Précisions sur le principe des droits de la défense en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle

Publié le 12/07/2018

docteur en droit

Dans cet arrêt, le Conseil d’État est venu apporter quelques précisions sur la portée du principe des droits de la défense en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle. Il en précise ainsi la portée et vient en nuancer la mise en œuvre lorsqu’une instance consultative est sollicitée à ce sujet.

CE, 26 avr. 2018, no 409324

Extrait :

Le Conseil :

(…)

1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme B., docteur en pharmacie, a été recrutée en qualité de praticien attaché associé dans le service de pharmacie à usage intérieur des hôpitaux universitaires La Pitié Salpêtrière-Charles Foix, à compter du 1er janvier 2012, sous couvert d’un contrat prolongé à plusieurs reprises et, en dernier lieu, pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2014 ; que, par une décision du 1er décembre 2014, prise après consultation de la commission médicale d’établissement locale (CMEL), le directeur des hôpitaux universitaires La Pitié Salpêtrière-Charles Foix a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle ; que, par un jugement du 13 juillet 2015, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision ; que, par un arrêt du 24 janvier 2017, contre lequel Mme B. se pourvoit en cassation, la cour administrative de Paris a rejeté son appel dirigé contre ce jugement ;

2. Considérant qu’aux termes des trois premiers alinéas de l’article R. 6152-628 du Code de la santé publique : « L’insuffisance professionnelle consiste en une incapacité dûment constatée du praticien à accomplir les travaux ou à assumer les responsabilités relevant normalement des fonctions de praticien attaché./ L’intéressé est avisé par lettre recommandée du directeur de l’établissement avec demande d’avis de réception de l’ouverture d’une procédure d’insuffisance professionnelle. Il reçoit communication de son dossier et est mis à même de présenter ses observations orales et écrites avec l’assistance d’un défenseur de son choix./ Le praticien attaché ou praticien attaché associé qui fait preuve d’insuffisance professionnelle fait l’objet soit d’une modification de la nature de ses fonctions, soit d’une mesure de licenciement avec indemnité. Ces mesures sont prononcées par le directeur de l’établissement après avis de la commission médicale d’établissement ou, le cas échéant, de la commission médicale d’établissement locale » ;

3. Considérant que le principe général des droits de la défense implique que la personne concernée par une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle, après avoir été informée des insuffisances qui lui sont reprochées, soit mise à même de demander la communication de son dossier et ait la faculté de présenter ses observations devant l’autorité appelée à prendre la décision ; que, lorsque les dispositions applicables se bornent à prévoir que cette autorité recueille l’avis d’une instance consultative, le principe des droits de la défense n’exige pas que cette instance entende l’intéressé mais seulement que ses membres aient, préalablement à leur délibération, communication des observations qu’il a pu présenter devant l’autorité compétente ;

4. Considérant que les dispositions de l’article R. 6152-628 du Code de la santé publique cité ci-dessus prévoient, d’une part, que le praticien hospitalier est avisé par lettre recommandée du directeur de l’établissement avec demande d’avis de réception de l’ouverture d’une procédure d’insuffisance professionnelle, reçoit communication de son dossier et est mis à même de présenter ses observations orales et écrites avec l’assistance d’un défenseur de son choix et, d’autre part, que le licenciement est prononcé par le directeur de l’établissement après avis de la commission médicale d’établissement prévue par l’article L. 6144-1 du Code de la santé publique ou, le cas échéant, de la commission médicale d’établissement locale ; qu’en jugeant qu’il ne résultait ni des dispositions de cet article, ni d’aucune autre disposition en vigueur, ni d’aucun principe général que le praticien attaché associé qui fait preuve d’insuffisance professionnelle devrait être avisé de la réunion de la commission médicale d’établissement, être mis en mesure de présenter ses observations devant elle et avoir communication des éléments soumis à la commission, la cour administrative d’appel de Paris, qui n’a pas omis de répondre au moyen tiré de l’irrégularité de la procédure, n’a pas commis d’erreur de droit ;

5. Considérant qu’en jugeant qu’il ne ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis ni que la modification de la nature des fonctions de Mme B. n’aurait pas été envisagée par son employeur, ni que l’appréciation portée par l’administration sur les compétences professionnelles de l’intéressée était erronée, la cour administrative d’appel, qui a suffisamment motivé son arrêt, a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine, exempte de dénaturation ; que le licenciement pour insuffisance professionnelle n’ayant pas le caractère d’une sanction, Mme B. ne peut utilement soutenir que la cour aurait dû lui donner cette qualification et examiner s’il était proportionné aux faits qui le justifiaient ;

6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que Mme B. n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt du 24 janvier 2017 de la cour administrative d’appel de Paris ;

7. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B. demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B. la somme que demande l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris à ce titre ;

Décide :

Article 1er : Le pourvoi de Mme B. est rejeté.

Article 2 : Les conclusions de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris présentées au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative sont rejetées.

(…)

CE, 26 avr. 2018, no 409324

En raison de sa gravité et afin d’éviter tout risque de détournement de procédure, le Conseil d’État vient ici rappeler que le principe audi alteram partem s’applique à la procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle. D’une manière plus générale, le statut et la jurisprudence administrative imposent même le respect de la procédure et des garanties disciplinaires avant le prononcé du licenciement pour insuffisance professionnelle dont font partie intégrante les droits de la défense.

Si l’intégration du principe même du respect des droits de la défense à une telle procédure n’est plus discutée et est largement admise, sa portée fait, quant à elle, encore l’objet de certaines zones d’ombre qu’il revient à la jurisprudence d’éclaircir. C’est très justement l’objet de la décision ici commentée.

Les faits sont relativement simples : docteur en pharmacie, la requérante a été recrutée comme praticien attaché associé dans le service de pharmacie à usage intérieur des hôpitaux universitaires de La Pitié Salpêtrière-Charles Foix par contrat du 1er janvier 2012. Malgré le prolongement à plusieurs reprises de son contrat — le dernier état de son contrat prévoyant une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2014 — le directeur d’établissement a prononcé par une décision du 1er décembre 2014 son licenciement pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l’article R. 6152-628 du Code de la santé publique après consultation de la commission médicale d’établissement locale (CMEL) comme le prévoyait texte.

Le 13 juillet 2015, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision. Le 24 janvier 2017, contre lequel Mme X se pourvoit en cassation, la cour administrative de Paris a rejeté son appel dirigé contre ce jugement.

La question qui s’est posée à la haute juridiction portait sur la délimitation du principe général des droits de la défense. Il s’agissait plus précisément d’en déterminer sa portée dans le cadre d’une instance consultative obligatoirement sollicitée au sujet d’un licenciement pour insuffisance professionnelle.

Le Conseil d’État vient dans un premier temps rappeler que la portée générale du principe des droits de la défense en matière de licenciement pour insuffisance professionnelle : celui-ci implique que la personne concernée puisse être informée des insuffisances qui lui sont reprochées, qu’elle ait la possibilité de demander la communication de son dossier et enfin qu’elle puisse présenter ses observations devant l’autorité compétente. Le juge administratif va ensuite venir préciser la mise en œuvre de ce principe et sa portée dans le cadre de l’instance devant l’autorité consultative en énonçant que « lorsque les dispositions applicables se bornent à prévoir que cette autorité recueille l’avis d’une instance consultative, le principe des droits de la défense n’exige pas que cette instance entende l’intéressé, mais seulement que ses membres aient, préalablement à leur délibération, communication des observations qu’il a pu présenter devant l’autorité compétente ».

Le Conseil d’État précise par conséquent la portée du principe des droits de la défense en rappelant sa teneur dans le cadre général de la procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle (I) mais en nuançant sa mise en œuvre lors de l’intervention d’une l’instance consultative (II).

I – Des droits étendus devant l’autorité compétente

En énonçant que « le principe général des droits de la défense implique que la personne concernée par une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle, après avoir été informée des insuffisances qui lui sont reprochées, soit mise à même de demander la communication de son dossier et ait la faculté de présenter ses observations devant l’autorité appelée à prendre la décision », le Conseil d’État rappelle que les exigences procédurales de la mesure de licenciement pour insuffisance professionnelle doivent être identiques aux poursuites disciplinaires.

Si le licenciement pour insuffisance professionnelle ne revêt pas un caractère disciplinaire, il ne peut intervenir sans respecter le même cheminement procédural que l’agent faisant l’objet de poursuites disciplinaires1. Le juge administratif s’attache donc à vérifier le respect des principes généraux de la procédure disciplinaire et, notamment, le respect des garanties disciplinaires offertes à l’agent faisant l’objet d’une telle procédure. Il en va ainsi de la consultation du conseil de discipline où l’intéressé pourra y être entendu et du respect des droits de la défense.

Faisant écho au développement croissant du souci de garantir les agents publics contre toute décision abusive, arbitraire ou non fondée de l’autorité administrative, il a semblé logique que tout licenciement, quel qu’il soit, soit précédé d’une procédure protectrice où les droits de la défense pourraient s’y épanouir pleinement2. En effet, le licenciement pour insuffisance professionnelle constitue une décision prise intuitu personae3, c’est-à-dire une décision prise en considération de la personne4. Une telle décision est par conséquent empreinte d’un très fort subjectivisme qu’il s’agit d’encadrer afin d’éviter tout détournement de procédure. On comprend alors l’intérêt d’imposer le respect des droits de la défense dans ce cadre. Comme le rappelait Bruno Genevois, « le principe des droits de la défense implique qu’une mesure individuelle d’une certaine gravité, reposant sur l’appréciation d’une situation personnelle, ne peut être prise par l’administration sans entendre au préalable la personne qui est susceptible d’être lésée dans ses intérêts moraux ou matériels par cette mesure, sauf si cette dernière constitue par nature une mesure de police »5. Or, il ne fait aucun doute que par nature, le licenciement pour insuffisance professionnelle atteigne le degré de gravité nécessitant l’application de tels droits. On ne peut qu’appuyer l’affirmation d’un auteur selon qui le licenciement est « une mesure extrême qui, au-delà de son encadrement par des mesures législatives, se doit d’être entourée d’un minimum de garanties »6. Cette gravité impose donc que la personne concernée puisse discuter les griefs qui lui sont reprochés. Il s’agit d’ailleurs de la fonction même de la notion de mesure prise en considération de la personne : elle joue comme « un levier d’extension de garanties procédurales »7 pour les mesures qui ont lésé gravement les intérêts matériels et moraux des agents. Pour le dire autrement, une telle qualification conditionne l’application des droits de la défense, ce qui est justement le cas des mesures de licenciement pour insuffisance professionnelle.

Partant, plusieurs garanties sont offertes à l’agent faisant l’objet d’une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle et c’est ce que rappelle dans un premier temps le Conseil d’État dans la décision ici commentée : droit à la communication intégrale du dossier8, droit à connaître les insuffisances qui lui sont reprochées9 et enfin le droit de présenter ses observations écrites et orales à l’autorité compétente notamment lors de l’intervention du conseil de discipline où l’agent à la possibilité de présenter des témoins10.

Seul un fonctionnaire stagiaire en fin de stage peut faire l’objet d’un licenciement pour insuffisance professionnelle sans avoir le droit de bénéficier de la communication de son dossier et sans que la décision n’ait à être motivée11. Malgré l’effort de plusieurs cours administratives d’appel qui ont œuvré à leur octroyer de tels droits12, le Conseil d’État a réitérer sa ligne jurisprudentielle en jugeant que la décision de licenciement « n’est pas — sauf à revêtir le caractère d’une mesure disciplinaire — au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l’intéressé ait été mis à même de faire valoir ses observations ou de prendre connaissance de son dossier, et n’est soumise qu’aux formes et procédures expressément prévues par les lois et les règlements »13. Cette solution reposerait sur le constat selon lequel le stagiaire n’a simplement droit qu’à poursuivre son stage et vocation à être titularisé, et, non pas un droit à l’être. N’ayant porté aucune atteinte à un quelconque droit, le refus de titularisation ne constitue pas une décision créatrice de droit14, le stagiaire ne peut bénéficier des droits de la défense. Une telle analyse est pourtant déconcertante : le licenciement reposant sur l’appréciation portée par l’autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il postule et sur sa manière de servir, la mesure est sans aucun doute prise en considération de la personne du stagiaire. Ce constat devrait donc en toute logique conduire le juge à octroyer au fonctionnaire stagiaire qui fait l’objet d’une procédure de licenciement en fin de stage les mêmes droits à la défense que tout agent public faisant l’objet d’une procédure de licenciement. Comme il l’a été dit, fonction propre de cette catégorie de mesure est justement d’entraîner le respect de ces droits. Pour reprendre le président Odent, « les droits de la défense doivent être respectés pour toute mesure intéressant un fonctionnaire ou un agent public et prise en considération de la personne de l’intéressé »15. L’incohérence induite par la décision de 2003 l’est d’autant plus, que le Conseil d’État considère que les stagiaires licenciés en cours de stage pour insuffisance professionnelle puissent, quant à eux, bénéficier des droits de la défense16. Dans cette hypothèse, le bénéfice des droits de la défense s’expliquerait par l’atteinte portée au droit de poursuivre son stage jusqu’à son terme17. Le licenciement serait ainsi une décision créatrice de droit.

Une fois rappelé l’implication général de ce principe, il restait à savoir quelle était sa portée lors de l’instance d’un comité consultatif obligatoirement saisi par l’autorité compétente pour prononcer le licenciement pour insuffisance professionnelle.

II – Des droits restreints devant l’instance consultative

La particularité de cette affaire résultait de la consultation préalable obligatoire d’un organisme consultatif avant que le licenciement ne puisse être prononcé. Or, la requérante contestait la régularité de la procédure, celle-ci n’ayant pas été auditionnée et entendue lors de l’instance devant la CMEL. Elle faisait donc grief à l’administration d’avoir méconnu les droits de la défense. Refusant d’étendre purement et simplement le principe général des droits de la défense dans le cas où un organisme consultatif doit être sollicité dans le cadre d’une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle, le Conseil d’État a choisi d’en limiter la portée et de nuancer sa mise en œuvre. S’il existe une obligation pour les organismes consultatifs de disposer des observations présentées par l’agent faisant l’objet d’une procédure de licenciement, il n’existe aucune obligation pour les instances consultatives d’entendre l’agent public faisant l’objet d’une procédure de licenciement. Pour le dire autrement, le Conseil consacre un droit, celui d’être lu mais en déni un second, celui d’être entendu dans le cadre précis de la consultation pour avis d’une instance18.

Concernant l’obligation de communication des observations aux membres de l’instance consultative, il faut préciser que le dossier soumis à la commission doit être complet, c’est-à-dire comprendre l’intégralité des observations qu’il a pu présenter devant l’autorité compétente. À n’en pas douter, une transmission incomplète des observations de l’intéressé devrait conduire le juge administratif à annuler la mesure de licenciement, cette irrégularité n’entrant pas dans les cas prévus par la jurisprudence Danthony : celle-ci aura nécessairement privé le requérant d’une garantie. De même, la tardiveté de la transmission à l’organe consultatif et le délai trop bref laissé à ses membres pour en prendre connaissance doivent conduire à un même résultat. L’inverse conduirait à rendre l’obligation posée illusoire et théorique. Finalement, cette obligation constitue en quelque sorte le pendant de l’obligation de mettre en mesure l’intéressé de demander la communication de son dossier. On sait en effet que le juge administratif peut annuler la procédure si la communication du dossier à l’intéressé a été incomplète19, c’est-à-dire qu’elle doit porter sur l’ensemble des éléments utiles à sa défense20 ou si le temps laissé à l’agent pour qu’il prépare sa défense n’a pas été suffisant21. Seulement, l’intéressé n’a pas à en faire la demande, l’administration semblant être tenue de plein droit de communiquer les observations aux membres de l’organe consultatif de sa propre initiative, ce qui n’est pas le cas en matière de communication de dossier aux agents22.

On peut toutefois s’interroger sur l’effectivité de cette obligation dans la mesure où la preuve d’un défaut de communication sera dans la plupart des cas extrêmement difficile à apporter pour le requérant. Il faut avouer que dans la plupart des cas, le requérant ne pourra démontrer que ses observations sont belles et bien parvenues aux membres de l’instance consultative. Il sera encore moins facile pour lui de démontrer les caractères incomplet ou tardif de la transmission.

Quant à l’inexistence d’une obligation pour l’instance d’entendre l’intéressé lors de cette phase de la procédure, cela signifie que l’agent concerné ne peut assister à la réunion puisqu’il n’est pas une instance disciplinaire mais un simple organisme consultatif. De surcroît, sa participation peut conduire le juge à censurer la procédure dès lors que cette présence a eu une véritable incidence sur l’avis rendu par la commission23.

Une telle restriction de la portée des droits de la défense se justifie-t-elle ? À notre sens, oui. Certes, on comprend l’importance d’un tel avis de spécialistes dans le cadre d’une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle : en raison de sa composition, l’instance consultative est la plus à même de donner une appréciation la plus concrète et la plus réaliste des qualités et des insuffisances professionnelles d’un praticien hospitalier ou plus généralement d’un agent public quel qu’il soit. On pourrait alors comprendre l’importance d’auditionner l’intéressé. Mais, dans la mesure où ses observations préalables sont transmises et qu’il pourra présenter de nouvelles observations devant l’autorité compétente s’il souhaite contester ou répondre à l’avis de l’organe consultatif, mais surtout être entendu devant le conseil de discipline, une telle audition fera nécessairement double emploi avec la procédure devant ce dernier. Le principe des droits de la défense implique que l’intéressé soit entendu préalablement à son licenciement : qu’il ne soit pas entendu par l’organe consultatif ne signifie aucunement qu’il doit l’être à tous les stades de la procédure. Cependant, le caractère contradictoire de la procédure signifie que l’agent poursuivi soit informé de chaque étape de la procédure et qu’il puisse à tout moment présenter ses observations. Il doit pouvoir s’expliquer dès lors que de nouveaux éléments apparaissent que ce soit devant le conseil de discipline, après un rapport d’enquête ou un avis d’une instance consultative. L’arrêt ici commenté ne dénie aucunement ce droit à présenter ses observations à tout moment. Le Conseil d’État considère seulement qu’il est inutile dans le cadre de cette procédure d’exiger de l’administration le respect d’un formalisme qui risque d’alourdir inutilement la procédure, le caractère contradictoire n’étant pas méconnu en raison de la possibilité pour l’agent de s’expliquer après l’avis de l’organe consultatif.

Pour finir, il faut préciser que le Conseil d’État refuse de consacrer une telle obligation dans le cas où les « textes se bornent à prévoir l’avis d’une instance consultative » et uniquement dans ce cas. Si l’avis prévu par un texte devait lier l’autorité compétente ou si un texte prévoyait que cette dernière ne pouvait s’en écarter qu’en raison d’une motivation expliquant ce choix, n’y aurait-il pas dans cette hypothèse une obligation d’entendre l’intéressé ? On peut légitimement se questionner car l’avis de l’instance ayant été prise, les simples observations émises ensuite par l’intéressé sur celui-ci n’auront aucune influence sur la décision de l’autorité compétente. L’avis étant liant, l’autorité compétente ne pourrait que le suivre. L’absence d’audition de l’intéressé serait ici problématique. Voilà pourquoi le Conseil d’État semble avoir délimité l’absence d’obligation d’entendre l’intéressé aux seuls cas où les textes se bornent à prévoir un simple avis.

Notes de bas de pages

1.
L. n° 84-16, 11 janv. 1984, pour la fonction publique de l’État, art. 70 ; L. n° 84-53, 26 janv. 1984, pour la fonction publique territoriale, art. 93. – L. n° 86-33, 9 janv. 1986, pour la fonction publique hospitalière, art. 88.
2.
En ce sens, v. Fort F.-X., « Le licenciement des agents publics, une mesure singulière », RDP 2006, p. 1513.
3.
Ribot C., « Les mesures prises en considération de la personne dans le contentieux de la fonction publique », RDP 1996, p. 154.
4.
CE, sect., 9 déc. 1955, Garyas : RDP 1956, p. 337, note Waline.
5.
Concl. sous CE, sect., 9 mai 1980, n° 10404, Sté des établissements Cruse Fils et Frères : AJDA 1980, p. 482.
6.
Fort F.-X., préc.
7.
Mankou M., « Le régime du licenciement pour insuffisance professionnelle en fin de stage », Dr Adm. 2003, comm. 88.
8.
CE, 14 févr. 1992, n° 91324, Cne de la Garde c/ Mme Wastable. ; CE, 9 mai 2005, n° 262288, Chahed M. : AJDA 2005, p. 1797, note Peiser G. La jurisprudence n’impose toutefois pas que l’administration procède elle-même de sa propre initiative à la communication préalable des pièces du dossier à l’agent concerné, mais se borne à exiger que l’intéressé soit mis en mesure de demander cette communication.
9.
En matière de sanction pour une décision récente : CAA Marseille, 7e ch., 27 oct. 2017, n° 16MA00822, EARL Soleil des Neiges : AJDA 2018, p. 139.
10.
CE, 7 mars 2005, n° 251137, Zanardo : JCP A 2005, 1221, comm. Jean-Pierre D.
11.
Par ex. CE, 29 juill. 1983, n° 25002, Cne de la Just c/ Mlle Lorraine : Lebon. p. 762. Sur ce point, v. Clément C., « Le licenciement non disciplinaire en fin de stage », AJFP 2004, p. 218.
12.
CAA Bordeaux, 19 décembre 2002, n° 99BX01111 : Bolz ; AJFP 2003, p. 23 – CAA Nancy, 16 mai 2002, n° 98NC02546 ; Dr Adm. n° 4, 2003, comm. 88.
13.
CE, sect., 3 déc. 2006, n° 236485, Mansuy : AJFP 2004, p. 107 ; AJDA 2004, p. 30, concl. Guyomar M. ; D. 2004, p. 33 ; RFDA 2004, p. 1014, obs. Mahinga.
14.
CE, 29 janv. 1993, n° 116490, Laffont M.
15.
Odent R., cité par Galabert M., concl. sous CE, sect., 16 mars 1979, n° 11552, Ministre du Travail c/ Stephan : AJDA 1979, p. 45.
16.
CE, 15 févr. 1995, n° 115243, Christian Beziau M.
17.
Mankou M., préc.
18.
Pour un précédent, v. CE, 13 mars 1994, n° 78172, Roussat M.
19.
CE, 14 févr. 1992, n° 91324, Cne de la Garde c/ Mme Wastable.
20.
CE, 20 févr. 1970, Ministre de l’Intérieur c/ Dumotier : Lebon T., p. 1083.
21.
CE, 27 févr. 1997, Millet M.
22.
CE, 26 oct. 1983, nos40734 et 49273, ministre de l’Économie c/ Riou : Lebon T., p. 763.
23.
CE, 12 juill. 1989, Le Bris : Lebon. p. 380.
24.

Référence : LPA 12 Juil. 2018, n° 137g9, p.6

Référence : AJU58885

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I – Des droits étendus devant l’autorité compétente

II – Des droits restreints devant l’instance consultative

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