60 ou 62 ans aujourd’hui selon son année de naissance), au risque de subir une décote. Le droit au revenu de solidarité active pouvait donc être maintenu jusqu’à 65 ou 67 ans. Cependant, une question n’était pas réglée : qu’en est-il de la personne qui liquide ses droits à pension de vieillesse lorsque le montant desdites pensions est inférieur à celui du revenu de solidarité active ? Peut-elle bénéficier du revenu de solidarité active différentiel en complément de ses allocations de retraite ? C’est là où la position des magistrats est, sauf erreur, inédite puisqu’ils répondent par la négative. En effet, le législateur a introduit un minima social en faveur du public des personnes âgées, d’abord dénommé allocation aux vieux travailleurs salariés10 puis minimum vieillesse11 pour devenir en 2004, allocation de solidarité aux personnes âgées12. Pour y prétendre, l’usager doit avoir atteint l’âge de 65 ans, cet âge pouvant être abaissé à 60 ou 62 ans en fonction de son année de naissance s’il remplit des conditions supplémentaires liées à un contexte de guerre ou au handicap13. L’octroi de ce minimum garanti est subordonné lui aussi au fait d’actionner en priorité les droits en matière d’avantages de vieillesse auxquels la personne âgée peut prétendre14 ; son montant pourra être différentiel. Dans l’arrêt qui nous intéresse, le Conseil d’État rappelle d’abord que cette allocation de solidarité aux personnes âgées est une prestation sociale puis qu’en plus de faire valoir ses droits à sa retraite, le bénéficiaire du revenu de solidarité active doit également faire valoir ses droits aux prestations sociales, conformément à l’article L. 262-10 du Code de l’action sociale et des familles. Il en déduit ainsi que « le droit au revenu de solidarité active est subordonné, pour les personnes qui remplissent les conditions pour en bénéficier, à la condition de faire valoir leurs droits à cette allocation [de solidarité aux personnes âgées], sauf à ce qu’elles ne remplissent pas encore les conditions pour bénéficier de la liquidation d’une pension de retraite à taux plein ». Cet arrêt affirme donc que le bénéficiaire du revenu de solidarité active doté d’une petite pension de retraite ne peut plus la cumuler avec ce minima social mais doit basculer vers cet autre minima social qu’est l’allocation de solidarité aux personnes âgées à 65 ou à 67 ans selon son année de naissance. Il est vrai qu’une telle décision semble logique : en France, il existe plusieurs sortes de minimas sociaux – huit en totalité – destinés à différentes catégories de population. Aussi, lorsque l’allocataire du revenu de solidarité active atteint un certain âge, il paraît cohérent de l’orienter vers le minima social correspondant. Cette décision aboutit à une hiérarchisation des prestations sociales et rappelle le caractère subsidiaire du revenu de solidarité active. Au vu du montant de base de chacune de ces prestations, à savoir 559,74 € pour le revenu de solidarité active d’une personne seule et 903,20 € pour l’allocation de solidarité personnes âgées d’une personne seule, le gain pour l’usager paraît néanmoins évident. Cependant, c’est sans en étudier les conséquences : alors que la première de ces prestations n’est pas récupérable, la seconde a le caractère d’avance et sera récupérée sur la fraction de l’actif net successoral qui dépasse 39 000 €15, ce qui peut entraîner la frilosité de l’usager à y faire appel et donc aboutir à ce que ce dernier se contente de sa modeste pension de vieillesse. De plus, deux questions restent en suspens. La première est que si l’allocataire a au moins deux enfants à charge, puisque le montant du revenu de solidarité active augmente en fonction du nombre d’enfants à charge, le montant auquel il aurait droit est supérieur à celui de l’allocation de solidarité aux personnes âgées qui n’est pas majoré en cas d’enfant à charge. Dans ce cas, est-il possible de demander du revenu de solidarité active différentiel ? Si l’interrogation peut paraître à première vue purement théorique puisqu’il est question d’un public âgé, c’est oublier qu’il n’est plus rare d’avoir des enfants de façon tardive (notamment s’il s’agit d’un homme). La seconde interrogation concerne l’allocataire ayant atteint l’âge de 65 ou 67 ans qui ne remplit pas toutes les conditions pour prétendre à l’allocation de solidarité aux personnes âgées, par exemple la condition de durée de résidence sur le territoire français particulièrement contraignante lorsqu’il s’agit d’une personne de nationalité étrangère16, dans cette hypothèse, peut-il continuer à bénéficier du revenu de solidarité active ? Au vu de la solution rendue par le Conseil d’État, il conviendrait de pencher pour une réponse positive puisque les juges se sont fondés sur les dispositions légales qui précisent bien que l’allocataire doit faire valoir ses droits aux prestations sociales. Or, s’il n’a pas de droit, le revenu de solidarité active ne pourrait lui être refusé. Mais dans ce cas, doit-il forcément prouver la décision de refus ? Dans une décision rendue par la Cour de cassation en 200217, les magistrats étaient saisis d’un litige concernant la suspension du minima social qu’est l’allocation aux adultes handicapés par la caisse d’allocations familiales en raison du fait que l’usager ne justifiait pas d’un refus d’un autre minima social, l’allocation supplémentaire d’invalidité. La Cour régulatrice avait annulé la décision en considérant que c’était à la caisse d’allocations familiales de vérifier que l’intéressé ne peut prétendre à cet avantage ou que celui-ci est d’un montant inférieur ; l’idée est d’éviter une rupture sèche des droits de l’usager. Dans l’arrêt du Conseil d’État, les juges semblent d’ailleurs aller dans le même sens puisqu’ils mettent en avant le fait que les services départementaux ont proposé à plusieurs reprises à l’allocataire du revenu de solidarité active de l’accompagner dans ces démarches, propositions restées lettres mortes. Dans tous les cas, et au vu des projections faites sur le vieillissement de la population18, les départements devraient se saisir de l’opportunité d’une telle décision pour inviter leurs allocataires du revenu de solidarité active les plus âgés à se diriger vers l’allocation de solidarité pour les personnes âgées, ce qui constituerait un gain indéniable pour les finances départementales, le minima social destiné aux personnes âgées étant financé par les organismes de retraite19.