La loi Énergie-Climat : un nouveau pilier de notre ambition pour la transition écologique

Publié le 13/12/2019 - mis à jour le 16/12/2019 à 15H25

La loi relative à l’énergie et au climat a été présentée par le gouvernement comme « un nouveau pilier de notre ambition pour la transition écologique ». Elle vise un objectif de « neutralité carbone » en 2050. Elle permet au gouvernement de procéder à la fermeture des quatre dernières centrales à charbon d’ici 2022. Elle prévoit l’inscription dans la loi de la création du Haut conseil pour le climat et procède à la réforme de l’autorité environnementale. Elle instaure un dispositif progressif de rénovation énergétique des logements « passoires thermiques » et renforce également les outils de lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie.

Le 25 juillet 2019, les députés et les sénateurs, réunis en commission mixte paritaire (CMP)1, sont parvenus à un compromis sur ce texte législatif qui porte sur des aspects très divers. Conçu initialement comme une « petite loi » de huit articles, ce texte, qui a été considérablement enrichi lors des débats parlementaires, a été définitivement adopté par le Parlement le 26 septembre 2019, par un vote ultime du Sénat. Il s’articule autour de sept grands chapitres : objectifs de la politique énergétique (chap. Ier), dispositions en faveur du climat (chap. II), mesures relatives à l’évaluation environnementale (chap. III), lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie (chap. IV), mise en œuvre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » (chap. V), régulation de l’énergie (chap. VI) et, enfin, tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité (chap. VII).

Ce texte issu de la CMP2, qui fait l’objet de la présente analyse, a été présenté par Élisabeth Borne, ministre de la Transition écologique et solidaire, comme « une étape majeure dans la mise en œuvre de l’ambition du gouvernement en matière de lutte contre le changement climatique, en inscrivant dans la loi l’objectif d’une neutralité carbone en 2050 »3. Le député Anthony Cellier (LREM), rapporteur de la commission mixte paritaire, s’est félicité quant à lui de l’adoption d’un texte fondamental aux « enjeux cruciaux », qui « donne des outils à chacune et chacun d’entre nous pour agir contre le dérèglement climatique »4.

La loi Énergie-Climat permet d’actualiser la loi relative à la transition énergétique de 2015 et prévoit l’adoption, tous les 5 ans, d’une loi fixant les objectifs et les priorités d’action de la politique énergétique nationale.

Elle renforce la gouvernance de la politique climatique et prévoit un dispositif conduisant à la fermeture des quatre dernières centrales à charbon d’ici à 2022.

Elle met en place plusieurs outils afin d’accélérer la transition énergétique, avec la consolidation du dispositif d’évaluation environnementale, les dispositifs de lutte contre la fraude aux certificats d’économie d’énergie, la transposition des directives du paquet « Énergie propre » ou encore le renforcement de la régulation du secteur de l’énergie. Elle réforme également le dispositif des tarifs réglementés de vente d’électricité et met fin aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel.

Nous étudierons successivement les nouveaux objectifs de la politique énergétique (I), la création d’une loi quinquennale dans les domaines du climat et de l’énergie (II), les dispositions en faveur du climat (III), les dispositions relatives à l’évaluation environnementale (IV), le renforcement de la lutte contre les certificats d’économies d’énergie frauduleux (V), la mise en œuvre par ordonnance du paquet européen « Une énergie propre pour tous les Européens » (VI), le renforcement de la régulation du secteur de l’énergie (VII) et les dispositions concernant les tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité (VIII).

I – Les nouveaux objectifs de la politique énergétique

L’article 1er de la loi relative à l’énergie et au climat modifie certains objectifs de la politique énergétique, qui avaient été fixés par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique5 et qui figurent à l’article L. 100-4 du Code de l’énergie, pour tenir compte de la nouvelle programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), laquelle acte notamment le report de la réduction de la part du nucléaire dans le mix énergétique à 2035.

L’objectif de division par quatre des émissions de gaz à effet de serre (GES) entre 1990 et 2050 est remplacé par l’objectif de « neutralité carbone » à l’horizon 2050, issu de l’accord de Paris sur le climat de 2015, qui figure dans le « plan Climat » de juillet 2017.

La loi reprend les termes de l’article 4 de l’accord de Paris en indiquant que la neutralité carbone doit être entendue comme un « équilibre, sur le territoire national, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre ». Il est précisé que la neutralité carbone s’entend sans prise en compte des « crédits internationaux de compensation carbone », lesquels permettent à un émetteur de GES de compenser ses émissions par des projets à l’étranger qui évitent des émissions ou qui séquestrent du carbone.

D’après le premier rapport du Haut conseil pour le climat (HCC), publié le 26 juin 2019, « cette neutralité carbone en 2050 est techniquement réalisable mais implique une transformation profonde de l’économie et de la société à grande échelle ». Pour l’institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI), ce concept de neutralité carbone, « qui ne constitue pourtant pas en lui-même une réponse définitive au défi que le changement climatique pose à l’humanité », représente un « attracteur politique »6.

L’objectif de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles en 2030 est porté de 30 à 40 %. Dans cette perspective, il sera « mis fin en priorité à l’usage des énergies fossiles les plus émettrices de GES » précise le texte législatif.

En revanche, la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans la production d’électricité est reportée de 2025 à 2035. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a observé que ce report résulte notamment de « l’impossibilité de porter à un niveau suffisant, dans un délai limité, la production d’électricité renouvelable et de l’inopportunité de consentir dans la même période des investissements de nouveaux moyens de production d’électricité fossile »7.

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Enfin, pour donner la visibilité indispensable à l’émergence de filières françaises de l’industrie verte, plusieurs objectifs quantitatifs ont été introduits par le Sénat. Ainsi, s’agissant de l’éolien en mer, le rythme d’attribution des capacités installées de production devra être progressivement porté « à 1 GW par an d’ici à 2024 ». Il conviendra aussi de « favoriser le pilotage de la production électrique, avec pour objectif l’atteinte de capacités installées d’effacements d’au moins 6,5 GW en 2028 ». L’hydrogène bas carbone et renouvelable devra représenter quant à lui « environ 20 à 40 % des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel à l’horizon 2030 ».

II – La création d’une loi quinquennale dans les domaines du climat et de l’énergie

La PPE qui a été instaurée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, est la feuille de route de la France en matière de transition énergétique. « Elle permet de fixer nos objectifs à court et moyen termes, sur deux périodes successives de 5 ans, afin de tracer le chemin à suivre afin d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 »8. Actuellement, la PPE est établie par décret, ce qui ne permet pas à la représentation nationale d’être consultée sur son contenu.

La loi Énergie-Climat innove en prévoyant l’adoption, tous les 5 ans, d’une loi fixant les objectifs et les priorités d’action de la politique énergétique nationale « pour répondre à l’urgence écologique et climatique » (art. 2). C’est l’Assemblée nationale qui a introduit le principe de l’adoption d’une loi quinquennale dans les domaines du climat et de l’énergie, laquelle loi sera inscrite en préambule du Code de l’énergie.

Cette loi devra préciser les objectifs de réduction des émissions de GES, de réduction de la consommation énergétique finale ainsi que les niveaux minimal et maximal des obligations d’économies d’énergie prévues à l’article L. 221-1 du Code de l’énergie.

Elle devra fixer les objectifs de développement des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant et le gaz. Elle précisera les objectifs de diversification du mix de production d’électricité. Elle devra aussi détailler les objectifs de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment et les objectifs permettant d’atteindre ou de maintenir l’autonomie énergétique dans les départements d’outre-mer.

La PPE, la stratégie nationale bas carbone (SNBC), qui est codifiée à l’article L. 222-1 B du Code de l’environnement, et le budget carbone devront être compatibles avec cette loi quinquennale. La PPE devra identifier, à partir de 2022, « les usages pour lesquels l’amélioration de l’efficacité énergétique et la baisse de la consommation d’énergie primaire sont une priorité » (art. 1er). La « stratégie bas carbone », qui définit « la marche à suivre pour conduire la politique d’atténuation des émissions de GES », devra déterminer « un plafond indicatif des émissions de GES générées par les liaisons de transport au départ ou à destination de la France » (art. 3). Il est à noter que le législateur a intégré la notion d’« empreinte carbone de la France » à la stratégie nationale bas carbone (art. 8).

Enfin, la loi Énergie-Climat vient instaurer une démarche de « budget vert » conformément aux engagements pris le 23 mai 2019, lors du premier Conseil de défense écologique. Avant le 1er octobre 2019, il reviendra au gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances pour 2020 sur le réchauffement climatique. Ce rapport précisera « les limites de l’analyse conduite, de manière à ce que le Parlement puisse étudier l’opportunité de reconduire annuellement l’exercice » (art. 9). Le HCC devra rendre un avis sur ce rapport et en particulier sur la méthodologie utilisée.

III – Les dispositions en faveur du climat

La loi Énergie-Climat institue le HCC qui remplace le comité d’experts de la transition énergétique (CETE), avec des pouvoirs renforcés. Elle instaure également un dispositif destiné à limiter, à compter du 1er janvier 2022, les émissions de GES du secteur de la production d’électricité, en permettant de plafonner la durée de fonctionnement des centrales les plus polluantes. Il permettra de conduire à la fermeture des centrales au charbon d’ici à 20229. Ce sera ainsi « l’équivalent de 10 M de tonnes de CO2 que nous éviterons chaque année »10.

Par ailleurs, le législateur a organisé un dispositif progressif de rénovation énergétique des passoires thermiques, les logements les plus mal isolés, classés F et G par le diagnostic de performance énergétique (DPE). On rappellera que le secteur du bâtiment représente en France près de 45 % de la consommation d’énergie nationale et près de 26 % des émissions de GES.

Enfin, la loi améliore le « reporting environnemental » des entreprises et complète le bilan des émissions de GES, qui a été rendu obligatoire pour l’État, les collectivités et certaines entreprises par l’article L. 229-25 du Code de l’environnement, par un « plan de transition » destiné à réduire les émissions de GES.

A – L’inscription dans la loi de la création du HCC

Le HCC a été installé par le président de la République le 27 novembre 2018 et ses missions ont été définies par un décret du 14 mai 201911. Il vient se substituer au comité d’experts pour la transition énergétique, créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015.

À l’image du Committee on Climate Change britannique (CCC) créé par la loi sur le changement climatique de 2008, le HCC a vocation à évaluer en toute indépendance la stratégie climatique de la France (art. 10).

Actuellement présidé par la climatologue Corinne Le Quéré, il est composé de personnalités qualifiées choisies en raison « de leur expertise scientifique, technique et économique dans les domaines des sciences du climat et des écosystèmes, de la réduction des émissions de GES ainsi que de l’adaptation et de la résilience face au changement climatique ».

La loi Énergie-Climat définit au niveau législatif le rapport annuel du HCC ainsi que les modalités de réponse à ses recommandations.

Ce rapport annuel du HCC porte notamment sur le respect de la trajectoire de baisse des émissions de GES, sur la mise en œuvre des politiques et mesures destinées à réduire ces émissions, à développer les puits de carbone et à réduire l’empreinte carbone, et sur l’impact socio-économique de ces politiques.

Dans ce rapport, qui est remis au Premier ministre et transmis au Parlement ainsi qu’au conseil économique, social et environnemental (CESE), le HCC émet des recommandations et propositions pour améliorer les contributions « des différents secteurs d’activités économiques au respect des budgets carbone ainsi que la réduction des émissions de GES liées aux transports aéronautique et maritime internationaux ».

Le gouvernement présentera au Parlement et au CESE, dans les 6 mois suivant la remise de ce rapport, les mesures déjà mises en œuvre et celles prévues en réponse aux recommandations et propositions de ce rapport. Il présentera une explication pour chacun des objectifs non atteints ainsi que les moyens mis en œuvre pour les atteindre.

Le HCC pourra se saisir de sa propre initiative ou être saisi par le gouvernement, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou le président du CESE pour rendre un avis, au regard de sa compétence, sur un projet de loi, une proposition de loi ou une question relative à son domaine d’expertise. Dans cet avis, le HCC étudiera « la compatibilité de la proposition ou du projet avec les budgets carbone de la stratégie nationale bas carbone ».

La loi Énergie-Climat permet aussi la prise en compte des avis du HCC pour la définition des objectifs énergétiques et environnementaux dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Cette prise en compte des avis du HCC est inscrite par la loi dans le Code général des collectivités territoriales (art. 11).

Le premier rapport réalisé par le HCC a été remis au Premier ministre le 25 juin 2019. Dans ce rapport intitulé Agir en cohérence avec les ambitions, le HCC, qui a appelé à renforcer l’ensemble des politiques climatiques, a salué la décision d’inscrire dans la loi Énergie-Climat un objectif de « neutralité carbone » en 2050.

B – La fermeture des quatre dernières centrales électriques au charbon d’ici à 2022

En instituant un plafond d’émissions de GES pour les installations existantes de production d’électricité à partir de combustibles fossiles à compter du 1er janvier 2022, la loi donne une base législative à la fermeture des quatre dernières centrales au charbon à cette date (art. 12).

Elle vient compléter l’article L. 311-5-3 du Code de l’énergie pour permettre à l’autorité administrative de fixer un plafond d’émissions applicable, à compter du 1er janvier 2022, aux centrales électriques situées sur le territoire métropolitain continental qui émettent « plus de 0,550 tonne d’équivalent dioxyde de carbone par mégawattheure ».

Comme l’a indiqué le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, si le principe du plafonnement des émissions aura pour effet de porter atteinte à des situations légalement acquises, cette mesure trouve cependant sa justification dans « un motif d’intérêt général » : la réduction des émissions de GES. En effet, les centrales de production d’électricité à partir du charbon, qui produisent ensemble environ 2 % de l’électricité française, « sont à l’origine d’environ un tiers des émissions de GES résultant de la production d’électricité »12.

Par ailleurs, le gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance dans un délai de 6 mois pour mettre en place des mesures d’accompagnement spécifiques pour les salariés de ces installations et leurs sous-traitants qui seraient impactés par leur fermeture. Le texte législatif reprend un amendement gouvernemental adopté par le Sénat qui permet la prise en compte, dans les procédures d’accompagnement, des personnels portuaires, notamment des ouvriers dockers.

Les mesures d’accompagnement viseront notamment à favoriser le reclassement des salariés sur un emploi durable, en priorité dans le bassin d’emploi concerné. Elles devront également prévoir « des dispositifs de formation adéquats facilitant la mise en œuvre des projets professionnels de ces salariés » et préciseront « les modalités de financement des dispositifs d’accompagnement ». Le gouvernement a précisé que « les mesures de reclassement favoriseront en premier lieu, quand cela est possible, et comme cela est déjà prévu par les statuts de la branche, les reclassements au sein de la branche »13.

C – La rénovation énergétique des bâtiments

L’article 12 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 a inclus dans les critères de décence des logements, définis à l’article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, un « critère de performance énergétique minimale ».

Ce critère devra désormais être défini par « un seuil maximal de consommation d’énergie finale par mètre carré et par an » (art. 17). Selon le sénateur (LR) Daniel Gremillet, rapporteur du projet de loi, il s’agit de viser, « à travers les critères de décence, les logements les plus énergivores au sein de la classe G, ce qui correspond à des factures énergétiques représentant 1,8 fois à 2 fois la facture énergétique moyenne des ménages »14.

Le texte issu de la CMP se distingue de celui adopté par le Sénat qui mentionnait le seuil maximal de 330 kWh de consommation d’énergie primaire par mètre carré et par an au-delà duquel un logement serait considéré comme indécent.

Comme l’a souhaité le gouvernement, le bailleur ne pourra être sanctionné par le juge s’il parvient à démontrer « qu’il n’a pas pu faire les travaux nécessaires dans les parties communes du fait des règles de décision au sein des copropriétés »15.

La loi reprend aussi une disposition introduite par l’Assemblée nationale qui conditionne la révision du loyer en cas de travaux, à l’atteinte d’un certain niveau de performance énergétique, en l’occurrence à l’atteinte d’une consommation énergétique primaire après les travaux « inférieure à 331 kWh par mètre carré et par an » (art. 19). Cette mesure destinée à inciter les propriétaires à réaliser davantage de travaux de rénovation énergétique, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2021, concernera tous les logements mis en location, à l’exception des logements sociaux.

D’autre part, la loi renforce l’information des consommateurs en prévoyant que le DPE d’un bâtiment devra indiquer la consommation en énergie primaire et en énergie finale, ainsi qu’à compter du 1er janvier 2022 le montant des dépenses d’énergie théoriques (art. 20).

Par ailleurs, à compter de janvier 2028, la consommation énergétique des bâtiments à usage d’habitation ne devra pas excéder le seuil de 330 kWh d’énergie primaire par mètre carré et par an (art. 22). Cette obligation sera reportée au 1er janvier 2033 pour les copropriétés en difficulté. Des exceptions à cette obligation de rénovation sont prévues pour des raisons techniques, architecturales ou patrimoniales ou encore compte tenu du coût disproportionné des travaux par rapport à la valeur du bien.

De plus, à partir du 1er janvier 2022, en cas de vente ou de location d’un bien immobilier à usage d’habitation ne respectant pas cette norme maximale de consommation énergétique, l’obligation devra être mentionnée dans les publicités relatives à la vente ou à la location ainsi que dans les actes de vente ou les baux concernant ce bien.

Enfin, à compter du 1er janvier 2022, dans le cas des logements ne respectant pas cette norme, le DPE comprendra également un audit énergétique. Cet audit présentera des propositions de travaux, dont l’une au moins devra permettre d’atteindre un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment. Il mentionnera également « à titre indicatif l’impact théorique des travaux proposés sur la facture d’énergie ». Le texte législatif issu de la CMP se distingue de celui du Sénat qui avait prévu que la réalisation de l’audit énergétique s’appuierait sur « les simulations réalisées pour les logements en copropriété ou pour les maisons individuelles ».

D – Les obligations imposées aux acteurs financiers

Le texte législatif cherche à mieux articuler l’article L. 533-22-1 du Code monétaire et financier avec le règlement du Parlement européen et du Conseil sur la publication d’informations relatives aux investissements durables et aux risques en matière de durabilité. Il renforce les obligations des acteurs financiers en matière de transparence. La CMP a précisé que le dispositif sera effectif à compter de la date d’application du règlement européen.

Dans leur politique relative aux risques en matière de durabilité, les sociétés de gestion de portefeuille devront inclure « une information sur les risques associés au changement climatique ainsi que sur les risques liés à la biodiversité » (art. 29).

Les sociétés de gestion de portefeuille mettront à la disposition de leurs souscripteurs et du public « un document retraçant leur politique sur la prise en compte dans leur stratégie d’investissement des critères environnementaux, sociaux et de qualité de gouvernance et des moyens mis en œuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique ainsi qu’une stratégie de mise en œuvre de cette politique ».

E – Les obligations des collectivités et des grandes entreprises relatives aux bilans d’émissions de gaz à effet de serre

L’État, les collectivités et les grandes entreprises16 devront désormais joindre au bilan de leurs émissions de GES17 un « plan de transition pour réduire leurs émissions de GES présentant les objectifs, moyens et actions envisagés à cette fin et, le cas échéant, les actions mises en œuvre lors du précédent bilan » (art. 28). Le bilan d’émissions de GES et le plan de transition seront rendus publics. La loi porte de 1 500 à 10 000 € le montant de l’amende sanctionnant les manquements à l’établissement ou à la transmission du bilan des émissions de GES.

IV – Les dispositions relatives à l’évaluation environnementale

Dans son arrêt Association France Nature Environnement18 du 6 décembre 2017, le Conseil d’État a jugé qu’un préfet de région ne pouvait être tout à la fois autorité décisionnaire d’un projet et autorité compétente pour procéder à l’évaluation environnementale de celui-ci.

Le juge administratif a estimé que l’autorité consultative en matière environnementale doit disposer d’une autonomie réelle à l’égard de l’autorité qui est chargée de l’élaboration d’un projet au niveau local.

Il a fondé sa décision sur la directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement et la directive n° 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

L’arrêt Association France Nature Environnement du 6 décembre 2017 a eu pour effet de « faire peser un risque sur tous les projets adoptés à l’époque où le préfet de région exerçait la fonction d’autorité environnementale » et a « provoqué un gel de la plupart des projets en cours dans ces départements, dans l’attente d’un nouveau texte garantissant l’autonomie de l’autorité consultative environnementale à l’égard du préfet »19. Cette décision a notamment concerné les parcs éoliens terrestres, soumis à un régime d’autorisation au titre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)20.

À la suite de la décision du juge administratif d’annuler la compétence d’autorité environnementale du préfet de région, le législateur a souhaité sécuriser le cadre juridique de l’évaluation environnementale des projets afin de faciliter leur aboutissement.

L’article 31 de la loi permettra notamment de sécuriser juridiquement les procédures environnementales d’autorisation des projets d’énergies renouvelables en clarifiant le régime juridique de l’évaluation environnementale.

Ce texte distingue, au sein de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement, l’autorité chargée d’examiner au cas par cas s’il est nécessaire ou non de soumettre un projet à évaluation environnementale de l’autorité compétente pour rendre un avis sur cette évaluation. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a validé cette disposition qui permet de séparer la fonction d’autorité chargée de l’examen au cas par cas des projets de celle d’autorité environnementale chargée d’émettre un avis sur l’évaluation environnementale des projets.

La CMP a précisé que les autorités chargées de l’examen au cas par cas des projets pouvant avoir une incidence sur l’environnement et les autorités environnementales chargées d’émettre un avis sur l’évaluation environnementale de ces projets ne doivent pas se trouver dans une position donnant lieu à un conflit d’intérêts. La loi indique que « ne peut être désignée comme autorité en charge de l’examen au cas par cas ou comme autorité environnementale une autorité dont les services ou les établissements publics relevant de sa tutelle sont chargés de l’élaboration du projet ou assurent sa maîtrise d’ouvrage » (art. 31). Les conditions de mise en œuvre de cette disposition seront précisées par décret en Conseil d’État.

D’autre part, afin de sécuriser les plans et programmes soumis à évaluation environnementale systématique ou au cas par cas, la loi étend à ces plans et programmes la faculté pour le juge administratif, lorsqu’il constate qu’une illégalité entachant l’un de ces actes est susceptible d’être régularisée, de surseoir à statuer pour permettre à l’autorité administrative d’y procéder, ce qui lui évite de prononcer une annulation (art. 32).

Par ailleurs, l’examen par le préfet de la nécessité de soumettre un projet d’ICPE à une procédure d’autorisation environnementale devra prendre en compte l’ensemble des critères mentionnés à l’annexe III de la directive n° 2011/91/UE du 13 décembre 2011 (art. 34). La décision du préfet de soumettre une demande d’enregistrement à une procédure d’autorisation environnementale devra prendre en compte les caractéristiques du projet et ses impacts potentiels21.

Enfin, le texte reprend un amendement de l’Assemblée nationale permettant aux préfets d’accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour la réalisation d’installations de production d’énergie renouvelable (art. 35). Selon le député Yves Blein (LREM), auteur de l’amendement, « cette dérogation pourra concerner des projets d’implantation qui n’induisent pas d’aggravation du risque technologique (…). Il pourra par exemple être envisagé l’implantation de panneaux photovoltaïques dans les zones de mesures foncières délimitées dans le règlement du PPRT ». La décision du représentant de l’État dans le département sera précédée d’un avis de la commune et de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire desquels l’installation de production d’énergie renouvelable sera autorisée.

V – Le renforcement de la lutte contre les certificats d’économies d’énergie frauduleux

Le dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE), créé en 2006, est l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique.

Les CEE fixent une obligation de réalisation d’économies d’énergie aux fournisseurs d’énergie et aux distributeurs de carburant, dits « acteurs obligés ». Ils les incitent à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie22. Il revient au pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE) de délivrer les CEE aux acteurs obligés après réalisation des travaux.

Des contrôles sont effectués par le PNCEE afin de vérifier l’éligibilité des opérations donnant lieu à la délivrance de CEE. Des sanctions peuvent être prononcées en cas de manquements.

La loi Énergie-Climat instaure de nouveaux outils pour mieux lutter contre la fraude aux CEE. Elle facilite le cadre juridique de l’échange d’informations entre les différents services de l’État (art. 36). Elle modifie l’article L. 221-9 du Code de l’énergie qui prévoit désormais que le demandeur des CEE « justifie de contrôles effectués sur les opérations d’économies d’énergie réalisées dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l’Énergie ». Ces contrôles seront réalisés aux frais du demandeur, par lui-même ou par un organisme d’inspection accrédité qu’il choisira (art. 36).

Les contrôles seront menés sur un échantillon d’opérations faisant l’objet de la demande de CEE, sélectionnées de façon aléatoire. Chaque opération contrôlée fera l’objet d’un rapport qui viendra attester de la réalité des opérations d’économies d’énergie et du respect des exigences réglementaires applicables. Ce rapport signalera tout élément susceptible de remettre en cause de manière manifeste les économies d’énergie attendues.

L’arrêté du ministre chargé de l’Énergie déterminera notamment « le pourcentage d’opérations devant faire l’objet d’un contrôle sur les lieux des opérations ».

La CMP a supprimé du texte législatif le pourcentage minimal de contrôles sur site qui avait été fixé à 10 % par la haute assemblée. Le sénateur Daniel Gremillet, rapporteur du projet de loi, a indiqué que « le pourcentage de contrôles sera modulé au niveau réglementaire pour cibler les opérations les plus critiques »23.

La loi permet une transparence accrue du prix moyen des CEE, en prévoyant que l’État ou, le cas échéant, la personne morale visée au troisième alinéa de l’article L. 221-10 du Code de l’énergie, rendra public « chaque mois » le prix moyen auquel ces certificats ont été acquis ou vendus. Elle entend aussi lutter contre « de possibles phénomènes de thésaurisation ou de spéculation », en limitant la durée de validité des CEE. Celle-ci ne pourra « excéder la fin de la période suivant celle au cours de laquelle ils ont été délivrés ».

Le nouvel article L. 221-13 du Code de l’énergie prévoit une obligation pour les obligés, acteurs éligibles ou délégataires de CEE, de signaler aux organismes de qualification délivrant la qualification « reconnu garant de l’environnement » (RGE) tout manquement constaté aux règles de qualification (art. 36). « Cela permettra aux organismes de qualification de mener les investigations appropriées pouvant déboucher sur le retrait de la qualification »24.

Afin de renforcer la lutte contre la fraude aux CEE, le législateur a également augmenté le plafond des sanctions pécuniaires prévues à l’article L. 222-2 du Code de l’énergie, en le portant de 2 % à 4 % du chiffre d’affaires et de 4 % à 6 % en cas de récidive.

Par ailleurs, lorsque le contrôle à l’origine d’une sanction aura mis en évidence un taux de manquement supérieur à 10 % pour le volume de CEE contrôlé, le ministre chargé de l’Énergie pourra obliger l’intéressé sanctionné à procéder à des vérifications supplémentaires (art. 36). Ces vérifications seront réalisées aux frais de l’intéressé par un organisme d’inspection accrédité qu’il choisira. Elles porteront sur des opérations d’économie d’énergie susceptibles d’être concernées par des manquements de même nature que ceux ayant conduit à la sanction prononcée.

La décision du ministre de l’Énergie de faire procéder à des vérifications supplémentaires précisera le délai dans lequel elles doivent être effectuées, les opérations concernées, les éléments sur lesquels portent les vérifications, leurs modalités d’exercice et le cas échéant la méthode d’échantillonnage à appliquer.

Le contrôle pourra porter sur les opérations ayant fait l’objet d’une demande de CEE au cours des 24 mois précédant la décision du ministre ou sur les opérations faisant l’objet d’une demande de CEE au cours des 12 mois suivant la décision du ministre.

Le nouvel article L. 221-7-1 du Code de l’énergie prévoit que les opérations d’économies d’énergie conduisant à une hausse des émissions de GES ne donneront pas lieu à la délivrance de CEE (art. 38).

Il convient également de signaler que la contribution à « des programmes de rénovation des bâtiments au bénéfice des collectivités territoriales » pourra donner lieu à la délivrance de CEE (art. 37).

Enfin, « avant le 31 juillet 2022 puis tous les 5 ans », l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) évaluera le gisement des économies d’énergie pouvant être réalisées dans le cadre du dispositif des CEE au cours des 5 prochaines années (art. 36). Le texte adopté par la CMP ne reprend pas la disposition adoptée par le Sénat qui indiquait que ce gisement devait être évalué au regard des économies d’énergie « pouvant être réalisées sans coût manifestement disproportionné par rapport à l’objectif poursuivi ».

VI – La mise en œuvre par ordonnance du paquet européen « Une énergie propre pour tous les Européens »

Le gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance dans le but de permettre l’application en droit interne du paquet européen « Une énergie propre pour tous les Européens » qui a été présenté en novembre 2016 par la Commission européenne (art. 39). Ce paquet européen, qui vise à permettre à l’UE d’atteindre les objectifs fixés par l’accord de Paris du 12 décembre 2015, contient les directives suivantes :

  • la directive (UE) n° 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ;

  • la directive (UE) n° 2018/2002 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive n° 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique ;

  • la directive (UE) n° 2018/844 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive n° 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive n° 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique ;

  • la directive (UE) n° 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant les règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive n° 2012/27/UE.

La transposition de la directive (UE) n° 2018/2001 du 11 décembre 2018 implique de modifier certaines dispositions du Code de l’énergie relative à l’autoconsommation individuelle et collective et d’y créer la notion de communauté d’énergie renouvelable (CER).

La loi Énergie-Climat introduit la notion de CER en créant un article L. 211-3-2 dans le Code de l’énergie (art. 40). Cette notion englobe la définition française actuelle de l’autoconsommation collective mais en allant plus loin25.

Une CER est « une entité juridique autonome » reposant sur une participation ouverte et volontaire. Elle « est effectivement contrôlée par des actionnaires ou des membres se trouvant à proximité des projets d’énergie renouvelable auxquels elle a souscrit et qu’elle a élaborés ».

Elle doit avoir pour « objectif premier de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux à ses actionnaires ou à ses membres ou aux territoires locaux où elle exerce ses activités, plutôt que de rechercher le profit ».

Cette CER pourra « produire, consommer, stocker et vendre de l’énergie renouvelable, y compris par des contrats d’achat d’électricité renouvelable ». Elle aura accès à tous les marchés de l’énergie pertinents, directement ou par l’intermédiaire d’un agrégateur.

Les gestionnaires de réseaux publics de distribution d’électricité compétents coopéreront avec les CER « pour faciliter les transferts d’énergie au sein desdites communautés ». Mais une CER ne pourra détenir ou exploiter un réseau de distribution.

La loi complète l’article L. 315-1 du Code de l’énergie qui indique qu’une « opération d’autoconsommation individuelle est le fait pour un producteur, dit autoproducteur, de consommer lui-même et sur un même site tout ou partie de l’électricité produite par son installation ». La loi précise que « l’installation de l’autoproducteur peut être détenue ou gérée par un tiers » (art. 40). Ce dernier pourra se voir confier « l’installation et la gestion, notamment l’entretien, de l’installation de production, pour autant qu’il demeure soumis aux instructions de l’autoproducteur ».

Par ailleurs, les nouveaux entrepôts, industries et commerces, de plus de 1 000 m² d’emprise au sol, auront l’obligation d’intégrer, au moment de leur construction, 30 % de leur surface de toiture en panneaux solaires ou en système de végétalisation (art. 47). Le texte législatif permet aussi de faciliter le développement de projets photovoltaïques sur les délaissés autoroutiers, c’est-à-dire les anciennes portions de voie non utilisées (art. 44).

VII – Le renforcement de la régulation du secteur de l’énergie

La loi Énergie-Climat renforce les pouvoirs de la Commission de régulation de l’énergie (CRE)26 qui est une autorité administrative indépendante instituée par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité.

La loi vise à aligner les modalités de renouvellement du collège de la CRE sur celles qui sont prévues par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes27.

Le gouvernement est habilité à légiférer par ordonnances pour permettre à la CRE de recourir à la transaction afin de mettre un terme aux litiges relatifs au contentieux de la contribution au service public de l’électricité (art. 57). Compte tenu du grand nombre de dossiers portés devant les juridictions, le gouvernement a jugé que la transaction est le mode opératoire « le plus approprié pour purger ces contentieux »28.

Le texte habilite aussi le gouvernement à légiférer par ordonnances pour permettre à la CRE d’agir devant les juridictions. Il s’agit de lui donner la possibilité de déposer des observations devant la Cour de cassation ou de former un recours contre un arrêt de la cour d’appel de Paris, si ce dernier n’est pas contesté par l’une des parties29.

Le gouvernement est par ailleurs habilité à prendre, par ordonnance, dans un délai de 6 mois, des mesures permettant de renforcer l’effectivité du droit au recours, des droits de la défense et du principe du contradictoire dans le cadre des procédures de règlements des différends et des sanctions de la CRE (art. 57). Cette réforme de la procédure du comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDIS) de la CRE vise à mieux séparer les fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel30.

Enfin, le texte permet à tous les consommateurs de pouvoir continuer à bénéficier de la stabilité des prix du nucléaire dans un contexte de développement de la concurrence. Il ouvre au gouvernement la possibilité de relever le volume d’ARENH (accès régulé à l’énergie nucléaire historique)31 livré par EDF aux autres fournisseurs, dans la limite de 150 TWh, à compter du 1er janvier 2020 et de modifier le prix de l’ARENH par arrêté (art. 8). Le texte issu de la CMP prévoit une augmentation du prix, en fonction notamment de l’inflation. Il permet une augmentation du plafond de l’ARENH et du prix, mais pas de façon concomitante et cela contrairement au projet de loi adopté par le Sénat, le 18 juillet 2019.

VIII – Les dispositions concernant les tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité

La loi Énergie-Climat permet la suppression des tarifs réglementés de vente de gaz qui sont des contrats de fourniture de gaz fixés une fois par an par l’État, sur proposition de la CRE.

Afin d’organiser la disparition progressive de ces tarifs, la loi réintroduit des dispositifs qui avaient été adoptés dans le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises dit PACTE puis censurés par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure32.

Le législateur s’attache à mettre le droit français en conformité avec le droit de l’Union européenne, et notamment avec les objectifs de la directive n° 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant les règles communes pour le marché intérieur du gaz (art. 63).

La Cour de justice de l’Union européenne a jugé que « l’intervention d’un État membre consistant à imposer à certains fournisseurs, parmi lesquels le fournisseur historique, de proposer au consommateur final la fourniture de gaz naturel à des tarifs réglementés constitue, par sa nature même, une entrave à la réalisation d’un marché du gaz naturel concurrentiel »33.

Le Conseil d’État a jugé quant à lui que le maintien des tarifs réglementés du gaz naturel était contraire au droit de l’Union européenne. Il a estimé que la réglementation tarifaire ne poursuivait « aucun objectif d’intérêt économique général »34.

Les tarifs réglementés de vente de gaz seront supprimés au 30 juin 2023 pour les particuliers et les copropriétés.

S’agissant de l’électricité, les ménages et les micro-entreprises pourront continuer à souscrire des contrats aux tarifs réglementés. Les autres consommateurs devront opter pour une offre de marché avant le 31 décembre 2020.

La loi Énergie-Climat réintroduit ici aussi le dispositif figurant dans la loi PACTE qui avait été censuré par le juge constitutionnel. Elle tire les conséquences de la directive Marchés de l’électricité35 et de la jurisprudence du Conseil d’État.

Elle permet d’assurer la transposition de la directive Marchés de l’électricité qui impose la fin des tarifs réglementés de vente d’électricité pour tous les clients professionnels à l’exception des entreprises de moins de 10 salariés qui réalisent moins de 2 M€ de chiffre d’affaires, d’ici au 31 décembre 2020 (art. 64).

Elle permet également d’assurer la mise en compatibilité des tarifs réglementés de vente de l’électricité avec la décision du Conseil d’État du 18 mai 201836. Ce dernier a jugé que la réglementation des prix de vente de l’électricité figurant aux articles L. 337-4 à L. 337-9 du Code de l’énergie devait être regardée comme constituant, par sa nature même, une entrave à la réalisation d’un marché de l’électricité concurrentiel prévue par la directive n° 2009/72/CE37. Cependant, il a considéré qu’une telle entrave pouvait être regardée comme conforme à la directive européenne à la triple condition qu’elle réponde à un objectif d’intérêt économique général, qu’elle ne porte atteinte à la libre fixation des prix que dans la seule mesure nécessaire à la réalisation de cet objectif et notamment durant une période limitée et, enfin, qu’elle soit clairement définie, transparente, non discriminatoire et contrôlable.

Par ailleurs, la loi renforce l’information donnée aux consommateurs par le biais du comparateur d’offres en ligne du médiateur national de l’énergie et des rapports trimestriels de l’observatoire des marchés de détail de la CRE (art. 66).

Le médiateur national de l’énergie proposera gratuitement au public un accès en ligne à un comparateur des offres de fourniture de gaz naturel et d’électricité destinées aux clients domestiques et non domestiques dont la consommation annuelle de référence de gaz naturel est inférieure à 300 000 kWh ou qui souscrivent une puissance électrique inférieure ou égale à 36 kVA.

La CRE publiera chaque trimestre un rapport sur le fonctionnement des marchés de détail de l’électricité et du gaz naturel en France métropolitaine. Ce rapport présentera notamment « l’évolution du prix moyen de la fourniture d’électricité et de gaz naturel payé par les consommateurs domestiques et par les consommateurs non domestiques ainsi que, une fois par an, l’évolution de la marge moyenne réalisée par les fournisseurs d’électricité et de gaz naturel pour ces deux catégories de consommateurs ».

Enfin, dans un délai de 2 ans à compter de la promulgation de la loi, le gouvernement remettra au Parlement un rapport concernant la contribution des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des SRADDET aux politiques de transition écologique et énergétique (art. 68).

En conclusion, il apparaît que la loi relative à l’énergie et au climat, qui inscrit « l’urgence écologique et climatique » dans le Code de l’énergie, comporte des avancés indéniables. Elle prévoit que le Parlement fixera désormais les orientations et les priorités d’actions de la France pour la politique énergétique et climatique. Elle impose au gouvernement l’élaboration d’un rapport sur les impacts du projet de loi de finances sur le réchauffement climatique.

Elle comporte plusieurs mesures pour lutter contre les passoires thermiques et contre la fraude aux certificats d’économie d’énergie. Enfin, ce texte, qui entérine la création du HCC, actualise les objectifs de la politique énergétique de la France, notamment en prévoyant d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Le 18 juillet 2019, le Sénat avait adopté avec modification le projet de loi, lequel avait été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, le 28 juin 2019.
  • 2.
    Les conclusions de la CMP sur le projet de loi ont été approuvées par l’Assemblée nationale le 11 septembre 2019 et par le Sénat le 26 septembre 2019. Le 10 octobre 2019, le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de 60 sénateurs de la loi Énergie –climat.
  • 3.
    https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/projet-loi-energie-climat-elisabeth-borne-salue-laccord-trouve-en-commission-mixte-paritaire.
  • 4.
    Cellier A., séance publique AN, 11 sept. 2019.
  • 5.
    V. L. n° 2015-992, 17 août 2015, relative à la transition énergétique pour la croissance verte : JO n° 0189, 18 août 2015, p. 14263.
  • 6.
    V. IDDRI, « La neutralité carbone, défis d’une ambition planétaire », Study sept. 2018, n° 10-18.
  • 7.
    V. CE, avis, 25 avr. 2019, n° 397668, p. 2.
  • 8.
    Amendement n° 833 sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat déposé le 22 juin 2019 par le gouvernement (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2063/AN/833).
  • 9.
    Deux centrales sont exploitées par EDF, à Cordemais et au Havre, et deux autres par l’allemand Uniper, à Gardanne et Saint-Avold.
  • 10.
    Borne É., séance publique AN, 11 sept. 2019.
  • 11.
    D. n° 2019-439, 14 mai 2019, relatif au Haut conseil pour le climat : JO n° 0112, 15 mai 2019, texte n° 1.
  • 12.
    V. CE, avis, 25 avr. 2019, n° 397668, p. 4.
  • 13.
    V. amendement n° 463 sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat déposé le 16 juill. 2019 par le gouvernement (https://www.senat.fr/enseance/2018-2019/658/Amdt_463.html).
  • 14.
    V. rapp. CMP, 25 juill. 2019, p. 16, nos 2193 et 699.
  • 15.
    V. amendement n° 342 sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat déposé le 15 juill. 2019 par le gouvernement (http://www.senat.fr/amendements/2018-2019/658/Amdt_342.html).
  • 16.
    Il s’agit, selon l’article L. 229-25 du Code de l’environnement, des personnes morales de droit privé employant plus de 500 personnes ou plus de 250 personnes dans les régions et départements d’outre-mer.
  • 17.
    Selon l’article R. 229-47 du Code de l’environnement, le bilan des émissions de GES, qui a été institué par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (Grenelle 2), « fournit une évaluation du volume d’émissions de GES produit par les activités exercées par la personne morale sur le territoire national au cours d’une année ».
  • 18.
    CE, 6 déc. 2017, n° 400559, Association France Nature Environnement.
  • 19.
    V. présentation de l’avant-projet de loi Énergie-Climat : https://cms.law/fr/FRA/Publication/Presentation-de-l-avant-projet-de-loi-energie-climat.
  • 20.
    V. présentation de l’avant-projet de loi Énergie-Climat : https://cms.law/fr/FRA/Publication/Presentation-de-l-avant-projet-de-loi-energie-climat.
  • 21.
    V. rapp. Sénat, 9 juill. 2019, p. 25, n° 646.
  • 22.
    V. rapp. AN, 20 juin 2019, p. 15, n° 2063.
  • 23.
    Rapp. CMP, 25 juill. 2019, p. 20, nos 2193 et 699.
  • 24.
    V. amendement n° CE658 sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat déposé le 17 juin 2019 par le député LREM Anthony Cellier (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/1908/CION-ECO/CE658.pdf).
  • 25.
    V. amendement n° 860 sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat déposé le 25 juin 2019 par le député LREM Anthony Cellier (http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/2063/AN/860.pdf).
  • 26.
    Selon l’article L. 131-1 du Code de l’énergie, la CRE est chargée de concourir au « bon fonctionnement du marché de l’électricité et du gaz au bénéfice des consommateurs finals ».
  • 27.
    V. JO n° 73 : Sénat, session extraordinaire de 2018-2019, compte rendu intégral, séance du 18 juill. 2019, p. 11622.
  • 28.
    V. JO n° 80 (2) : AN, session ordinaire de 2018-2019, compte rendu intégral, 2e séance du 28 juin 2019, p. 6802.
  • 29.
    V. rapp. AN, 20 juin 2019, p. 87, n° 2063.
  • 30.
    V. l’étude d’impact du projet de loi, p. 80.
  • 31.
    Créé par la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant sur la nouvelle organisation du marché de l’électricité (loi NOME), l’ARENH permet aux fournisseurs alternatifs d’électricité, jusqu’au 31 décembre 2025, d’accéder, à un prix régulé, à l’électricité produite par les centrales nucléaires historiques d’EDF.
  • 32.
    Cons. const., 16 mai 2019, n° 2019-781 DC.
  • 33.
    CJUE, 7 sept. 2016, n° C-121/15, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie c/ Premier ministre et a.
  • 34.
    CE, 19 juill. 2017, n° 370321, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie.
  • 35.
    PE et Cons. UE, dir. (UE) n° 2019/944, 5 juin 2019, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive n° 2012/27/UE : JOUE L 158, 14 juin 2019.
  • 36.
    CE, ass., 18 mai 2018, n° 413688 et CE, ass., 18 mai 2018, n° 414656, Sté Engie et Association nationale des opérateurs détaillants en énergie.
  • 37.
    PE et Cons. UE, dir. n° 2009/72/CE, 13 juill. 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive n° 2003/54/CE : JOUE L 211, 14 août 2009, p. 55.

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Référence : LPA 13 Déc. 2019, n° 148u3, p.5

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