Le point sur la restitution des allocations-chômage indûment versées

Publié le 19/08/2022 - mis à jour le 01/09/2022 à 14H15
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Les organismes sociaux sont confrontés à des fraudes qui peuvent donner lieu à des actions en répétition des indus, à condition de tenir compte des règles relatives à la prescription.

Cass. 2e civ., 27 avr. 2022, no 20-22360, F–B

Les organismes sociaux sont confrontés à des fraudes qui peuvent être sanctionnées1 et à des actions en répétition des indus correspondants2, du moins s’ils engagent leur action dans le délai de prescription, qui n’est pas régi par le droit commun3 mais par des délais relatifs à des prescriptions particulières4. L’action en remboursement de l’allocation d’assurance chômage indûment versée se prescrit ainsi par trois ans. En cas de fraude ou de fausse déclaration, elle se prescrit par dix ans. Les délais courent à compter du jour de versement de ces sommes5. Le fait, pour un bénéficiaire des allocations d’aide aux travailleurs privés d’emploi, de ne pas déclarer à Pôle emploi l’exercice d’une activité professionnelle caractérise la fraude en vue d’obtenir lesdites allocations6.

Les décisions définitives des juridictions pénales statuant au fond sur l’action publique ont au civil autorité absolue, à l’égard de tous, en ce qui concerne ce qui a été nécessairement jugé quant à l’existence du fait incriminé, sa qualification et la culpabilité ou l’innocence de ceux auxquels le fait est imputé7.

La relaxe prononcée du chef du délit de fausse déclaration en vue d’obtenir d’un organisme de protection sociale une allocation, une prestation, un paiement ou un avantage indu8 prévu à l’égard de l’allocataire par un jugement définitif est revêtue, au civil, de l’autorité absolue quant à l’absence de fraude ou de fausse déclaration de cet allocataire, au sens du Code du travail9.

En l’espèce, un allocataire de Pôle emploi a été relaxé du délit de déclaration mensongère pour obtenir des prestations. L’occasion de s’interroger sur la typologie des fraudes dont peuvent être victimes les organismes sociaux (I) ainsi que sur la prescription applicable aux demandes de remboursements (II) pour lesquelles peut inférer la question de l’autorité de la chose jugée de nature, dans certains cas, à modifier la durée de la prescription applicable ou même, comme en l’espèce, à rendre l’action irrecevable.

I – Typologie des fraudes possibles

Les organismes sociaux peuvent être victimes de fraudes qui les amènent à verser à des entreprises ou à des particuliers des sommes qui se révèlent être indues10.

La typologie des fraudes possibles à l’égard des organismes sociaux se montre particulièrement large.

Les prestations versées par les organismes sociaux sont soumises à des obligations, souvent déclaratives, qui peuvent entraîner des fraudes susceptibles d’être sanctionnées comme infractions spécifiques de fausses déclarations à l’égard des organismes sociaux (A) ou comme des infractions plus générales (B)11. Si les infractions poursuivies le sont le plus souvent contre des salariés, rien n’empêche, même si cela se fait plus rarement, que les poursuites aient lieu pour lutter contre des fraudes d’employeurs. Les fraudes aux prestations sociales sont susceptibles d’être sanctionnées pénalement et permettent aussi aux organismes sociaux d’obtenir des réparations civiles. Ces fraudes recouvrent des pratiques illicites et intentionnelles qui tendent, par exemple, à obtenir le versement de prestations sociales indues.

A – Les infractions spécifiques

Les fraudes à l’encontre des organismes sociaux sont appréhendées par une infraction spécifique de fausses déclarations. Elles peuvent aussi l’être par des infractions de droit commun. Il y a lieu de les articuler ensemble.

Il règne un grand désordre dans les incriminations pénales concernant les fraudes sociales réparties dans divers supports12. L’infraction spécifique la plus souvent utilisée est la fausse déclaration qui correspond à l’infraction de délits de fraude aux prestations sociales pour laquelle le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de statuer.

Désormais, des sanctions identiques et plus sévères qu’auparavant, dans la mesure où une peine d’emprisonnement est toujours encourue, s’appliquent à tous les cas de fraude13.

L’employeur ou le particulier qui se livre à une fausse déclaration en vue de se faire octroyer des prestations indues14 se rend coupable de fraude.

La déclaration fausse15 ou incomplète est réalisée dès lors que, par celle-ci, le prévenu a obtenu indûment des prestations sociales16. Le délit de déclaration mensongère à une administration publique en vue d’obtenir un avantage indu est caractérisé lorsque les prestations sont versées par un organisme social à une personne prise en charge sous une fausse identité, quels que soient les droits auxquels l’intéressé peut prétendre en son nom propre. En dehors des allocataires auxquels les organismes sociaux versent les prestations, les professionnels de santé ou autres intervenants du système de santé sont souvent mis en cause pour ces infractions. C’est le cas pour des praticiens fournissant sciemment de fausses déclarations correspondant à des actes non réalisés17.

Ce comportement s’analyse en un simple mensonge écrit, qui ne permet pas de retenir les manœuvres frauduleuses de l’escroquerie, dès lors qu’aucun élément extérieur ne vient y donner force et crédit. Ce comportement peut également être reproché à ceux qui déclarent faussement résider en France afin d’y bénéficier indûment d’indemnités de chômage au titre de l’allocation de retour à l’emploi18. Le délit de fraude ou de fausse déclaration pour obtenir des allocations de chômage n’est caractérisé que si ces prestations ne sont pas dues.

Les fraudes à l’égard des organismes sociaux peuvent aussi être appréhendées par l’utilisation du droit commun de nombreuses infractions permettant de les sanctionner19.

B – Les infractions générales

La lutte contre les fraudes à l’égard des organismes sociaux peut se faire par la caractérisation d’infractions de droit commun telles le faux et/ou l’escroquerie.

1 – Le faux

La caractérisation de l’infraction de faux20 peut permettre de lutter contre les fraudes à l’égard des organismes sociaux. Cela peut passer par des certificats, attestations ou déclarations mensongères.

Dans certaines circonstances, les fraudes aux organismes sociaux peuvent aussi être qualifiées d’escroqueries.

2 – L’escroquerie

L’escroquerie21, aggravée lorsqu’elle est réalisée au préjudice d’une personne publique, d’un organisme de protection sociale ou d’un organisme chargé d’une mission de service public, pour l’obtention d’une allocation, d’une prestation, d’un paiement ou d’un avantage indu faisant alors encourir à son auteur une peine de 7 ans d’emprisonnement et de 75 0000 € d’amende22, est susceptible d’être utilisée en cas de fraudes à l’égard des organismes sociaux, du moins si ses éléments caractéristiques existent et sont prouvés. L’escroquerie réside dans le recours à une tromperie pour se faire remettre un bien par son propriétaire au préjudice de celui-ci. Cela s’applique aussi à la remise de prestations, versements ou remboursements par des organismes sociaux victimes d’une tromperie sans laquelle ils ne les auraient pas décaissés23.

Des infractions complémentaires de l’escroquerie, très nombreuses, répriment les fausses déclarations effectuées pour obtenir ou tenter d’obtenir des prestations (notamment sociales) et punissent la fausse déclaration en tant que telle car un mensonge ne constitue pas, à lui seul, une escroquerie : elle n’est constituée que si la fausse déclaration est accompagnée d’autres éléments nécessaires pour la caractériser. Les organismes sociaux qui, du fait de ces infractions, ont été amenés à verser des prestations qui se révèlent indues peuvent en obtenir le remboursement.

II – Remboursement

Les fraudes à l’égard d’organismes sociaux leur créent un préjudice qui justifie des actions en remboursement des prestations indûment versées (A), soumises à des prescriptions (B) qui sont particulières.

Les organismes sociaux subissent, du fait des fraudes dont ils sont victimes, un préjudice qui doit être réparé, notamment par le remboursement des prestations indûment versées à la suite desdites fraudes. Cela pose le problème de l’autorité de la chose jugée au pénal sur le civil par la juridiction qui a statué sur la fraude.

A – Les actions en remboursement des prestations indûment versées et l’autorité de la chose jugée

Les fraudes à l’égard des organismes sociaux, causées par des infractions, justifient leurs actions en répétition (on dit maintenant « remboursement ») des indues des prestations indûment versées, y compris dans le cadre de l’action civile qui peut être intentée devant une juridiction pénale condamnant un délit ayant eu pour conséquence le versement de ces prestations non dues. Les tribunaux répressifs ont qualité pour se prononcer sur la restitution aux victimes des sommes et valeurs escroquées, ce qui peut permettre un remboursement de prestations sociales indûment versées, du moins si l’action est intentée dans les délais et conditions prévus tant devant les juridictions pénales que civiles. Les prestations indues permettent la mise en œuvre de procédures destinées à obtenir leur remboursement (1), lorsqu’elles sont dues, mais il faut tenir compte de l’autorité de la chose jugée en cas de poursuites pénales aboutissant à une relaxe (2).

1 – Action en répétition d’indus

Quand des prestations ont été versées indûment, ces sommes, indûment perçues, peuvent donner lieu à remboursement24. Si le débiteur ne conteste pas le caractère indu des sommes, Pôle emploi peut procéder par retenues sur les échéances à venir25 selon les plafonds.

Les personnes qui ont indûment perçu des allocations ou des aides au reclassement doivent les rembourser, sans préjudice des sanctions pénales pour celles d’entre elles ayant fait sciemment des déclarations inexactes ou présenté des attestations mensongères en vue d’obtenir le bénéfice de ces allocations ou aides26. La théorie de l’indu rétroactif est applicable au remboursement des prestations indûment versées. Lorsque la répétition d’un paiement ultérieurement indu porte sur une allocation-chômage, la jurisprudence applique purement et simplement le droit commun27. La doctrine et la jurisprudence admettent la répétition de l’indu, même si le paiement se trouve être ultérieurement indu, et la personne qui a fait de fausses déclarations encourt la suppression du revenu de remplacement28 qui peut être définitive en cas d’absence de déclaration ou de déclarations mensongères du demandeur d’emploi, déclarations faites en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement29.

Les litiges contentieux correspondants relèvent de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire30 qui peuvent avoir à statuer sur le caractère indu ou non des prestations dont le remboursement est demandé.

2 – Autorité de la chose jugée

L’autorité de la chose jugée au pénal sur le civil, qui est affirmée par le droit positif, fait cependant l’objet d’un cantonnement reconnu, pour s’imposer au juge civil qui devra en tenir compte dans sa propre décision.

Le principe selon lequel la décision pénale a autorité sur le civil est une construction doctrinale et jurisprudentielle31. En application de celui-ci, il n’est pas permis au juge civil de remettre en question ce qui a été définitivement, irrévocablement, nécessairement et certainement jugé sur l’existence du fait qui forme la base commune de l’action publique et de l’action civile, sur sa qualification et la culpabilité de celui à qui ce fait est imputé32.

L’autorité de chose jugée ne s’attache qu’aux éléments constitutifs de l’infraction poursuivie33.

Il en résulte qu’aucune pénalité ni demande de remboursement des allocations-chômage34 ne peut être prononcée lorsque la personne intéressée a, pour les mêmes faits, bénéficié d’une décision définitive de non-lieu ou de relaxe déclarant que la réalité de l’infraction n’est pas établie ou que cette infraction ne lui est pas imputable.

Ainsi, la relaxe de l’allocataire par un jugement définitif prononcée du chef du délit de fausses déclarations à un organisme social en vue d’en obtenir des prestations35 est revêtue, au civil, de l’autorité absolue quant à l’absence de fraude ou de fausse déclaration de cet allocataire36. Cela entraîne des conséquences sur la prescription de l’action en répétition de prestations que l’organisme social qui les a versées estime indues.

B – Prescription

L’action en remboursement de l’allocation d’assurance indûment versée se prescrit par trois ans. En cas de fraude ou de fausse déclaration, elle se prescrit par dix ans37. Les délais courent à compter du jour de versement de ces sommes38 ; un point de départ différent est retenu lorsque Pôle emploi est, à cette date, dans l’impossibilité d’agir, faute d’avoir constaté l’irrégularité39.

La répétition des prestations de chômage indûment versées est, comme pour les autres organismes sociaux comme la sécurité sociale40, soumise à des règles particulières de prescription41. En cas de litige, le juge peut soulever d’office la prescription de l’action42. À défaut, le demandeur doit démontrer avoir agi dans les délais impartis et dans des conditions suffisantes pour interrompre la prescription43.

La relaxe prononcée, à l’égard du bénéficiaire des allocations d’aide aux travailleurs privés d’emploi, par jugement définitif, du chef du délit de déclaration mensongère à une administration publique en vue d’obtenir un avantage indu étant revêtue, au civil, de l’autorité absolue de chose jugée quant à l’absence de fraude ou de fausse déclaration de cet allocataire. L’action en remboursement des allocations d’assurance chômage indûment versées se prescrit dès lors par trois ans à compter du jour du versement de ces sommes44, délai porté à dix ans en cas de fraude ou de fausse déclaration45.

L’allocataire avait été relaxé des poursuites dont il faisait l’objet du chef de déclarations mensongères à une administration publique en vue d’obtenir un avantage indu. Par un jugement définitif, les juges en ont déduit que Pôle emploi ne pouvait prétendre que le délai de prescription applicable à son action en remboursement était de dix ans et, ayant exercé son action en remboursement plus de trois ans à compter du versement des sommes réclamées, cet organisme n’était pas recevable à agir en raison de la prescription. La solution repose sur le principe de l’autorité absolue de la chose jugée au pénal sur le civil pour ce qui a été nécessairement jugé quant à l’existence du fait incriminé, sa qualification et la culpabilité ou l’innocence de ceux auxquels le fait est imputé. Ainsi, en raison de la relaxe de l’allocataire, Pôle emploi ne pouvait prétendre qu’il avait commis une fraude. Dès lors, le délai de prescription applicable à son action en remboursement était le délai raccourci de trois ans. La demande de restitution de l’indu est donc jugée irrecevable comme prescrite.

Notes de bas de pages

  • 1.
    M. Richevaux, « Fraudes à l’égard des organismes sociaux », obs. ss Cass. crim., 1er avr. 2020, n° 19-80433, F-D, LPA 8 déc. 2020, n° LPA155p6.
  • 2.
    M. Richevaux, « CAF : établissement et récupération des indus de prestations sociales, fond et formes », Actu-Juridique.fr 9 mars 2022, n° AJU003c9.
  • 3.
    M. Richevaux, L’essentiel du régime général des obligations, 2018, Ellipses, fiche n° 38, v° Prescription droit commun.
  • 4.
    M. Richevaux, L’essentiel du régime général des obligations, 2018, Ellipses, fiches nos 39 et 40, v° Prescription particulières.
  • 5.
    C. trav., art. L. 5422-5.
  • 6.
    C. pén., art. 441-6, al. 2, dans sa rédaction issue de ord. n° 2000-916, 19 sept. 2000, applicable au litige.
  • 7.
    C. civ., art. 1351, devenu C. civ., art.  1355 – CPC, art. 480.
  • 8.
    C. pén., art. 441-6, al. 2.
  • 9.
    C. trav., art. L. 5422-5.
  • 10.
    A. Coeuret et E. Fortis, Droit pénal du travail, 6e éd., 2016, LexisNexis.
  • 11.
    Cass. crim., 19 juin 2013, n° 12-83031 – Cass. crim., 3 mai 2018, n° 16-86369 – Cass. crim., 22 mars 2017, n° 15-85929 – Cass. crim., 3 mai 2018, n° 16-86369 – Cass. crim., 16 janv. 2019, n° 17-81136.
  • 12.
    R. Salomon et A. Martinel, Droit pénal social : Droit pénal du travail et de la sécurité sociale, 6e éd., 2021, Economica. L. n° 2011-267, 14 mars 2011, art. 104 – L. n° 2013-1203, 23 déc. 2013, art. 86 – C. pén., art. L. 272-1 – C. pén., art. L. 377-5 – C. pén., art. L. 583-3 – C. pén., art. L. 831-7 – CASF, art. L. 351-1 – CCH, art. L. 351-12 – CCH, art. L. 651-1 – C. trav., art. L. 5124-1 – C. trav., art. L. 5413-1 – C. trav., art. L. 5429-1 – C. trav., art. L. 5429-3 – C. trav., art. L. 5522-28 – L. n° 68-690, 31 juill. 1968, portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, art. 22.
  • 13.
    Cons. const., QPC, 28 juin 2013, n° 2013-328 : JO, 30 juin 2013 – C. pén., art. 313-2, 5° – C. pén., art. 441-6, al. 2, nouv.
  • 14.
    C. pén., art. 441-6, al. 2, nouv.
  • 15.
    C. pén., art. 441-6.
  • 16.
    Cass. crim., 20 mars 2018, n° 17-81340.
  • 17.
    Cass. crim., 25 juin 2019, n° 18-82532 – Cass. crim., 12 juin 2019, n° 18-83244.
  • 18.
    Cass. crim., 19 mars 2019, n° 18-82601 : B.-C. do Rego, « L’allocation d’aide au retour à l’emploi, un droit incompatible avec la résidence à l’étranger du salarié privé d’emploi », obs. ss Cass. soc., 28 févr. 2018, n° 15-24181, FS–PB, LPA 2 août 2018, n° LPA137g2.
  • 19.
    B. Bouloc, Droit pénal général, 26e éd., 2019, Précis Dalloz.
  • 20.
    C. pén., art. 441-7.
  • 21.
    C. pén., art. 313-1.
  • 22.
    C. pén., art. 313-2, 5°.
  • 23.
    C. pén., art. 313-1 à 313-3 – Cass. crim., 25 sept. 1997, n° 96-82818 : Bull. crim., n° 313 ; Dr. pén. 1998, comm. 3, note M. Véron ; JCP G 1997, IV, 2461 – Cass. crim., 24 sept. 1998, n° 97-81793 : Bull. crim., n° 236 ; Dr. pén. 1999, comm. 19, note M. Véron ; RSC 1999, p. 586, obs. R. Ottenhof – Cass. crim., 7 févr. 2001, n° 97-81793 – Cass. crim., 7 févr. 2001, n° 99-87992 – Cass. crim., 13 janv. 2010, n° 09-82071, D – Cass. crim., 21 mars 2001, n° 00-81797 – Cass. crim., 30 mai 2001, n° 00-84102 – Cass. crim., 21 sept. 2004, n° 04-80056 – Cass. crim., 12 déc. 2007, n° 06-87404 – Cass. crim., 20 mai 2009, n° 08-87280, D : Dr. pén. 2009, comm. 124, note M. Véron – Cass. crim., 19 mars 2014, n° 13-82416 : Dr. pén. 2014, comm. 71, 2e esp., note M. Véron – Cass. crim., 8 juin 1999, n° 97-11927 – Cass. crim., 17 déc. 2014, n° 13-88520 – Cass. crim., 17 déc. 2014, n° 14-80855 : Dr. pén. 2015, comm. 17, note M. Véron – Cass. crim., 20 nov. 2018, n° 17-81672 – Cass. crim., 30 janv. 2018, n° 16-87698 – Cass. crim., 12 sept. 2018, n° 15-86288 – Cass. crim., 15 janv. 2020, n° 18-82445 – Cass. crim., 23 oct. 2018, n° 17-81804 – Cass. crim., 16 janv. 2019, n° 17-80576 – Cass. crim., 14 nov. 2013, n° 12-87991 – Cass. crim., 30 nov. 1981, n° 81-90160 : Bull. crim., n° 315 – Cass. crim., 11 déc. 1973, n° 73-90843 : Bull. crim., n° 457 – Cass. crim., 17 juin 2014, n° 13-83893 – Cass. crim., 11 juin 1997, n° 96-82931 – Cass. crim., 20 avr. 2005, n° 04-81336 – Cass. crim., 25 avr. 1972, n° 70-93098 : Bull. crim., n° 142 – Cass. crim., 8 janv. 1937 : DH 1937, p. 149 ; RSC 1937, p. 486 – Cass. crim., 31 juill. 1939 : Bull. crim., n° 319 – C. trav., art. L. 365-1 – Cass. crim., 30 nov. 1981, n° 81-90160 – Cass. crim., 26 avr. 1994, n° 93-84880 – Cass. crim., 30 nov. 1981 : Bull. crim., n° 315 – Cass. crim., 17 janv. 1983, n° 82-90262 – Cass. crim., 28 sept. 1992, n° 92-81300 – Cass. crim., 26 avr. 1994, n° 92-11440 : Dr. pén. 1994, comm. 181, note M. Véron – Cass. crim., 3 oct. 1996, n° 95-84047 – Cass. crim., 8 avr. 1999, n° 98-84889 : Dr. pén. 1999, comm. 126, obs. M. Véron ; D. 2000, Somm., p. 122, obs. M. Segonds – Cass. crim., 22 oct. 2014, n° 13-83901.
  • 24.
    C. trav., art. L. 5426-2.
  • 25.
    C. trav., art. L. 5426-8-1.
  • 26.
    Règl. ass. chômage, 26 juill. 2019, art. 27.
  • 27.
    Cass. soc., 16 mai 2000, n° 98-12571 : RJS 2000, n° 847 ; RDSS 2000, p. 858, obs. M. Badel, I. Daugareilh, R. Lafore et C. Willmann ; Dr. soc. 2000, p. 812, obs. C. Radé.
  • 28.
    C. trav., art. L. 5426-2, al. 2.
  • 29.
    C. trav., art. R. 5426-3, 3°.
  • 30.
    CE, 9 nov. 1983, n° 26761 : Lebon, p. 1057 ; RDP 1984, p. 1079, note J.-M. Auby ; RDSS 1985, p. 104, note X. Prétot – CE, 29 juill. 1994, n° 118327 : Dr. soc. 1994, p. 900 ; D. 1995, Somm., p. 53, obs. V. Soubise ; D. 1996, Somm., p. 229, obs. D. Chelle et X. Prétot – CE, 21 juin 1996, n° 112844, Fischer : D. 1996, IR, p. 181.
  • 31.
    Cass. crim., 19 mars 1817 : S. 1817, 1, p. 172 – Cass. civ., 7 mars 1855 : Bull. civ., n° 31 ; D. 1855, 1, p. 81.
  • 32.
    Cass. civ., 23 mars 1953 : JCP G 1953, II, 7637, note R. Savatier – Cass. 1re civ., 28 oct. 1968 : JCP G 1969, II, 15840, note M. de Juglart et E. du Pontavice – Cass. 1re civ., 25 mars 1997, n° 94-20299 : Bull. civ. I, n° 104 – Cass. 1re civ., 29 oct. 2002, n° 99-19411 –JCP G 1998, IV, 02156 – Cass. 3e civ., 11 mai 2000, n° 98-18791 – Cass. soc., 13 juin 2001, n° 99-41102 : P. Hébraud, L’autorité de la chose jugée au criminel sur le civil, thèse, 1929, Sirey.
  • 33.
    Cass. 2e civ., 15 nov. 2001, n° 99-21636 : JCP G 2001, II, 10130, note D. Guihal.
  • 34.
    C. trav., art. L. 5429-1.
  • 35.
    C. pén., art. 441-6, al. 2.
  • 36.
    Combinaison de : C. trav., art. L. 5422-5 – C. pén., art. 441-6, al. 2, rédac. issue de ord. n° 2000-916, 19 septembre 2000 – C. civ., art. 1351, devenu C. civ., art. 1355 – CPC, art. 480.
  • 37.
    C. pén., art. 441-6, al. 2.
  • 38.
    C. trav., art. L. 5422-5.
  • 39.
    Cass. soc., 13 avr. 2010, n° 08-19452 – Cass. soc., 23 juin 2010, n° 09-65939.
  • 40.
    E. Jeansen, « La prescription en droit de la sécurité sociale », Cah. soc. févr. 2016, n° CSB117w4.
  • 41.
    Cass. 2e civ., 28 mai 2015, n° 14-17773 : Bull. civ. II, n° 133 ; M. Richevaux, L’essentiel du régime général des obligations, 2018, Ellipses, fiches nos 39 et 40, v° Prescriptions particulières.
  • 42.
    Cass. 2e civ., 17 déc. 2015, n° 14-15684.
  • 43.
    Cass. soc., 5 avr. 1973, n° 71-14403 : Bull. civ. V, n° 235.
  • 44.
    C. trav., art. L. 5422-5, al. 1.
  • 45.
    C. trav., art. L. 5422-5, al. 2.
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