De nouvelles précisions quant à la compétence d’attribution des juridictions administrative et judiciaire en matière de contentieux social

Publié le 24/07/2019

Chercheur associé au centre de recherche sur les relations entre le risque et le droit de la faculté de droit de l’université catholique de Lille

Depuis le 1er janvier 2019, et en application de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, les commissions départementales d’aide sociale ont disparu et le contentieux de l’aide sociale a été divisé entre les juridictions administrative et judiciaire. Un arrêt du tribunal des conflits en date du 8 avril 2019 vient préciser cette répartition des compétences.

T. confl., 8 avr. 2019, no C4154

Extrait :

Le Tribunal :

(…)

Considérant qu’à la suite de l’admission par le président du conseil départemental de la Drôme de M. E. A. à l’aide sociale pour ses frais d’hébergement au sein d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et de deux décisions des 11 juin 2014 et 21 décembre 2016 du juge aux affaires familiales du tribunal de grande instance de Valence fixant l’obligation alimentaire de Mme C. A. épouse B., sa fille, le département de la Drôme a émis à l’encontre de celle-ci, un titre exécutoire en vue du paiement d’une somme de 1 400 € correspondant à une part des frais d’hébergement de son père ; que, par une requête du 2 mars 2018, Mme A. a demandé l’annulation de ce titre exécutoire au tribunal administratif de Grenoble ; que le Conseil d’État, saisi par le président de ce tribunal, en application de l’article R. 351-3 du Code de justice administrative, du dossier de la requête de Mme A. a, par décision du 7 décembre 2018, renvoyé au tribunal, par application de l’article 35 du décret du 27 février 2015, le soin de décider sur la question de compétence ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 132-6 du Code de l’action sociale et des familles : « Les personnes tenues à l’obligation alimentaire instituée par les articles 205 et suivants du Code civil sont, à l’occasion de toute demande d’aide sociale, invitées à indiquer l’aide qu’elles peuvent allouer aux postulants et à apporter, le cas échéant, la preuve de leur impossibilité de couvrir la totalité des frais. (…) / La proportion de l’aide consentie par les collectivités publiques est fixée en tenant compte du montant de la participation éventuelle des personnes restant tenues à l’obligation alimentaire (…) » ; que l’article L. 132-7 du même code prévoit, que : « En cas de carence de l’intéressé, le représentant de l’État ou le président du conseil départemental peut demander en son lieu et place à l’autorité judiciaire la fixation de la dette alimentaire et le versement de son montant, selon le cas, à l’État ou au département qui le reverse au bénéficiaire, augmenté le cas échéant de la quote-part de l’aide sociale » ;

Considérant qu’avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, il appartenait à la juridiction administrative de connaître, sous réserve, le cas échéant, des questions préjudicielles à l’autorité judiciaire pouvant tenir notamment à l’obligation alimentaire, des contestations relatives au recouvrement des sommes demandées à des particuliers, en raison des dépenses exposées par une collectivité publique au titre de l’aide sociale, que ces contestations mettent en cause les bénéficiaires de l’aide sociale eux-mêmes ou d’autres personnes, en particulier leurs obligés alimentaires ; qu’au sein de la juridiction administrative, cette compétence relevait pour les prestations d’aide sociale entrant dans le champ de l’article L. 134-1 du Code de l’action sociale et des familles, des commissions départementales d’aide sociale en premier ressort et de la commission centrale d’aide sociale en appel ; que la loi du 18 novembre 2016, ayant notamment supprimé les commissions départementales d’aide sociale et la commission centrale d’aide sociale, a énoncé, d’une part, à l’article L. 134-3 du Code de l’action sociale et des familles, applicable à compter du 1er janvier 2019, y compris aux affaires en cours à cette date devant les commissions départementales d’aide sociale, en vertu des dispositions combinées de l’article 114 de cette loi et de l’article 17 du décret du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale, que « le juge judiciaire connaît des contestations formées contre les décisions relatives à : (…) 4° Les recours exercés par l’État ou le département en présence d’obligés alimentaires prévus à l’article L. 132-6 », d’autre part, à l’article L. 211-16 du Code de l’organisation judiciaire « des tribunaux de grande instance spécialement désignés connaissent : (…) 3° Des litiges relevant de l’admission à l’aide sociale mentionnés à l’article L. 134-3 du Code de l’action sociale et des familles (…) » ; que l’article L. 134-3 a été, de nouveau, modifié par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et dispose depuis le 25 mars 2019 : « Le juge judiciaire connaît des litiges : 1° Résultant de l’application de l’article L. 132-6 (…) » ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions, applicables au litige opposant Mme A. au département, que sont transférés à la juridiction judiciaire les recours des obligés alimentaires contestant les décisions prises par l’État ou le département pour obtenir le remboursement des sommes avancées par la collectivité, les recours contre les décisions relatives à l’admission à l’aide sociale continuant en revanche de relever de la juridiction administrative même en présence d’obligés alimentaires ; qu’il s’ensuit qu’il incombe désormais à la juridiction judiciaire de statuer sur la demande de Mme A. contre le titre exécutoire émis à son encontre par le président du conseil départemental de la Drôme ;

Décide :

Article 1er : La juridiction judiciaire est compétente pour connaître du litige opposant Mme A. au département de la Drôme.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme A., au département de la Drôme et au ministre des Solidarités et de la Santé.

(…)

T. confl., 8 avr. 2019, no C4154

Si la loi de réforme de la justice du XXIe siècle1 a été promulguée à la fin de l’année 2016, il était prévu que certaines de ses dispositions ne seraient applicables qu’à compter du 1er janvier 2019, notamment afin de permettre à la justice de pouvoir s’organiser. L’un des objectifs affichés de cette loi portait sur la simplification du système considéré comme complexe du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale en raison du nombre de juridictions d’exception existantes : en première instance, il faut citer les tribunaux des affaires de la sécurité sociale (TASS), les tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI) ou encore les commissions départementales d’aide sociale (CDAS), et en appel, la commission centrale d’aide sociale (CCAS) et la cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT). Ce morcellement des contentieux, tantôt devant des juridictions judiciaires spécialisées (TASS, TCI et CNITAAT) pour toutes les affaires relevant d’une part du contentieux général de la sécurité sociale et d’autre part du contentieux technique de la sécurité sociale, tantôt devant des juridictions administratives ad hoc (CDAS et CCAS) pour le contentieux de l’aide sociale et de certaines allocations individuelles de solidarité (allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation du handicap), rendait le système peu lisible pour le justiciable. Par ailleurs, une décision du Conseil constitutionnel relative à la composition des commissions départementales d’aide sociale en date du 25 mars 20112 avait déjà sonné le glas de ces juridictions dans leur forme ancienne, puisque la présence en leur sein de conseillers généraux et de fonctionnaires de l’État méconnaissait les garanties d’indépendance des fonctionnaires et d’impartialité3. Une réforme d’ampleur était donc à prévoir ce qui fut chose faite : le législateur a tout bonnement décidé de faire disparaître les juridictions d’exception au profit d’une répartition des compétences entre les juridictions administratives de droit commun et les tribunaux de grande instance et cours d’appel spécialement désignés4. Malheureusement, il semble que toutes les dispositions prises manquent de clarté5 puisque le 8 avril 20196, le tribunal des conflits a dû trancher la question de la division des compétences entre ces deux ordres de juridiction concernant une question relative à l’aide sociale octroyée aux personnes âgées pour leurs frais d’hébergement en établissement. Cet arrêt est l’occasion de faire un rappel sur les nouvelles règles du contentieux social (I) avant de s’arrêter sur la précision apportée par le juge des conflits (II).

I – Les nouvelles règles du contentieux social

Cinq points notables méritent d’être soulignés concernant les nouvelles règles du contentieux social. Le premier est que pour éviter de nouveaux reproches concernant l’impartialité, le législateur a prévu que les tribunaux de grande instance spécialement désignés seraient échevinés, c’est-à-dire composés d’un magistrat et de deux assesseurs non professionnels siégeant en formation collégiale7. Le deuxième point est que pour lutter contre l’engorgement des tribunaux, le recours amiable devant l’autorité ayant pris la décision s’est transformé en un recours administratif préalable obligatoire8 – ce qui était déjà le cas pour certaines prestations sociales comme le revenu de solidarité active9. S’il s’agit du contentieux relatif à l’admission à l’aide sociale, ce recours offre en plus au requérant la possibilité d’être entendu et d’être accompagné de la personne ou de l’organisme de son choix et d’être assisté ou représenté par le délégué d’une association régulièrement constituée depuis 5 ans au moins pour œuvrer dans les domaines des droits économiques et sociaux des usagers ainsi que dans ceux de l’insertion et de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté10. Le troisième point est que si les juridictions administratives de droit commun sont toutes concernées par la répartition des nouvelles compétences, il n’en est pas de même pour les juridictions judiciaires puisque seuls des tribunaux de grande instance et cours d’appel spécialement désignés seront compétents pour connaître de nouveaux contentieux à caractère social11. Le quatrième point est que l’usager formant un recours contentieux devant l’ordre administratif ou l’ordre judiciaire peut se défendre seul, la représentation par ministère d’avocat n’étant pas obligatoire12. Enfin, le cinquième point concerne la répartition des contentieux autrefois gérés par les juridictions d’exception. C’est ainsi que le contentieux général de la sécurité sociale (exemple : litiges relatifs à l’application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole hors contentieux technique de la sécurité sociale), le contentieux technique de la sécurité sociale (exemples : appréciation des besoins de compensation de l’enfant ou de l’adulte handicapé pour l’attribution de la prestation de compensation du handicap, appréciation du taux d’incapacité pour l’attribution des allocations pour enfants et adultes handicapés, attribution de la carte mobilité inclusion mention « invalidité » et « priorité »), une partie du contentieux de l’admission à l’aide sociale auparavant gérés par les commissions départementales d’aide sociale (allocation différentielle au adultes handicapés, prestation de compensation du handicap, allocation compensatrice tierce personne, couverture maladie universelle complémentaire, aide à l’acquisition d’une complémentaire santé, recours résultant de l’application de l’article L. 132-6 et L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles)13 sont désormais dévolus au juge judiciaire spécialement désigné à cet effet. L’autre partie du contentieux de l’admission à l’aide sociale, anciennement gérée par les commissions départementales d’aide sociale (aide médicale d’État, aide à domicile à destination des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap, allocation d’aide sociale en accueil familial à destination des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap, aide sociale à l’hébergement des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap, allocation personnalisée d’autonomie) ainsi que le contentieux déjà géré par les tribunaux administratifs tel que le revenu de solidarité active ou la carte mobilité inclusion mention « stationnement » relèvent, quant à eux, de la compétence des juridictions administratives de droit commun. Enfin, les contestations relatives à la détermination de la collectivité départementale débitrice (litiges entre deux départements) ou de la strate administrative compétente (litige entre l’État et le département) appartiennent au tribunal administratif de Paris14. Il en résulte que si le législateur a confié certains blocs à un seul ordre de juridiction ce qui, par conséquent, ne génère pas de difficultés particulières, en revanche, le contentieux de l’admission à l’aide sociale dévolu anciennement aux commissions départementales d’aide sociale a été divisé entre les juridictions judiciaires spécialement désignées et les juridictions administratives de droit commun. Aussi, des difficultés peuvent naître lorsqu’un requérant conteste une telle décision : doit-il s’adresser au tribunal de grande instance spécialement désigné ou au tribunal administratif ? L’arrêt du tribunal des conflits apporte des précisions à ce sujet.

II – L’éclairage du tribunal des conflits sur la répartition des compétences concernant l’admission à l’aide sociale

Il peut paraître intéressant de noter à titre liminaire que le législateur évoque le contentieux de l’admission à l’aide sociale pour répartir les compétences entre les deux ordres de juridiction. Or la formule même « d’admission à l’aide sociale » semble impropre. En effet, l’aide sociale au sens strict ne comporte que certaines prestations : l’aide à domicile pour les personnes âgées ou pour les personnes handicapées, l’aide à l’hébergement pour ce même public ou encore l’allocation d’accueil familial, l’aide médicale d’État, l’aide sociale à l’enfance, l’aide sociale aux familles, et présente des caractéristiques particulières : subsidiarité, avance, et autres, ce qui explique, sauf textes contraires15, qu’il soit fait appel à la solidarité familiale par le jeu de l’obligation alimentaire avant la prise en charge par la collectivité publique16 et que ce qui a été dépensé par la collectivité publique fera l’objet de récupération17 : contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune ou contre sa succession, contre le donataire, lorsque la donation est intervenue postérieurement à la demande d’aide sociale ou dans les 10 ans qui ont précédé cette demande, contre le légataire, et à titre subsidiaire, contre le bénéficiaire d’un contrat d’assurance-vie souscrit par le bénéficiaire de l’aide sociale, à concurrence de la fraction des primes versées après l’âge de 70 ans. Les autres prestations comme l’allocation personnalisée d’autonomie, la prestation de compensation du handicap ou le revenu de solidarité active doivent plutôt être considérées comme des allocations individuelles de solidarité visant un objectif particulier : le maintien à domicile, la compensation du handicap ou encore l’instauration d’un minima social. La répartition de compétences sur ces dernières est bien délimitée dans les nouveaux textes légaux. De même, le législateur a clairement posé la compétence du juge judiciaire sur toutes les questions de récupération de l’aide sociale – logique quand on sait que le tribunal de grande instance connaît déjà des litiges relatifs aux successions et libéralités. En revanche, la question est plus délicate sur les décisions accordant l’aide sociale au sens strict (hormis l’aide médicale d’état de compétence administrative) en faveur des personnes âgées et des personnes en situation de handicap. En effet, ces décisions prévoient la mise en œuvre de l’obligation alimentaire du Code civil18. Or l’article L. 211-16 du Code de l’organisation judiciaire évoque le fait que les tribunaux de grande instance spécialement désignés connaissent des litiges relevant de l’admission à l’aide sociale mentionnés à l’article L. 134-3 du Code de l’action sociale et des familles, ce qui ne semble pas limiter la compétence aux litiges relatifs à l’obligation alimentaire en elle-même, tandis que l’article L. 134-3 dudit code tel que rédigé initialement, faisait référence à la compétence judiciaire pour les contestations en présence d’obligés alimentaires prévues à l’article L. 132-6 du même code. La formulation « en présence d’obligés alimentaires » laissait donc planer le doute : est-ce que le juge judiciaire était compétent dès qu’il existait des obligés alimentaires même si la contestation en elle-même ne portait pas sur l’obligation alimentaire mais par exemple sur la date de début de prise en charge ou les revenus du bénéficiaire de l’aide sociale devant être affectés au remboursement de ses frais d’hébergement ? Ou est-ce qu’il fallait limiter le recours au tribunal de grande instance aux litiges portant uniquement sur l’obligation alimentaire, sachant que le recours sera restreint, dans tous les cas, à la proposition faite aux obligés alimentaires permettant de déterminer la créance d’aide sociale nette puisqu’appartient au seul juge aux affaires familiales le pouvoir de fixer l’obligation alimentaire individuelle de chaque débiteur d’aliments. C’est cette zone d’ombre que vient éclairer le tribunal des conflits. Dans cette affaire, un des obligés alimentaires du bénéficiaire de l’aide sociale contestait devant le tribunal administratif le titre exécutoire reçu par le département de la Drôme en vue du paiement de la somme de 1 400 € correspondant à son obligation alimentaire. La juridiction administrative, s’interrogeant sur sa compétence en la matière, saisit le Conseil d’État, qui va lui-même saisir le tribunal des conflits. Pour la ministre des Solidarités et de la Santé, il convenait de déclarer la juridiction judiciaire compétente dans la mesure où le juge judiciaire reçoit toutes les décisions en matière d’aide sociale qui prennent en compte, puis mettent en œuvre l’obligation alimentaire. La position de l’État ne sera suivie que pour partie. En effet, pour le tribunal des conflits, la juridiction judiciaire est compétente seulement lorsque le recours porte sur l’obligation alimentaire en elle-même, ce qui était le cas en l’espèce puisqu’il s’agissait de statuer sur la validité d’un titre exécutoire émis par la collectivité départementale relatif à une obligation alimentaire, et non sur l’ensemble des décisions relatives à l’admission à l’aide sociale, même en présence d’obligés alimentaires (auquel cas l’affaire devra être portée devant la juridiction administrative). Si cela complexifie les recours lorsque l’on se place du point de vue du requérant, qui peut être contraint de saisir deux ordres de juridiction en cas de contestation de la décision d’aide sociale sur des points différents, d’un point de vue juridique, cette position est incontestable. Le juge aux affaires familiales connaît déjà des litiges tendant à fixer l’obligation alimentaire individuelle des débiteurs d’aliments, il s’ensuit fort logiquement que c’est aussi le juge judiciaire qui aura à se positionner sur les litiges relatifs aux propositions faites aux obligés alimentaires. Le juge administratif statuera quant à lui sur la date de prise de décision, sur les conditions d’admission à l’aide sociale (âge, revenus pris en compte, plafond à ne pas dépasser) comme il le fait déjà pour d’autres prestations sociales. Pour conclure, il est intéressant de noter que quelques jours avant l’arrêt rendu par le tribunal des conflits, le législateur s’était déjà rendu compte de la confusion induite par la rédaction de l’article L. 134-3 du Code de l’action sociale et des familles puisqu’il l’avait modifié, indiquant désormais que « le juge judiciaire connaît des litiges résultant de l’application de l’article L. 132-6 »19 et non plus des litiges de l’admission à l’aide sociale en présence d’obligés alimentaires.

Notes de bas de pages

1.
L. n° 2016-1547, 18 nov. 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle : JO, 19 nov. 2016 – D. n° 2018-928, 29 oct. 2018, relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale : JO, 30 oct. 2018.
2.
Cons. const., 25 mars 2011, n° 2010-110 QPC, M. Jean-Pierre B : JO, 26 mars 2011, p. 5406 ; Gaz. Pal. 10 juill. 2011, n° I6495, p. 20, note Bonnet J.
3.
L’article L. 134-6 du Code de l’action sociale et des familles avait ainsi été élagué de ses 2e, 3e et dernier alinéas.
4.
Sur cette réforme, voir par exemple : Bléry C. et Tamion E., « Réorganisation du contentieux de la sécurité sociale et de l’action sociale », D. 2018, Actu., p. 25 ; Cocquebet L., « Incidences de la réforme des contentieux sociaux », Direction(s) mai 2019, p. 36 ; Bléry C., « JXXI : à propos de la réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l’action sociale », Gaz. Pal. 31 janv. 2017, n° 285b3, p. 72 ; Dubois-Spaenle C.-M. et Taillebois-Zaiger N., « La suppression des commissions d’aide sociale », Gaz. Santé-Social, avr. 2019, p. 26 ; Bouilloux A., « La réforme des contentieux sociaux par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle », JCP S 2017, étude 1077, p. 10 ; Fleury V., « La réforme des contentieux sociaux », TSA mensuel avr. 2019, p. 24.
5.
Certains auteurs évoquaient déjà une impression d’inachevé : Hielle O., « Fusion des juridictions sociales – Le grand flou », ASH, n° 3083, p. 14.
6.
T. confl., 8 avr. 2019, n° C4154 : Rec. ; « Recours d’un obligé alimentaire : vers quelle juridiction se tourner ? », TSA mensuel mai 2019, obs. Fleury V.
7.
COJ, art. L.218-1.
8.
CSS, art. L. 142-4 ; CSS, art. L.142-5 et CASF, art. L.134-2.
9.
CASF, art. L. 262-47.
10.
CASF, art. L. 134-2 et CASF, art. R. 241-32.
11.
D. n° 2018-772, 4 sept. 2018 désignant les tribunaux de grande instance et cours d’appel compétents en matière de contentieux générale et technique de la sécurité sociale et d’admission à l’aide sociale : JO, 6 sept. 2018. Il y a désormais 116 TGI et 28 cours d’appel spécialisés.
12.
CSS, art. L. 142-9 ; CSS, art. L.134-4 et CASF, art. R.134-1 ; CJA, art. R.431-2 et CJA, art. 431-3.
13.
CSS, art. L. 142-8 et CASF, art. L.134-3.
14.
CASF, art. L. 122-4 et CASF, art. R.131-8.
15.
Un régime « de faveur » est prévu pour les personnes en situation de handicap, v. CASF, art. L. 241-4 ; CASF, art. L. 344-5 et CASF, art. L. 344-5-1.
16.
CASF, art. L. 132-6.
17.
CASF, art. L.132-8.
18.
L’article L. 132-6 du Code de l’action sociale et des familles renvoie aux articles 205 et suivants du Code civil. Attention, cette obligation alimentaire n’est pas prévue pour les frais d’hébergement des personnes handicapées en établissement pour personnes handicapées ou en établissement pour personnes âgées lorsqu’elles conservent leur statut de personne handicapée. CASF, art. L. 344-5 et CASF, art. L. 344-5-1.
19.
L. n° 2019-222, 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : JO, 24 mars 2019.
20.

Référence : LPA 24 Juil. 2019, n° 146s2, p.19

Référence : AJU61370

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De nouvelles précisions quant à la compétence d’attribution des juridictions administrative et judiciaire en matière de contentieux social

I – Les nouvelles règles du contentieux social

II – L’éclairage du tribunal des conflits sur la répartition des compétences concernant l’admission à l’aide sociale

Notes de bas de pages

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