Les concessions de plage. Entre rêve et réalité, le réveil et son arrière-goût de sable
Les fondements actuels de la mise en valeur des plages risquent de paraître irréalistes aux exploitants tant les conditions d’attribution sont restrictives. L’économie générale des concessions de plage nécessite une refonte de la réglementation, maintes fois annoncée et jamais réalisée.
Errare humanum est, perseverare diabolicum… La réglementation de l’exploitation des plages1 était ab initio « inadaptée »2. Le système instauré par les circulaires de 1972/19733 a très vite montré ses limites, qui n’ont pas été résolues par la loi Littoral de 19864 et le décret Plage de 20065.
Les usagers du « patrimoine commun de la Nation »6 s’opposent au partage, en tant que certains sont préoccupés par la « préservation des espaces naturels »7 sensibles et les autres par les nécessités économiques liées à une mise en valeur du littoral.
La balance penche aujourd’hui vers un développement raisonné du littoral au point que certains auteurs espéraient, que la loi dite Pinel8, qui consacre l’existence d’un fonds de commerce sur le domaine public avec une clientèle propre et exploitable sous forme de « location-gérance »9, puisse intégrer le domaine maritime. Gageons qu’à l’avenir une telle reconnaissance existera.
L’Europe pèse de ses principes sur la réglementation nationale, depuis la transposition opérée par la loi dite Macron 110 d’une directive européenne11, applicable en France depuis avril 201612, et qui « établit les bases d’un droit européen des concessions » en l’absence fâcheuse d’une définition du « domaine public européen »13, ce qui est un non-sens.
Loin des « gargotes » auxquelles la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) fait actuellement la chasse, certaines exploitations très éloignées de cette appellation, implantées de vieille date – parfois avant l’existence d’un cadre réglementaire14 – sont menacées de destruction alors qu’elles sont de véritables institutions, ce qui soulève une vague d’indignation.
Le « marasme » de la situation commande que la réglementation actuelle soit remise à plat pour que soient prises en considération les critiques pertinentes formulées à l’encontre du décret Plage de 2006. En l’état, les concessions de plage s’enlisent dans une logique étatique d’un droit du sable sans concession (I) qui heurte frontalement une logique économique d’un droit au sable qui résiste et entend proposer des aménagements (II).
I – Intransigeance du droit du sable
L’orientation prise par les pouvoirs publics montre un changement soudain d’orientation, moins par crainte des dérives anciennes15 qui vont de pair avec une recrudescence de contraventions de grande voirie (CGV), que sur des bases nouvelles de considérations écologiques qui sont dans l’air du temps.
Il est contradictoire de promouvoir des « objectifs »16 de développement économique du littoral et d’en réduire à terme, voire tout bonnement, supprimer les établissements balnéaires qui se développent, sous la dynamique d’une demande croissante de la clientèle estivale.
Les « débordements » passés qui portaient atteinte aux grands principes de la domanialité publique, « d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public maritime »17, sont pour partie à mettre au compte d’exploitants peu scrupuleux et pour une plus grande partie au laxisme de l’État et des collectivités territoriales, qui n’ont pas hésité à « vendre des lots de plage » ou consentir des baux commerciaux sur le domaine public maritime18.
À l’image de l’humain, on va d’un excès à l’autre. Les services de l’État ont, sous la pression de l’échelon local, qui ambitionne d’attirer toujours plus d’usagers, trop longtemps laissé faire, et ce, même lorsque des contrats de gré à gré ont été souscrits, avant et après l’intervention de la loi dite Sapin 119. Depuis la loi Littoral et surtout le décret Plage, l’État et les communes ont « rétropédalé ».
Les pouvoirs publics se sont lancés dans une laborieuse « reconquête »20 tout en réalisant qu’en voulant régenter l’exploitation du domaine public maritime21, ils portent atteinte à une manne financière bien comprise des communes du littoral et de l’État français. Les concédants et en particulier ceux de la Côte d’azur maquillent une réalité, qui est celle d’une réduction des surfaces exploitées à 20 % pour le linéaire des plages naturelles et 50 % pour les plages qualifiées d’artificielles22.
Et pour ce faire, ils recomposent un linéaire sur la base de photographies, de plans du XIXe siècle et rengraissent les plages. D’ailleurs, celles-ci tendant à s’artificialiser, ce qui rend la distinction plage naturelle/artificielle de plus en plus aléatoire et peut être inutile. Sur quel fondement juridique, repose le choix de la date de recomposition du linéaire ? Nous sommes dans l’expectative, le vide juridique regrettable.
L’anthropisation du littoral et le recul du trait de côte23 conduisent certaines communes à de tels écarts, pour compenser la perte d’exploitation et répondre à l’obligation de laisser libre de toute installation un pourcentage plus grand des plages à la disposition du public. Ces règles arbitraires d’occupation des plages sont discutables et nous proposons de laisser à l’échelon local un pourcentage de marge appréciable, variable selon les besoins.
Le coût des travaux de ré-ensablement est supporté par les sous-concessionnaires. À titre d’exemple, lors du prochain renouvellement des concessions en 2018, la ville de Cannes répercutera sur chaque délégataire « un droit d’entrée fixé à 500 000 € pour un lot simple et 1 000 000 € pour un lot double »24. De facto, on est alors proche de la notion d’affermage.
Les circonvolutions des pouvoirs publics ont engendré et continueront de le faire, un contentieux pléthorique qui aura le mérite de dépoussiérer les notions de « concession » et « sous-concession », « d’autorisation d’occupation temporaire » et de « service public »25, souvent autour de celles de service public des bains de mer et d’égalité des usagers devant ledit service26.
Rappelons que ces concepts ont conduit à la délivrance de permis de construire réguliers27, ce qui explique en grande partie les résistances légitimes de ceux qui ont investi en faisant confiance à l’État et se retrouvent confrontés à des demandes de démolitions d’un trait de plume.
II – Résistance du droit au sable
Les régimes qui se sont succédé ont vu naître une « grande variété d’exploitations »28, dont certaines de renom. Malgré cela, leur sort semble scellé, sauf à espérer une prise de conscience salutaire des pouvoirs publics et de nos responsables politiques qui mènerait à une correction future de la réglementation actuelle dont tous les élus de droite ou de gauche mesurent les effets dévastateurs sur le plan économique et de l’emploi.
Les procédures mises en chantier pour l’attribution future de lots de plages l’anticipent par une clause type : « Si ce décret [décret Plage] venait à être modifié en cours de procédure, la mairie (…) s’adaptera à ces dispositions assouplies »29. Mais le carcan administratif français se complaît dans un « statu quo juridique »30.
In globo, les préoccupations écologiques mériteraient que l’on s’y attarde et l’installation des plagistes dans des préfabriqués à l’espérance de vie limitée laisse songeur. Dans le même temps, on oblige à un démontage/entreposage hivernal coûteux avec un bénéfice quasi-inexistant même sur un plan visuel.
Les « néo-cabanons » doivent répondre à un critère de « démontabilité démontable »31 alors qu’en parallèle, on impose une résistance aux coups de mer, risques naturels, dont la jurisprudence a déjà eu à connaître32. Les modalités de classements en zone de catastrophe naturelle ou les alertes vagues submersions doivent être davantage prises en considération.
Par ailleurs, il est fortement critiquable que les communes ou groupements de communes s’abritent derrière des règles désuètes de dévolution en priorité des concessions de premier rang33 alors qu’elles finiront tôt ou tard par céder face au principe européen de transparence34. Les communes aggravent le coût de revient général des installations et sont sous un certain angle, un intermédiaire de trop35. Souhaitons que la jurisprudence européenne ait à connaître de ce problème des « communes partenaires privilégiés de l’État »36.
L’autorité concédante, en favorisant automatiquement les communes, permet à ces dernières de mettre à la charge des sous-concessionnaires le coût de l’entretien des plages, la surveillance de la baignade, le paiement de redevances et taxes, en contrepartie de l’occupation du domaine, de sorte que les exploitants leur apportent tout confort.
Par le passé et encore aujourd’hui, par le biais de l’échec de reprises en régie municipale37, les communes ont démontré leur incapacité à gérer directement un secteur qui ne prospère que sous l’action d’opérateurs privés38. Ils sont la solution à une demande croissante et de plus en plus qualitative. C’est pourquoi, les plagistes se réunissent au sein d’associations pour défendre cet aspect oublié des choses, se faire entendre et songer à mettre en œuvre des actions de groupe.
Un fossé se creuse entre les exploitants et les services de l’État français, qui contrairement à leurs voisins italiens39, ne conçoivent pas qu’en diminuant les surfaces exploitées et en aggravant les charges d’occupation des « commerçants plagistes », ils conduisent ces derniers à la faillite. Force est de constater que certains appels d’offres ne connaissent pas le succès espéré, les potentiels offrants – souvent d’anciens exploitants – étant dissuadés par des prévisions comptables peu encourageantes.
Nous anticipons un bouleversement de l’« économie générale de la concession de la plage »40. Dos au mur, les plagistes n’ont pas automatiquement « de droit acquis au renouvellement »41 ou pour une courte prolongation comme par le passé42, sachant que le versement de la redevance d’occupation au-delà du terme n’y change rien43. Ils devront soit candidater à des conditions indécentes ou dissuasives avec une « réelle exposition aux aléas du marché »44 et une mise en concurrence45, soit se tourner vers une voie judiciaire qui ne pourra stopper ad vitam æternam l’inéluctable destruction de leur outil de travail.
Une troisième solution prospective nous semble plus juste : dissocier l’activité de restauration de l’exploitation du service public des bains de mer46 et en tirer les conséquences indemnitaires. Dans ce rapport de force insoluble et comme dans un divorce qui n’est pas tout à fait consommé, les vacanciers ne seront pas les seuls à être déboussolés.
Nous préconisons donc, non plus des retouches à l’emporte-pièce, mais une véritable remise à plat de la réglementation des plages, intégrant l’orientation européenne, pour enfin rendre pérenne un droit positif qui ne sera plus en décalage, mais en péréquation avec les réalités des exploitants.
Notes de bas de pages
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1.
Émergence avec la loi de finances du 20 décembre 1872.
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2.
Ondoua A., JCl. Contrats – Distribution, fasc. 520, Concessions de plage, 2 juill. 2007, maj. 18 févr. 2016.
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3.
CE, 2e-6e ss-sect. réunies, 16 févr. 1977, n° 99509.
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4.
L. n° 86-2, 3 janv. 1986, relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
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5.
D. n° 2006-608, 26 mai 2006, relatif aux concessions de plage.
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6.
Wellhoff F., Allain Y.-M., de Chalvron J.-G. et Goulam Y., « Les difficultés d’application du décret relatif aux concessions de plage », janv. 2009, Conseil général de l’environnement et du développement durable, point 2.1.2, p. 6.
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7.
CE, 6e-1re ss-sect. réunies, 9 nov. 2015, n° 372531.
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8.
L. n° 2014-626, 18 juin 2014, relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.
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9.
Rép. min. n° 100574 : JOAN, 14 févr. 2017, p. 1258, Got P.
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10.
L. n° 2015-990, 6 août 2015, pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, art. 209.
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11.
Dir. n° 2014/23/UE, 26 févr. 2014, sur l’attribution de contrats de concession.
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12.
Ord. n° 2016-65, 29 janv. 2016, art. 78 ; D. n° 2016-86, 1er févr. 2016, art. 55.
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13.
Létienne P., « L’échouage des concessions de plage », Lexbase Hebdo n° 395, 26 nov. 2015, éd. publique, p. 3.
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14.
Ex. : présence sans discontinuité de l’établissement « Tétou » sur la Côte d’Azur depuis les années 30, autorisé par arrêté du 2 mars 1932 à exploiter sur la plage de Golfe-Juan un « établissement de bains avec restaurant ». V. égal., présence de l’établissement « Vallauris plage » via un « accord de sous-location enregistré le 30 août 1960 ».
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15.
Aff. des paillotes en Corse : Cass. crim., 13 oct. 2004, nos 03-81763, 00-86727, 00-86726, 01-83943, 01-83945 et 01-83944.
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16.
CE, 8e-3e ss-sect. réunies, 14 avr. 2008, n° 298810.
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17.
CAA Marseille, 7e ch., 12 juin 2012, n° 11MA02074.
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18.
CE, 19 janv. 2017, n° 388010, Cne Cassis ; Pietri J.-P., « Convention d’occupation ou bail commercial ? Quand un “bail commercial” pour l’exploitation d’un bien sur le domaine public doit être qualifié de convention d’occupation du domaine public », Contrats-Marchés publ. 2017, comm. 77.
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19.
L. n° 93-122, 29 janv. 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.
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20.
Ex. : échec d’un arrêté municipal portant réglementation des ventes ambulantes de denrées de bouche sur les plages d’une commune : CAA Marseille, 5e ch., 26 juin 2015, n° 14MA00177.
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21.
CGPPP, art. R. 2124-13 : la préservation de la liberté et la gratuité d’usage des plages, se traduit par la simple possibilité et non l’obligation pour l’État, d’accorder des concessions.
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22.
CGPPP, art. R. 2124-16, al. 2.
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23.
Zalewski-Sicard V., « Sous le bail réel immobilier littoral, la plage… pour l’instant », Constr.-Urb. 2017, alerte 1.
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24.
Conseil municipal ville de Cannes, séance du 6 févr. 2017, délibération n° 7, p. 4/7.
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25.
CE, 7e-5e ss-sect. réunies, 21 juin 2000, nos 212100 et 212101, Plage « Chez Joseph ».
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26.
CE, 18 déc. 1936, Prade : Lebon, p. 1124 ; CAA Marseille, 1re ch., 20 avr. 2015, n° 13MA01618 ; CE, 7e-2e ch. réunies, 17 oct. 2016, n° 400172.
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27.
CE, 1re-4e ss-sect. réunies, 15 juin 1983, n° 23325.
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28.
Wellhoff F., Allain Y.-M., de Chalvron J.-G., Goulam Y., « Les difficultés d’application du décret relatif aux concessions de plage », préc., p. 14.
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29.
Conseil municipal ville de Cannes, séance du 6 févr. 2017, délibération n° 7, p. 3/7.
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30.
Rép. min. n° 84340 : JOAN, 22 nov. 2016, Léonetti J. ; Royer E., « Littoral – Concessions de plage – Un statu quo juridique », Juris tourisme 2017, n° 193, p. 11.
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31.
CGPPP, art. R. 2124-16, al. 3.
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32.
CAA Marseille, 5e ch., 28 juin 2004, n° 02MA00349 ; CAA Marseille, 2e ch., 2 avr. 2013, n° 11MA00703.
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33.
CGPPP, art. L. 2124-4.
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34.
CJCE, 7 déc. 2000, n° C-324/98, Telaustria et Telefonadress.
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35.
Sur l’exploitation de la plage concédée directement à des personnes privées, v. circ. n° 73-145, 16 juill. 1973, relative à la concession de plage naturelle à des personnes privées.
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36.
CE, 8e-3e ss-sect. réunies, 22 mai 2013, n° 366750, le Conseil d’État refuse de renvoyer au Conseil constitutionnel une QPC qui se base sur l’inconstitutionnalité du droit de priorité des communes ; CAA Marseille, 19 mai 2015, n° 13MA03706, rejet de l’inconventionnalité.
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37.
CE, 28 juill. 2004, n° 261129.
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38.
Stifani F., Berthet K. et Létienne P., « La privatisation du domaine public au travers de la reconnaissance du fonds de commerce », Lexbase Hebdo n° 424, 14 juill. 2016, éd. publique.
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39.
Sur le problème de la prorogation automatique des concessions en Italie, CJUE, 14 juill. 2016, nos C‑458/14 et C‑67/15.
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40.
CAA Nantes, 2e ch., 12 déc. 2014, n° 13NT02128.
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41.
CE, 6e-2e ss-sect. réunies, 14 oct. 1991, n° 95857 ; CAA Marseille, 7e ch., 24 janv. 2011, n° 08MA03791.
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42.
CE, 7e et 2e ss-sect. réunies, 8 juin 2005, n° 255987 ; CA Aix-en-Provence, 26 janv. 2017, n° 16/08995 : « autorisation exceptionnelle temporaire d’occupation du domaine maritime pour la saison ».
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43.
CE, 8e et 3e ss-sect. réunies, 2 avr. 2003, n° 237968.
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44.
Ord. n° 2016-65, 29 janv. 2016, art. 5, § 2.
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45.
Ord. n° 2016-65, 29 janv. 2016, art. 36 ; D. n° 2016-86, 1er févr. 2016, art. 7, II.
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46.
TA Nice, 23 févr. 2001, n° 99-5335, Crampé : « Que des établissements de restauration situés sur une dépendance du domaine public communal extérieur à la plage et limitrophe du domaine public maritime (…) ne présentent pas le caractère d’un service public délégable, dès lors que l’exploitation de cette activité commerciale (…) ne peut être regardée comme l’accessoire ou le prolongement direct et nécessaire de l’exploitation du service public des bains de mer ».