I – L’application obligatoire de la décision judiciaire par le juge administratif ad hoc

Lorsqu’une personne âgée sollicite l’aide sociale auprès des services départementaux afin de participer à ses frais d’hébergement, l’autorité territoriale devra, pour prendre une décision d’acceptation ou de refus, vérifier si les ressources personnelles du postulant ainsi que le montant global de l’obligation alimentaire permettent ou non de les honorer en totalité. Si l’examen des ressources du postulant s’avère une tâche uniformisée pour l’ensemble des départements – le Code de l’action sociale et des familles détaillant les ressources prises en considération et celles exclues10 – il en est différemment pour ce qui est de la détermination du montant global de l’obligation alimentaire. En effet, le Code de l’action sociale et des familles se contente de préciser que les débiteurs d’aliments du postulant à l’aide sociale sont « invités à indiquer l’aide qu’[ils] peuvent allouer aux postulants et à apporter, le cas échéant, la preuve de leur impossibilité de couvrir la totalité des frais »11. Cette formulation, quelque peu laconique, est basée sur le postulat que chacun serait volontaire pour participer et ce, à la juste mesure de ses capacités contributives. Or il n’en est pas toujours ainsi… C’est pourquoi dans les faits, les services départementaux procéderont le plus souvent à une évaluation du montant de l’obligation alimentaire de chaque participant individuellement afin d’atteindre le montant global de participation et déterminer ainsi le montant net de l’aide sociale qui sera octroyé au postulant. Les obligés alimentaires peuvent procéder entre eux à la répartition qu’ils désirent, l’important étant d’atteindre le montant de participation « du groupe familial » estimé par la collectivité départementale auquel ils sont tenus conjointement12.

Les critères pour chiffrer la participation restent librement déterminés par chaque collectivité départementale selon son propre barème ; aucune règle nationale n’existant en cette matière13. La grille d’évaluation pourra comprendre une liste plus ou moins longue de charges dont sont tenus les obligés alimentaires : imposition, loyers, emprunts, études des enfants, crédits à la consommation, etc. De plus, si les gendres et belles-filles sont tenus à l’obligation alimentaire envers leurs beaux-parents14, il n’en est pas de même des concubins ou partenaires pacsés. Les ressources de ces derniers ne peuvent donc constituer un élément de détermination de l’obligation alimentaire des enfants ; néanmoins, cela peut justifier la division par moitié des charges du foyer. Les critères peuvent être bien différents d’un département à l’autre15 et conduire à des montants estimés d’obligation alimentaire plus ou moins élevés16. En cas de contestation de la décision d’admission ou de rejet à l’aide sociale devant la Commission départementale d’aide sociale, les magistrats de l’ordre administratif devront prendre en compte les ressources du postulant à l’aide sociale ainsi que le montant global de participation alimentaire évalué par le département dans lequel le postulant à l’aide sociale a son domicile de secours pour déterminer le montant net de l’aide sociale ; en revanche, il ne leur appartient pas de décider de la participation individuelle de chaque obligé alimentaire17, pas plus de les décharger de leur participation sur le fondement de l’article 207, alinéa 2, du Code civil18. L’incompétence du juge de l’aide sociale sur ces questions est d’ailleurs un moyen d’ordre public devant être relevé d’office19.

Les difficultés surviennent lorsqu’un ou plusieurs obligé(s) alimentaire(s) ne souhaite(nt) pas se soumettre à la proposition financière des services départementaux qui, rappelons-le, n’est qu’une simple estimation n’ayant pas de valeur exécutoire20. Dans ce domaine, seule une décision judiciaire donnera toute sa force au titre émis par la collectivité territoriale21. Par conséquent, en cas de refus ou d’absence de paiement de la dette alimentaire estimée, il conviendra de procéder à la saisine du juge aux affaires familiales22. Seule la personne hébergée, son représentant légal, l’État, les services départementaux, les établissements sociaux ou médico-sociaux ou encore les établissements de santé sont autorisés à saisir l’autorité judiciaire sur cette question23. Une fois la requête déposée, les parties à l’instance doivent être convoquées pour une audience de conciliation dans la huitaine qui suit le dépôt de la requête introductive d’instance ; sachant que le ministère d’avocat n’est pas obligatoire24. Le juge aux affaires familiales ne sera pas tenu par la proposition qui aura été faite par les services départementaux (même si cela peut constituer une indication) ; son appréciation sur la situation de chaque obligé reste souveraine25. Il est également possible qu’il dispense un obligé alimentaire en situation d’impécuniosité26 ou si un motif de dispense légale est soulevé, comme l’indignité parentale27. Une fois la décision judiciaire obtenue, le juge de l’aide sociale saisi d’une contestation relative à la décision d’admission ou de rejet d’aide sociale prononcé par le président du Conseil départemental, devra obligatoirement appliquer les montants individuels décidés par le juge aux affaires familiales et faire fi du montant global proposé à l’origine par les services départementaux28. De même, si un obligé alimentaire est dispensé de participer, la juridiction administrative ad hoc devra se plier à cette exonération29. C’est ce que rappelle l’arrêt du Conseil d’État du 20 octobre 201730 : dans cette affaire, le juge aux affaires familiales, dans une décision du 1er juin 2015, avait exonéré les obligés alimentaires retenant le comportement indigne dont aurait fait preuve la personne âgée hébergée envers eux alors que les services départementaux avaient fixé à 300 € mensuels la participation globale des obligés alimentaires. Le Conseil d’État affirme ainsi que la décision judicaire se substitue aux propositions faites par l’autorité départementale. Une interrogation pouvait demeurer quant à la date d’application du jugement judiciaire par les magistrats de l’aide sociale, laquelle trouve une réponse dans l’arrêt de la haute juridiction administrative.

II – L’incidence de la décision judiciaire quant à la détermination de la date de dispense de participation alimentaire par le juge administratif ad hoc

La décision prise par le juge aux affaires familiales doit préciser la date de départ de l’obligation alimentaire de chaque débiteur d’aliments. Par principe, c’est la date de dépôt de la requête qui sera retenue ; la règle purement jurisprudentielle31 résumée par l’adage « aliments ne s’arréragent pas »32, qui signifie que la demande ne peut être rétroactive, étant le plus souvent utilisée par les magistrats33. Cette maxime trouve application y compris aux demandes formulées par les services départementaux, agissant à la place de la personne hébergée en établissement social ou médico-social34.

Deux scénarios sont alors envisageables. Dans la première hypothèse, la juridiction administrative spécialisée dans le contentieux de l’aide sociale rend une décision avant que le juge aux affaires familiales ne soit saisi auquel cas, le juge administratif n’est pas tenu de réviser sa décision35. Pour rappel, dans sa décision, le juge de l’aide sociale doit s’être cantonné à fixer l’existence et le montant du concours de la collectivité publique aux frais d’hébergement et non déterminer le montant et la date d’exigibilité de l’obligation alimentaire des débiteurs d’aliments36. C’est pourquoi, cette décision n’aura qu’un intérêt restreint pour l’autorité départementale ; son seul apport consistant à la connaissance du montant net de participation du département au titre de l’aide sociale. Il ne s’agit en aucun cas d’une aide à la récupération de l’obligation alimentaire. Ce ne sera qu’à partir de la décision du juge aux affaires familiales que les services départementaux pourront émettre des titres ayant force exécutoire. Il existera donc une période où les impayés d’obligation alimentaire pèseront soit sur les services départementaux (s’ils ont versé l’obligation alimentaire à titre d’avance à l’établissement), soit sur l’établissement37. En effet, ni l’un ni l’autre ne pourront agir sur le fondement de l’enrichissement injustifié : cette action n’est ouverte que s’il n’existe aucun autre recours38, or la saisine du juge aux affaires familiales était possible dès l’entrée de la personne âgée dans l’établissement social ou médico-social. Ces difficultés expliquent la raison pour laquelle de plus en plus d’établissements d’hébergement pour personnes âgées procèdent systématiquement à la saisine du juge aux affaires familiales, avant même tout dépôt de demande d’aide sociale. Dans la seconde hypothèse, la commission départementale d’aide sociale est saisie après la décision judiciaire et dans cette hypothèse, elle devra appliquer le montant des participations individuelles à compter de la date retenue par l’autorité judiciaire afin de fixer le montant net de l’aide sociale due par le département. Le problème est que la date retenue par le juge aux affaires familiales, comme démontré auparavant, n’est pas nécessairement la date retenue par le président du Conseil départemental pour admettre ou refuser l’aide sociale. De là, découle un certain laps de temps pendant lequel le montant global de l’obligation alimentaire n’a pu qu’être estimé par les services départementaux mais pas fixé judiciairement. Pour cette période, les juges de l’aide sociale doivent-ils prendre leur décision en se basant sur l’estimation départementale ou considérer qu’il n’existe pas d’obligation alimentaire à la charge des débiteurs d’aliments ? La réponse à cette question revêt toute son importance si un refus d’admission à l’aide sociale a été exprimé initialement par le département au motif que les ressources de la personne âgée augmentées de la participation alimentaire estimée couvrent la totalité des frais d’hébergement. Le refus opposé par la collectivité départementale peut ainsi se transformer en un accord de prise en charge si les juges de l’aide sociale effacent la participation alimentaire proposée par les services départementaux. Au vu de la décision rendue par le Conseil d’État, il semble que c’est bien cette solution qui doit être retenue : selon les magistrats du Palais Royal, pour la période antérieure à celle de fixation de la participation alimentaire par le juge aux affaires familiales, aucune participation alimentaire ne doit être retenue. Par conséquent, la participation du département au titre de l’aide sociale doit être déterminée seulement en fonction des ressources de la personne hébergée. En d’autres termes, la décision judiciaire a pour effet « d’écraser » la proposition administrative. Dans cette affaire, il est néanmoins possible que les faits de l’espèce aient influé sur la position des juges de l’aide sociale : le juge aux affaires familiales avait exonéré les débiteurs d’aliments du fait du manquement de la personne âgée à ses obligations parentales39. Comme le relève le Conseil d’État, il était « manifeste qu’aucune contribution n’avait été ou ne serait versée spontanément par les enfants » du créancier d’aliments. Même si le juge aux affaires familiales ne prononce l’indignité parentale qu’au moment de son jugement, il est vrai que l’on peut penser que cette indignité est valable même antérieurement. En revanche, le mystère reste entier dans l’hypothèse où la décision du juge aux affaires familiales consiste à fixer une obligation alimentaire pour chaque débiteur d’aliments dont le montant additionné aboutit à un montant inférieur au montant proposé à l’origine par les services départementaux. Pour la période précédant la décision du juge aux affaires familiales, les juges de l’aide sociale auraient-ils retenu le montant estimé initialement par les services départementaux, le montant fixé par la décision de justice ou le montant réel dont les débiteurs d’aliments ont pu s’acquitter volontairement ? Si cette décision du Conseil d’État met en exergue les difficultés de coordination des décisions prises d’une part par les magistrats judiciaires et d’autre part par les juges de l’aide sociale40 tant elles sont imbriquées, il n’est pas certain qu’avec la réforme de la justice en cours41, les juges de l’aide sociale aient le temps de lever le doute sur toutes les interrogations suscitées42. Il n’est pas non plus certain que la dispersion du contentieux de l’aide sociale entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires telle qu’elle est retenue aujourd’hui facilite enfin l’articulation des décisions de ces deux ordres de juridiction.